城市居民最低生活保障制度的困境分析與政策轉(zhuǎn)型

張峻豪++鄧大松++黃玉君

摘要目前，國內(nèi)在對城市居民最低生活保障制度改革的研究中，極少從該制度本身著手，深入探討該制度的缺陷。據(jù)此，本文另辟蹊徑，將該制度解構(gòu)為目標(biāo)層規(guī)則（保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)和保障方式）和執(zhí)行層規(guī)則（前期準(zhǔn)入、中期動態(tài)管理和后期退出）組成的二元規(guī)則結(jié)構(gòu)，探討這兩個層面規(guī)則的演進(jìn)及協(xié)調(diào)運(yùn)行的兩個條件：交易費(fèi)用與產(chǎn)權(quán)秩序。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了用以分析城市居民最低生活保障制度運(yùn)行的“目標(biāo)擴(kuò)張—執(zhí)行成本控制—產(chǎn)權(quán)秩序變遷”理論分析框架。在該分析框架下，“福利污名”被看作是在“應(yīng)保盡保”目標(biāo)下，執(zhí)行層規(guī)則中的公示程序帶來的污名效應(yīng)。但由于公示程序具備降低交易費(fèi)用與推進(jìn)形成合理產(chǎn)權(quán)秩序的優(yōu)點(diǎn)，使其難以被其他非污名化的規(guī)則取代。而“福利依賴”則被看作在政府交易費(fèi)用控制下，由于信息不對稱，城市居民最低保障制度運(yùn)行中低保對象利用其在制度產(chǎn)權(quán)秩序中的優(yōu)勢地位，謀取更多利益與利益機(jī)會的行為。要避免城市居民最低生活保障制度運(yùn)行中的困境，就應(yīng)該使該制度在運(yùn)行中，能夠盡量降低交易費(fèi)用，并達(dá)到合理的產(chǎn)權(quán)秩序，而這正是該制度的政策轉(zhuǎn)型方向。

關(guān)鍵詞城市居民最低生活保障制度；困境分析；政策轉(zhuǎn)型

中圖分類號X37文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2014）12-0159-05doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.12.022

城市居民最低生活保障制度（以下稱城市低保）自1993年啟動以來，20年間該制度不斷發(fā)展，已成為我國社會保障中最成熟，和國際接軌程度最高的一項(xiàng)制度。目前，城市低保在運(yùn)行中出現(xiàn)的許多問題使其急需轉(zhuǎn)型，只有這樣才能更有效的發(fā)揮該制度的效用。

1城市最低生活保障制度的結(jié)構(gòu)及其演進(jìn)

就城市低保制度來看，其規(guī)則安排可以分為兩大層面規(guī)則，一是目標(biāo)層面規(guī)則包括：保障范圍，保障標(biāo)準(zhǔn)以及保障方式等。這些規(guī)則的制定，是為了保障城市低保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)城市低保的目標(biāo)發(fā)生改變，這些規(guī)則也就相應(yīng)改變。二是執(zhí)行層規(guī)則，其被制定出的目的是輔助目標(biāo)層規(guī)則的實(shí)現(xiàn)，主要包括對申請對象的家庭認(rèn)定，低保戶的動態(tài)管理及退出三部分。這兩個層面的規(guī)則構(gòu)成了完整的城市低保制度，對其的演變的分析，有利于構(gòu)建出城市低保的制度分析框架。

1.1目標(biāo)層面規(guī)則的演進(jìn)：功能不斷擴(kuò)展

1.1.1保障范圍的規(guī)定：從下崗職工到低收入城市居民再到低收入流動人口

城市低保出現(xiàn)的初衷，是對下崗職工進(jìn)行臨時性救助。但此后，隨著社會對城市低保的需要，該制度的目標(biāo)群體轉(zhuǎn)向城市居民。1999年的《城市居民最低生活保障條例》，將符合條件的非農(nóng)戶口的城市居民納入城市低保范圍。之后，2001年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》中，將城市低保對象擴(kuò)大到符合條件的城鎮(zhèn)貧困人口。目前，城市低保在保障范圍方面已比較全面，未來要解決的主要是農(nóng)民工家庭的就地低保問題。

1.1.2保障標(biāo)準(zhǔn)制定：從固定水平到與物價掛鉤的聯(lián)動機(jī)制

2002年，全國平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較低，也才達(dá)到152元/月。到2007年，民政部下發(fā)了《通知》，要求各地應(yīng)確保低保對象的實(shí)際補(bǔ)助每人每月增加不低于15元。到2011年，民政部為規(guī)范各地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整措施，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，以此建立和完善城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機(jī)制，要求隨著當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦杵穬r格變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

