試論1939年美國社會保障法修正案的制定及意義

劉 威

1935年社會保障法的頒布在美國老齡政策的發(fā)展史上具有里程碑式的意義，但頒布之初的社會保障法還存在許多不足之處，于是，美國聯(lián)邦政府于1939年對這部法律進(jìn)行了史上第一次修訂，這也標(biāo)志著美國的老齡政策繼1935年社會保障法制定后又獲得了一次重大的發(fā)展。筆者擬從美國老齡政策發(fā)展史的角度對這部修正案制定的原因、過程、內(nèi)容以及歷史意義進(jìn)行較為深入的探討。

1939年社會保障法修正案頒布的原因

首先，1935年社會保障法實施過程中暴露出各種問題。例如，社會保障法雖然規(guī)定聯(lián)邦政府對各州的老年窮人提供援助，但援助的具體標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)各州的救濟(jì)方案確定，結(jié)果，到1937年末，亞利桑那、佐治亞、堪薩斯、南北卡羅來納、田納西和弗吉尼亞等州未能從聯(lián)邦政府獲得任何幫助，因為這些州沒有立法建立救濟(jì)方案。社會保障法試圖促使所有州對人們提供充分的援助，但規(guī)定各州可以根據(jù)自身情況確定資助條件和資助標(biāo)準(zhǔn)，但在實際執(zhí)行過程中，各州在援助標(biāo)準(zhǔn)上有著巨大的差距，同樣貧窮的老年人未能享受到同等待遇。

1936年，密西西比州的老年人平均每月領(lǐng)取援助金3.92美元，而加利福尼亞州平均達(dá)31.36美元①。盡管兩州在工資水平和生活費用存在不同，結(jié)果這也很難解釋兩州在援助老年人方面的巨大差異。在領(lǐng)取援助金的年齡資格上，各州也不盡相同，有的規(guī)定70歲，有的則規(guī)定60歲。這讓許多貧困老年人深感不公。又如，社會保障的對象只是很少一部分勞動者，而且受益人只限于被保險人本人，這對于那些為照顧家庭而未就業(yè)或僅從事兼職的婦女是極不公平的，她們以另一種方式為社會作出貢獻(xiàn)，卻被排除在社會保障范圍外，不得不依賴丈夫收入，這種與丈夫經(jīng)濟(jì)上的不平等實際是對女性權(quán)益的傷害。

其次，湯森運動的進(jìn)一步發(fā)展對1939年對社會保障法的修訂起到了刺激作用。湯森運動是興起于1933年的一場大規(guī)模的老年運動，是當(dāng)時激進(jìn)派所發(fā)起的代表性運動。在運動中，領(lǐng)導(dǎo)人湯森提出了著名的湯森計劃，主張國家給予老年人每月200美元養(yǎng)老金，由國家征收交易稅來籌集這筆資金②。在1935年的國會討論中，湯森計劃被否決，但這并未使湯森派氣餒，他們一面攻擊1935年社會保障法的不足之處，一面對湯森計劃進(jìn)行了進(jìn)一步的修正。修正后的湯森計劃建議，用來支付養(yǎng)老金的錢是通過征收2%的消費稅來籌集，退休年齡設(shè)定為60歲，每月的養(yǎng)老金必須被花完。同時新的計劃建議，養(yǎng)老金可以用于撫養(yǎng)配偶和孩子，養(yǎng)老金被禁止用來賭博或養(yǎng)活那些游手好閑的有勞動能力的人。

與以前的湯森計劃相比，修正后的湯森計劃顯得更加適度，因此也獲得了許多支持。特別是共和黨人為了贏得國會選舉，增加自身的政治籌碼，轉(zhuǎn)而支持湯森運動。有37名國會議員寫信贊同這項計劃，其中3名是參議員，一些議員認(rèn)為湯森計劃覆蓋面廣，養(yǎng)老金的給付十分慷慨，這些都是1935年通過的社會保障法案所欠缺的；還有一些議員預(yù)測，如果該議案被通過，數(shù)萬人的失業(yè)問題將被解決，犯罪率也將大為減少，這都表明這項議案在國會內(nèi)部已獲得相當(dāng)多的支持。在國會外，湯森計劃也獲得了一些組織的認(rèn)同，如有17個城市的勞工委員會聲明支持湯森議案③。湯森運動的進(jìn)一步發(fā)展向社會保障法案的支持者施加了強(qiáng)大的壓力，使他們認(rèn)識到，如果不對1935年社會保障法進(jìn)行修正，很有可能會被湯森計劃所取代。

