華佳
江蘇省揚州市邗江區(qū)法院
我國涉訴信訪法治化建議
華佳
江蘇省揚州市邗江區(qū)法院
信訪制度作為我國民愿表達、政治參與和解決糾紛的一種特殊手段,在我國有著悠久的歷史淵源、深厚的社會根基和普遍的意識基礎(chǔ)。實踐證明,它在化解矛盾的意識基礎(chǔ)、穩(wěn)定社會秩序等方面發(fā)揮了重要作用,但是在信訪作為一種救濟制度在我國長期處于邊緣化的地位,因為,在我們大力建設(shè)法治國家的今天,信訪工作的進程比較緩慢。筆者基于對此問題的興趣和研究,經(jīng)過翻閱資料和整理,筆者有以下具體構(gòu)想,希望對我國信訪制度的改革起到拋磚引玉和作用。
信訪;完善;信訪制度;法治化
近期,中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(下稱《意見》),指出要改革涉訴信訪工作機制,依法處理涉訴信訪問題,并明確建立一套把涉訴信訪問題納入法治化軌道的工作機制。為此,《意見》提出了實行訴訟與信訪分離制度,把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來,由政法機關(guān)依法處理。
“涉訴信訪”這一用語最早見于2004年全國法院涉訴信訪工作長沙會議上,顧名思義,凡涉及法院訴訟的來信來訪均稱作涉訴信訪,這一用語顯然沿用了國務(wù)院《信訪條例》中關(guān)于信訪的概念。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定,“信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動”,也就是說,信訪訴求的解決主體是行政機關(guān)?!皩σ婪☉?yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求,信訪人應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出”,可見,《信訪條例》已將信訪與訴訟明確作出了分離的規(guī)定。但是,法院系統(tǒng)內(nèi)部卻對來信來訪事項未作嚴謹分析與歸類,并套用《信訪條例》的處理程序解決涉訴信訪,從而形成對涉訴信訪內(nèi)涵外延模糊不清的狀況。加之種種客觀、人為等因素的存在和干預(yù),法院的涉訴信訪量逐年增加,訴求五花八門,導(dǎo)致“信訪不信法”的社會現(xiàn)實。
實行訴訟和信訪分離,就必須厘清訴與訪。強調(diào)訴、訪分離,其實就是將“訪”界定在非“訴”范圍內(nèi),即非訴訟程序可以解決的訴求。非“訴”未必都是“訪”。參照《信訪條例》的規(guī)定,針對法院的信訪事項不外乎以下內(nèi)容:1、與案件審判或執(zhí)行無關(guān)的針對法官或法院工作的批評和建議;2、對法院干警違法、違紀行為的檢舉和控告;3、有關(guān)法律咨詢;4、對法院裁決活動的投訴和申訴。
上述4類內(nèi)容是對信訪所作初步的框架式羅列,在此基礎(chǔ)上仍需要區(qū)分普通信訪和涉訴信訪。對前3類內(nèi)容,事實上是我國《憲法》第41條賦予公民的權(quán)利,并有相應(yīng)的辦理程序,或由法院的訴訟服務(wù)中心依其職能直接處理,或是轉(zhuǎn)交內(nèi)部或外部職能部門辦理,基本與當事人涉訴權(quán)益無涉,此可歸類于普通人民來信。第4類內(nèi)容,即對法院裁決活動提出的投訴和申訴,直接關(guān)涉到當事人的切身利益,此可納入涉訴信訪辦理程序,但其中的申訴類,因已有訴訟程序法律法規(guī)明確規(guī)定了審查、受理程序,屬“訴”的范疇。