1.1.3保障方式：從單一臨時補(bǔ)助到綜合長期保障

城市低保最初的保障方式具有單一性和臨時性特點(diǎn)。但是隨著其成為長期性政策以后，它的作用在社會救助中被固化和核心化。由于城市低保標(biāo)準(zhǔn)不可能很快提高，而城市貧困家庭的脆弱性又可能引致于醫(yī)療、教育、住房等許多方面，因此，2004年以后，我國社會救助制度，構(gòu)建成為以低保為基礎(chǔ)，配套專項(xiàng)救助的組合制度。這一做法使城市低保的功能外延得到極大擴(kuò)張，這意味著，要享受各專項(xiàng)社會救助制度，需要首先取得低保身份。

1.2執(zhí)行層面規(guī)則的演進(jìn)：功能擴(kuò)展下的程序調(diào)整

1.2.1進(jìn)入家庭的認(rèn)定規(guī)則

家庭認(rèn)定是指對申報低保的城市居民戶，進(jìn)行是否具備享受低保待遇的資格認(rèn)定程序。隨城市低保保障范圍不斷擴(kuò)大，低保家庭認(rèn)定程序也進(jìn)行了不斷的調(diào)整。在最初的“應(yīng)保未?！彪A段，低保審核的門檻較高，為更有效辨別的申保家庭，地方還制定了一些一刀切式的“視同”規(guī)定。之后，隨著財(cái)政投入的加大和“應(yīng)保盡?！彼枷氲募訌?qiáng)，地方上這些不規(guī)范的低保身份認(rèn)定規(guī)則被取消了，結(jié)果使低保的進(jìn)入門檻降低，隨著低保含金量增加導(dǎo)致的道德問題日益嚴(yán)重，2008年后，民政部要求進(jìn)一步完善低收入家庭的認(rèn)定制度。

1.2.2退出機(jī)制及其規(guī)則

目前，在城市低保的實(shí)施中，地方出臺了各種有助于讓不應(yīng)享受低保待遇低保戶退出的規(guī)定，形成了低保的退出機(jī)制。總的來看，目前已有的退出機(jī)制的規(guī)則中，既包括傳統(tǒng)的就業(yè)激勵、放寬退出期限和低保金遞減的措施，也包括了一票否決式的簽到不來或生活費(fèi)用過高，以及有限次的工作推薦等措施。從這些規(guī)則中可以看到，在傳統(tǒng)的就業(yè)激勵退出效果不大的情況下，由于制度運(yùn)行成本的約束，不可能采用完全的信息調(diào)查方式，因此，退出機(jī)制只能向就業(yè)激勵與各種強(qiáng)制性的退出規(guī)則結(jié)合的“主動+強(qiáng)制”的退出模式演進(jìn)。

張峻豪等：城市居民最低生活保障制度的困境分析與政策轉(zhuǎn)型中國人口·資源與環(huán)境2014年第12期1.2.3動態(tài)管理規(guī)則

如果將城市低保制度的執(zhí)行規(guī)則分為三個階段，那么前期是家庭認(rèn)定的準(zhǔn)入規(guī)則，后期是退出規(guī)則，而中期就是動態(tài)管理規(guī)則。該規(guī)則的實(shí)施目的在于對低保戶進(jìn)行基于準(zhǔn)入后的資格監(jiān)督，并通過社區(qū)組織等方式，鼓勵低保戶就業(yè)，推進(jìn)其退出低保制度。動態(tài)管理規(guī)則在整個城市低保制度中發(fā)揮承前啟后的作用，其規(guī)則的變動會隨著準(zhǔn)入與退出規(guī)則的變動需要而進(jìn)行調(diào)整。

2城市最低生活保障制度的分析框架

從上文的分析中可以看到，城市低保制度中存在著一個二元的規(guī)則結(jié)構(gòu)。這樣，城市低保制度的演變，實(shí)質(zhì)是目標(biāo)層規(guī)則演變推動執(zhí)行層演變，而執(zhí)行層規(guī)則的調(diào)整，又對城市低保制度實(shí)施的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果產(chǎn)生影響。因此，城市低保制度運(yùn)行的績效，實(shí)際上取決于目標(biāo)與執(zhí)行層之間的協(xié)調(diào)程度，而二元規(guī)則的協(xié)調(diào)運(yùn)行程度又取決于兩個條件，第一是交易費(fèi)用條件，第二是產(chǎn)權(quán)秩序條件（如圖1）。