1939年社會保障法修正案的制定過程及主要內(nèi)容

在聯(lián)邦政府內(nèi)部，最先意識到1935年社會保障法存在嚴(yán)重缺陷的是社會保障署。1937年6月，社會保障署公布的一組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有34.7%的老年男性和女性依靠他們的儲蓄、養(yǎng)老金，能夠維持經(jīng)濟(jì)上的獨立性，有19.8%的老年人為公共或私人援助的接受者，還有45.5%的老年人未參加老年保險，需要聯(lián)邦援助或私人慈善事業(yè)的幫助。④社會保障署最后強(qiáng)調(diào)，老年人的經(jīng)濟(jì)困境仍然是當(dāng)前主要的社會問題，只有進(jìn)一步完善社會保障法，才能合理地解決老年經(jīng)濟(jì)問題。

1937年9月，社會保障署署長阿瑟·奧特邁耶敦促羅斯?？偨y(tǒng)召集一個由專家組成的顧問委員會來研究社會保障的相關(guān)問題。他說：“盡管我們不應(yīng)該迫切地采取不明智的行動，但我認(rèn)為已經(jīng)到了為社會保障法的修正而采取必要的政府措施的時刻了。實際上，在當(dāng)前社會保障法的基本原則下和政府財政能力內(nèi)，我們可以進(jìn)一步完善我們的社會保障計劃，以回?fù)魧ι鐣Ｕ戏ǖ闹肛?zé)?！雹萘_斯福同意了奧特邁耶的建議，迅速組建了社會保障顧問委員會。

1938年12月10日，顧問委員會發(fā)布了最終報告。該報告指出，1938年，35%的老年人每月領(lǐng)取低于15美元的社會援助，在俄克拉荷馬州，超過一半以上的老年公民領(lǐng)取社會保障法第一章規(guī)定的援助金，這種狀況無疑是可悲的，根據(jù)老年人當(dāng)前和今后的需要，政府應(yīng)該對老年保險方案做出重大改變。

在顧問委員會的建議基礎(chǔ)上，社會保障署形成了社會保障法的修改方案。在新一屆國會召開后不久，羅斯?？偨y(tǒng)于1939年1月16日將這一方案遞交到眾議院籌款委員會。2月1日，籌款委員會開始舉行聽證會，討論的內(nèi)容不僅僅是社會保障署的方案，還包括修改后的湯森計劃等其他社會保障法修改方案。最先開始討論的是湯森計劃，雖然經(jīng)修改過的湯森計劃比上次在國會中獲得了更多的支持，但它有一個始終無法解決的問題，即每月向老年人發(fā)放200美元養(yǎng)老金會對國家財政造成過于沉重的負(fù)擔(dān)，聽證會上不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，籌集到的交易稅授予老年人，意味著原來由一般民眾花費的這部分錢僅由老年人享受，因此，湯森計劃并不會增加貨幣的數(shù)量或流通速度，也不會增加購買力或商業(yè)活力，相反可能會減少貨幣的流通速度，造成危險的通貨緊縮的形勢。

奧特邁耶采取了后發(fā)制人的策略，他將自身方案放到最后討論以利于傾聽討論前面方案時的各種批評和建議。輪到他陳述時，奧特邁耶主要從兩個方面闡述了其方案的優(yōu)勢，一是比原先的老年保障措施更充分，對妻子、寡婦等提供福利金，從而使原先對個人的保護(hù)擴(kuò)大到對家庭的保護(hù)。并且這種更充分的保障模式并不會造成福利金支付數(shù)額的激增，即“從財政角度講，以最小的花費達(dá)到最大的保護(hù)”⑥。二是建立新的信托基金取代原先的儲備基金，從而使基金規(guī)模變小，減少原先基金投資所造成的經(jīng)濟(jì)運行風(fēng)險。

經(jīng)過充分討論后，籌款委員會最終否決了湯森計劃，同意了社會保障署的老年保險方案中的大部分條款，還增加了對亡故職工的父母提供福利金的條款。只有幾點除外，一是不同意將農(nóng)業(yè)工人納入到社會保障范圍內(nèi)；二是暫不考慮對殘疾者提供福利金；三是不同意在1940年1月將雇主和雇員稅率增加到1.5%。1939年6月2日，籌款委員會將體現(xiàn)它意愿的進(jìn)一步修改過的社會保障署的方案遞交到眾議院，6月10日，眾議院以364票贊同，2票反對的結(jié)果通過了該議案。

6月12日，參議院財政委員會就此議案開始舉行聽證會。奧特邁耶先將一些可能會對議案產(chǎn)生質(zhì)疑的人員邀請到他的家中，試圖就一些問題和他們達(dá)成一致意見。其中兩名經(jīng)濟(jì)學(xué)家反對將養(yǎng)老金和工資掛鉤的制度，認(rèn)為應(yīng)該對老年人發(fā)放一致的養(yǎng)老金。奧特邁耶指出，養(yǎng)老金和工資掛鉤是一種更安全和更公平的制度，且符合美國的價值觀傳統(tǒng)。由于每個人的生活標(biāo)準(zhǔn)不一樣，對老年人發(fā)放一致的養(yǎng)老金也不可能使每個人滿意。奧特邁耶的解釋最終說服了兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家。由于事先進(jìn)行了說服工作，社會保障署的修正案在財政委員會沒有遇到多大的阻力就被通過。