在司法實踐中,當事人對法院裁決活動的投訴一般出于三種目的,一是利用信訪平臺及其處理機制來改變對其不利的裁決,二是對法院裁決無實質(zhì)上的異議,但因為裁決導(dǎo)致其本已陷于困境的狀況加重而表達不滿,三是認為法院的裁決活動侵害了利益人的合法權(quán)益。第一種情形下,《意見》明確要求建立信訪事項導(dǎo)入司法程序機制,即引導(dǎo)當事人通過訴訟程序解決相關(guān)訴求,屬于“訴”的范疇。當窮盡司法程序后反復(fù)纏訪纏訴的,應(yīng)當做好當事人的解釋、疏導(dǎo)工作,有關(guān)職能部門負有依法處置之責。第二種情形下,當事人確實存在困難的,屬于法度之外、情理之中的問題,非涉訴信訪性質(zhì),可通過給予司法救助、或協(xié)調(diào)民政救濟、社會救助等方式幫助解決其實際困難。第三種情形是指,法院的裁決活動可能存在瑕疵或錯誤、并造成當事人或第三人的合法利益受損(這種損害既有財產(chǎn)上的,也有道義上的)。對經(jīng)復(fù)議、審理、復(fù)核,確屬錯案的,依法通過再審程序糾正錯誤,屬于國家賠償范圍的,依照《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定辦理,此仍應(yīng)界定在“訴”內(nèi)。而執(zhí)法瑕疵(指法院及其工作人員的職務(wù)行為方面存在缺陷,包括但不限于裁決行為及其活動)較為復(fù)雜,只要執(zhí)法瑕疵的存在,即或依法更正、彌補,都應(yīng)當承擔一定的后果并對相對人予以救濟。執(zhí)法瑕疵范圍較廣,其雖有偶然性,但法官主觀上如何再努力也無法保證過程與結(jié)果的絕對正確,從這一角度講,此種情形的信訪不可能杜絕,只能是更少而不可避免。
綜合以上分析,針對法院的信訪除普通人民來信外,只有涉及執(zhí)法瑕疵的信訪不具備可訴性,從而構(gòu)成了涉訴信訪。因此,筆者認為,法院涉訴信訪的含義是:以法院的執(zhí)法活動存在錯誤導(dǎo)致當事人或利害關(guān)系人權(quán)益受到損害為由而向法院或其他國家機關(guān)提出的投訴,且該投訴非《國家賠償法》調(diào)整范疇。
涉訴信訪不具有可訴性,國家也無相關(guān)法律法規(guī)在程序上、實體上予以規(guī)范調(diào)整,從實踐操作層面上,涉訴信訪的化解工作屬于一種行政手段。包括國家《信訪條例》在內(nèi)的各種政策性文件,是中國特色法治化建設(shè)進程中必不可少的符合國情的輔助性功能設(shè)計,同樣,在法院涉訴信訪法治化改革進程中也需要引入行政性輔助工具。筆者建議,涉訴信訪化解的程序是,由省級政法機構(gòu)主持審查,解決執(zhí)法瑕疵的認定,由基層組織負責救濟方案和化解措施,對化解方案不服的,當事人可向省級政法機關(guān)申請復(fù)議,由其最終作出終結(jié)決定。
把涉訴信訪納入法治軌道解決的最終目的,是將其轉(zhuǎn)為“訴”的一種。公民、法人或其他組織有權(quán)就行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提起行政訴訟,同理,利害關(guān)系人也有權(quán)就法院及其工作人員的職務(wù)行為(非國家賠償范圍的執(zhí)法瑕疵)侵犯其合法權(quán)益提出合理訴求,而支持這種訴求的理論依據(jù)是司法公信力和司法責任制。司法公信力,要求司法機關(guān)嚴格依照法定權(quán)限和程序履行職責、行使權(quán)力,確保每一起案件的處理做到實體公正、程序公正、規(guī)范高效,經(jīng)得起檢驗;司法責任制,要求司法機關(guān)嚴格落實辦案質(zhì)量終身負責制,健全執(zhí)法過錯發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、問責機制,嚴格倒查執(zhí)法辦案中存在問題的原因和責任。涉訴信訪化解機制應(yīng)當融入未來建立的科學合理、監(jiān)督有力、規(guī)范有序、權(quán)責對應(yīng)的司法權(quán)力運行機制,并最終制定符合中國特色的“司法權(quán)力運行監(jiān)督法”。當涉訴信訪化解依法進入法定程序之際,則是涉訴信訪概念的終結(jié)之時。
華佳,單位:江蘇省揚州市邗江區(qū)法院,1980年出生,女,回族,江蘇省揚州市人,本科學歷。