圖1城市最低社會保障制度的二元結(jié)構(gòu)與協(xié)調(diào)運(yùn)行條件

Fig.1Dualistic structure and coordinated operation

conditions of the minimum living security system of

city residents

2.1交易費(fèi)用條件

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，交易費(fèi)用是制約制度運(yùn)行的重要因素。因此，資源的優(yōu)化配置程度取決于制度安排中實(shí)施主體對交易費(fèi)用的控制。如果將低?？醋魇且环N資源，在不考慮交易費(fèi)用情況下，最合理的低保制度就應(yīng)該是將低保全部配置到需要它的家庭之中，以達(dá)到社會效益與私人效益的最優(yōu)均衡。但考慮到交易費(fèi)用，低保制度的有效實(shí)施，就表達(dá)為政府行政成本最大下的社會效益與私人效益最優(yōu)均衡。這樣，政府機(jī)構(gòu)在城市低保制度實(shí)施中，所付出的交易費(fèi)用的大小，決定了該制度實(shí)施后社會效益與私人效益的最優(yōu)均衡點(diǎn)的位置。需要關(guān)注的是，該制度實(shí)施付出的交易費(fèi)用的大小，取決于目標(biāo)規(guī)則與執(zhí)行規(guī)則的協(xié)調(diào)性程度，如果執(zhí)行規(guī)則很難對目標(biāo)規(guī)則實(shí)施支撐，那么該制度實(shí)施所付出的交易費(fèi)用就會變大，在政府成本控制下，該制度實(shí)施的效果也就變差，此時，該制度就需要進(jìn)行調(diào)整。從城市低保制度實(shí)施來看，其運(yùn)行中的交易費(fèi)用又受到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與行政管理效率兩個因素的影響。

2.2產(chǎn)權(quán)秩序條件

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，有效率的制度應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)清晰的。產(chǎn)權(quán)清晰意味著制度在運(yùn)行時不需要過多付出維護(hù)產(chǎn)權(quán)秩序的交易費(fèi)用，并能產(chǎn)生較大的激勵效果。當(dāng)然，制度很難達(dá)到對產(chǎn)權(quán)完全清晰的界定，而總是處于相對清晰的秩序狀態(tài)。對于城市低保制度來說，合理的產(chǎn)權(quán)秩序就意味著該制度，可以在相對較低的交易費(fèi)用下，為低保戶提供較大的就業(yè)激勵，保證低保戶有序的進(jìn)入和退出低保。即使在城市低保水平與其他低保配套措施實(shí)施的時候，該制度仍然可以產(chǎn)生較大的激勵作用。由于存在信息不完全，制度的產(chǎn)權(quán)秩序?qū)嶋H上很難在初始時就是完美的，而只能是在制度實(shí)施過程中，利益各方不斷博弈而形成的利益均衡狀態(tài)，這個狀態(tài)可以看作是一個由多個均衡點(diǎn)組成的集合。其中，代表著信息劣勢一方利益改善的均衡點(diǎn)代表著更為合理的產(chǎn)權(quán)秩序。要達(dá)到城市低保制度中兩大規(guī)則的協(xié)調(diào)運(yùn)行，就意味著這在目標(biāo)規(guī)則的擴(kuò)張下，執(zhí)行層規(guī)則能夠讓，政府與低保戶之間形成較為合理的產(chǎn)權(quán)秩序。

基于以上對城市低保制度內(nèi)規(guī)則結(jié)構(gòu)的分析，以及兩大規(guī)則協(xié)調(diào)運(yùn)行的條件分析，可以發(fā)現(xiàn)給制度實(shí)際上存在一個“目標(biāo)擴(kuò)張—執(zhí)行成本控制—產(chǎn)權(quán)秩序變遷”的理論分析框架，而該理論分析框架能對目前城市低保運(yùn)行中存在的制度困境給予合理的解釋。

3城市最低生活保障制度的困境分析3.1制度運(yùn)行困境的表現(xiàn)

3.1.1福利污名

福利污名一般認(rèn)為是在社會救助中，對于救助對象的識別采用了選擇性的原則。在城市低保中，福利污名表現(xiàn)為對申請低保戶進(jìn)行資格審核的工作程序，產(chǎn)生了生存權(quán)維護(hù)對“尊嚴(yán)”的擠出現(xiàn)象[1]。在低保申請者的家計(jì)調(diào)查程序中，“公示”被認(rèn)為和“福利污名”緊密相連。公示采用張榜公布的形式，一般為一周或者十天，如公示期間無人反對，則申請者就有很大機(jī)會通過審核。但公示相當(dāng)于公開了申請者的身份，會給申請者帶來來自社會歧視的心理壓力。此外，公示還存在于動態(tài)管理的過程中。在城市低保運(yùn)行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，低保申請者認(rèn)為公示給他們帶來了較大的壓力，使他們受到了社會排斥。還有研究表明，公示制度導(dǎo)致了“應(yīng)保不?！爆F(xiàn)象的發(fā)生[2]。