7月7日，議案被提交到參議院，在討論過程中，參議員康納利提交了一份修正案，建議在老年援助方面，聯(lián)邦政府至少應(yīng)該提供給州2/3的援助資金。這份修正案以57比8票的結(jié)果被通過。7月13日，兩院的代表舉行會議商討分歧之處的解決辦法，其中最大的分歧來源于康納利修正案，會議一度陷入僵局，奧特邁耶最終想出了一個妥協(xié)的方法，由聯(lián)邦政府對每個州的接受援助者提供最少7.5美元，這將額外花費聯(lián)邦政府1000萬美元，而不至于像康納利修正案花費聯(lián)邦政府1.2億美元資金那樣給政府帶來過重的財政負(fù)擔(dān)。⑦最終這個方案獲得兩院代表的滿意。隨后，這一最終確定的議案被兩院通過，1939年8月10日，羅斯?？偨y(tǒng)將其簽署成為法律。

與1935年社會保障法相比，1939年社會保障法修正案在老年保障方面主要進(jìn)行了如下幾方面的修改：首先，在保障范圍方面，將其擴(kuò)大到海員、銀行雇員和貸款協(xié)會的雇員。

其次，將老年保險擴(kuò)大到老年、遺屬保險，為老年保險項目下的男性職工的妻子、寡婦、需要撫養(yǎng)的其他幸存者提供保險金。退休者的妻子可獲得50%的丈夫保險金；年輕寡婦，假如她在丈夫死亡的時候與丈夫生活在一起，并且沒有再婚，可以得到丈夫保險金的75%。但同時也規(guī)定，如果一個65歲的婦女具有雙重權(quán)利，比如，她可享受丈夫保險金的50%，同時也有資格領(lǐng)取自己的正常保險金，那么，在通常情況下，她只能選擇其中的一種，不能同時接受兩項給付金。

再次，在對那些退休后繼續(xù)從事工作的老年人的養(yǎng)老金懲罰問題上，明確規(guī)定，老年人在65歲以后的“范圍內(nèi)職業(yè)”（“范圍內(nèi)職業(yè)”指的是從事社會保障覆蓋范圍內(nèi)的就業(yè)）中每月收入超過15美元，其所獲取的養(yǎng)老金將會相應(yīng)減少。

最后，在養(yǎng)老金的籌資和支付模式上，由原來的完全型基金積累制模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制模式，建立老年和遺屬保險信托基金，以管理基金余額，基金管理受托方是美國財政部長。

1939年社會保障法修正案的歷史意義

一方面，1939年社會保障法修正案加強(qiáng)了對老年婦女的社會保障，并由老年保險擴(kuò)大到老年、遺屬保險，將保障范圍擴(kuò)展至老年人的家庭。1935年社會保障法將家政工作人員、政府雇員、非盈利組織的雇員、甚至農(nóng)業(yè)工人排斥在老年保險涵蓋的職業(yè)范圍之外，這種規(guī)定對婦女和有色人種十分不利。20世紀(jì)30年代末，美國230萬家政工作人員中的絕大多數(shù)是女性和黑人。根據(jù)社會學(xué)家埃利斯·哈瑞斯的統(tǒng)計，60%被排除在外的人是占總勞動力30%的女性，大約80%的就業(yè)黑人婦女被剝奪了享受老年保險的權(quán)利。⑧另外，社會保障法還規(guī)定，從事間歇或兼職性工作的人不能享有養(yǎng)老保障，這對女性尤為不利，因為很多女性在進(jìn)入勞動力市場后，為了繼續(xù)照顧家庭，經(jīng)常從事間歇或兼職性的工作，這一規(guī)定將很大一部分婦女排除在了保障范圍之外。

1935年后，美國社會許多人逐步認(rèn)識到保護(hù)美國老年婦女乃至老年保險人整個家庭的重要性。眾議員約翰·麥考克就曾在眾議院大會上提出，“現(xiàn)代社會立法的主要目的之一就是保護(hù)家庭免遭經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，老年立法、交稅與不交稅的立法、失業(yè)補(bǔ)償、母親補(bǔ)助、各州的一般救濟(jì)，以及政府部門對盲人和無勞動能力者的資助等立法，都是保護(hù)家庭生活的重要保證?！雹嵊纱?，他建議加強(qiáng)立法以保障老年人的家庭生活。最終，他的主張得以實現(xiàn)。1939年修改后的社會保障法為老年保險項目下的男性職工的妻子、寡婦、需要撫養(yǎng)的其他幸存者提供了保險金。根據(jù)這項法案，退休者的妻子可獲得50%的丈夫年金；至于年輕寡婦，假如她在丈夫死亡的時候與丈夫生活在一起，并且沒有再婚，可以得到丈夫保險金的75%。相比1935年社會保障法而言，這顯然是一個巨大的進(jìn)步，它表明在老年社會保障方面，立法者更加重視老年婦女這一在1935年社會保障法中被遺忘的群體的保障，很大程度上解決了原來老年婦女過分依賴丈夫收入的問題，擺脫了老年婦女在老年社會保障體制下的邊緣化地位。并且不再僅僅關(guān)注對老年人個體的保障，而是擴(kuò)展至對老年人整個家庭的保障，至此美國老年社會保障制度開始向家庭保障方向轉(zhuǎn)變。

另一方面，在養(yǎng)老金的籌資和支付模式上，1939年社會保障法修正后，由原來的完全型基金積累制模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制模式。美國1935年建立的養(yǎng)老保障計劃，采取的是完全型基金積累制籌資和支付模式，“由計劃成員在工作期間繳納費用，這筆費用被存入基金，并用于各種投資活動，當(dāng)計劃成員達(dá)到退休年齡，需要領(lǐng)取養(yǎng)老金時，計劃的主辦者再按照一定的計算方式，從這筆資金及其增值額中支付退休人員的養(yǎng)老金?！雹膺@種籌資模式要求經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和物價穩(wěn)定，才能保證基金的保值增值以支付養(yǎng)老金，而1935年后美國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不穩(wěn)定，處于波動狀態(tài)，尤其是1937年還經(jīng)歷了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，這導(dǎo)致基金無法保值增值，變得入不敷出。

這種籌資模式也很難應(yīng)對物價上漲的局面，因為一旦物價上漲，積累的基金本身會因為物價的上漲而貶值。迫于這種狀況，在1939年社會保障法修改后，美國在養(yǎng)老金的籌資和支付模式上采取了“現(xiàn)收現(xiàn)付”的新辦法。所謂“現(xiàn)收現(xiàn)付”指的是“計劃的主辦者將處在工作年齡階段、正在從事工作的計劃成員所繳納的資金，直接用來支付退休人員的養(yǎng)老金。只要有足夠的正在工作的人員，以及他們繳納的一定比例的繳費額，退休人員的收入就可以得到保證?！庇捎诨饘嵭鞋F(xiàn)收現(xiàn)付，基金的規(guī)模比之先前大幅下降，因此管理簡單，不存在基金的營運和保值增值問題，也不會出現(xiàn)基金積累和投資受經(jīng)濟(jì)波動的影響而使養(yǎng)老金遭遇損失，從而規(guī)避了完全型基金積累制下基金遭受通貨膨脹而貶值的風(fēng)險。因此這種養(yǎng)老金的籌資和支付模式，是十分適合當(dāng)時的美國國情的。

另外，“現(xiàn)收現(xiàn)付”制體現(xiàn)的是工作一代與退休一代之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，這種代際轉(zhuǎn)移是應(yīng)對物價上漲，保證退休者獲取充分收入的有效手段。因為物價上漲要求向退休人員支付更高的收入，就必須向在業(yè)職工征收更高的繳納額才能保證退休職工的生活水平不致因價格上漲而下降。這樣，通過收入從年輕一代向退休一代的再分配，退休者得以獲取充分的收入來保證晚年的生活水平。通過這一經(jīng)濟(jì)手段，還形成了一個代際間的契約，即每一代人在得到他們退休時將能夠獲得幫助的許諾這一前提下同意去幫助當(dāng)前退休的人，這就促進(jìn)了美國代際間的和諧共處。社會保障署就認(rèn)為，“代際轉(zhuǎn)移原則是幫助美國處理老年人財政問題最明智、最重要的手段之一?！?/p>

【注釋】

①④⑨W.Andrew Achenbaum, Social Security: Visions and Revisions, New York: Cambridge University Press, 1986,p27, p31, p33.

②③Abraham Holtzman, The Townsend Movement:a Political Study, New York: Bookman Associates, 1965,pp37～38, p99.

⑤⑥⑦Arthur J. Altmerer, The Formative Years of Social Security, The University of Wisconsin Press, 1968, p296, p100,p112.

⑧Alice Harris, U.S History as Women's History, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1995, p92.

⑩張俊山：《現(xiàn)代資本主義國家年金制度研究》，天津：南開大學(xué)出版社，2001年，第5頁。