3.1.2福利依賴

我國的城市低保制度運(yùn)行中是否存在“福利依賴”，學(xué)者們并沒有統(tǒng)一意見，但大部分基于典型調(diào)查的研究指出了城市低保制度政策在實(shí)踐中存在福利依賴現(xiàn)象。關(guān)于福利依賴產(chǎn)生的主要原因，其一是認(rèn)為城市低保水平太低，保生存但不能保發(fā)展，因此對低保者的就業(yè)刺激不足[3]；其二是在第一點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以低保為基礎(chǔ)的社會救助體系的建立，使得低保附加的福利增加，也導(dǎo)致了低保戶就業(yè)的激勵不足。如李迎生和肖一帆[4]指出低保制度對低保戶再就業(yè)的鼓勵和支持的政策力度不足，而配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保對象再就業(yè)的積極性。

3.2城市低保制度運(yùn)行困境的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

3.2.1“福利污名”的解釋

在城市低保制度執(zhí)行層準(zhǔn)入與動態(tài)管理規(guī)則中，公示是一個非常重要的程序。盡管其帶來了“福利污名”效應(yīng)，使城市低保制度在運(yùn)行中陷入了困境，但目前該程序無法被替代和去掉。其原因在于，對政府來說，公示程序的實(shí)施有利于節(jié)約交易費(fèi)用和達(dá)到合理產(chǎn)權(quán)秩序的狀態(tài)。

首先，公示的目的在于廣而告之，能形成社會監(jiān)督機(jī)制，達(dá)到降低交易費(fèi)用的目的。由于申保戶和低保工作人員之間是信息不對稱的，為了核查真實(shí)情況，低保工作人員需要付出大量成本。從成本控制角度來看，對管理者來說，為盡力杜絕騙保事件的發(fā)生，可以使用反復(fù)進(jìn)行公示的方法。公示實(shí)際上通過行政權(quán)調(diào)動了社會資本，這些社會資本可以帶來大量不需要付出實(shí)際成本的信息，還能形成社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，能較好實(shí)現(xiàn)在低交易費(fèi)用下對低保申請者和低保戶進(jìn)入與保留資格的辨別?？梢灶A(yù)見，由于進(jìn)入門檻漸低，在城市低保功能擴(kuò)張下引致的成本控制，推動政策工具沿邊際成本調(diào)整的邏輯下。公示這種引起福利污名的工作方式，不但不會被取消，還會出現(xiàn)類似的更加帶有福利污名的工作方式。

其次，公示的作用還在于強(qiáng)化低保對象的固有特征，推進(jìn)構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)秩序。在動態(tài)管理規(guī)則中，對低保戶進(jìn)行再認(rèn)定顯得非常重要。對于那些實(shí)際收入超出低保范圍而不愿退出低保的對象，政府工作人員很難通過對其收入的調(diào)查來進(jìn)行辨別，因此，只能通過對低保對象擁有物質(zhì)資產(chǎn)與消費(fèi)行為的觀察來進(jìn)行判斷。對于那些被認(rèn)定為不符合低保對象特征的資產(chǎn)與消費(fèi)行為，低保工作人員就會認(rèn)定其已不具備低保資格。由于低保人員人數(shù)和精力有限，因此，會通過公示來調(diào)動社會資本，進(jìn)行信息的傳遞與社會監(jiān)督，而這實(shí)際上會造成人們對低保對象的特征認(rèn)同和固化，盡管這種方式使對低保對象的資格判斷出現(xiàn)簡單化傾向，給低保對象造成了心理上的壓力和困擾，但這種方式實(shí)際上有利于推進(jìn)城市低保制度中產(chǎn)權(quán)秩序的合理化發(fā)展，抑制搭便車與投機(jī)等行為。盡管有學(xué)者倡議應(yīng)采取更人性化的低保調(diào)查方式[4]，但在信息調(diào)查高成本的狀況下，公示及其他帶來福利污名的工作方式的使用，似乎是一種無奈的制度選擇。

3.2.2“福利依賴”的解釋

學(xué)者普遍認(rèn)為福利依賴產(chǎn)生于城市低保制度的負(fù)激勵，該負(fù)激勵主要表現(xiàn)為城市低保制度的配套救助措施越完善，低保對象再就業(yè)并退出低保的激勵就越小。按照前文的“目標(biāo)擴(kuò)張—執(zhí)行成本控制—產(chǎn)權(quán)秩序變遷”理論分析框架，可以發(fā)現(xiàn)，福利依賴實(shí)際上是在政府交易費(fèi)用控制下，由于存在信息不對稱，城市低保制度運(yùn)行中低保對象利用其在產(chǎn)權(quán)秩序中的優(yōu)勢地位，為自己謀取更多利益與利益機(jī)會的行為。

首先，高交易費(fèi)用的存在，使政府工作人員無法對低保對象實(shí)施準(zhǔn)確調(diào)查。為準(zhǔn)確識別低保對象是否繼續(xù)具備低保資格，低保工作人員需要對其的收入情況進(jìn)行核查，但是這難以準(zhǔn)確做到，因?yàn)榈捅ο髸[藏真相，還會發(fā)生低保對象與他人的串謀，這就使得城市低保這個合約出現(xiàn)所謂的道德風(fēng)險問題。要克服道德風(fēng)險問題，工作人員就需要為信息的收集、部門間協(xié)調(diào)等付出大量交易費(fèi)用，當(dāng)這些交易費(fèi)用超出可承受范圍時，工作人員就不會繼續(xù)追尋事情的真相。

其次，低保對象利用其在制度的產(chǎn)權(quán)秩序中的優(yōu)勢，謀取更大的利益或利益機(jī)會。在城市低保制度這種產(chǎn)權(quán)安排中，低保對象占有信息上的優(yōu)勢，這樣，在低保制度實(shí)施中，由于信息不足和高交易成本，以及審批時間的限制下，低保工作人員很難對低保對象做出完全的產(chǎn)權(quán)界定，這就造成了巴澤爾所說的“公共領(lǐng)域”的出現(xiàn)。目前，由于城市低保退出支持政策的不足與低保含金量的提高，使得預(yù)期退出低保的機(jī)會成本越來越高，因此，低保對象為了能夠享受城市低保不斷提高的待遇、與配套措施相連的使用資格，以及“搭便車”的機(jī)會，他們采取了消極應(yīng)對社區(qū)就業(yè)機(jī)會提供、隱瞞就業(yè)經(jīng)歷等策略。以上分析表明，城市低保制度的執(zhí)行規(guī)則中沒有能夠提供較好的產(chǎn)權(quán)秩序，導(dǎo)致了低保對象在產(chǎn)權(quán)不清晰下的謀利行為。

4城市最低生活保障制度的政策轉(zhuǎn)型4.1政策轉(zhuǎn)型思路

目前，對于城市低保的變革，許多研究者都提出了自己的構(gòu)想，并至少形成了三種政策轉(zhuǎn)型思路：其一是提出城市低保應(yīng)從收入型轉(zhuǎn)向資產(chǎn)型[5]；其二是建議通過建構(gòu)專業(yè)的社會救助體系，來完善城市低保制度[2]；其三是提出在城市低保的基礎(chǔ)上重構(gòu)城市居民生活援助制度[6]。本文擬從前文建立的制度分析角度，對這三種轉(zhuǎn)型思路進(jìn)行分析。

（1）“資產(chǎn)建設(shè)”視角下的城市低保轉(zhuǎn)型。“資產(chǎn)建設(shè)”理論是由謝若登教授提出的[7]。他認(rèn)為僅從收入的角度對窮人進(jìn)行福利幫助，無助于窮人拜托貧困狀態(tài)。更好的做法是幫助窮人累積資產(chǎn)。因?yàn)?，?dāng)窮人擁有了金融資產(chǎn)后，其生計(jì)行為方式和思維就會發(fā)生很大的變化。此外，謝若登教授還提出了具體的實(shí)踐工具即個人賬戶。他認(rèn)為可以為窮人建立個人賬戶，通過配比的激勵方式，可以激勵窮人進(jìn)行儲蓄。同時，還能保證窮人得到必要的教育，以及激勵有勞動能力者就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。

該理論傳入我國之后，有研究者認(rèn)為，“資產(chǎn)建設(shè)”視角下對城市低保的改造，可以極大的消除目前城市低保中出現(xiàn)的“負(fù)激勵效應(yīng)”[5]。對該效應(yīng)的克服的舉措來自于“個人賬戶”的設(shè)置。在該賬戶下只要擁有一定的個人儲蓄，低保者申請個人發(fā)展項(xiàng)目，就可以按比例得到政府補(bǔ)助。低保者擁有個人賬戶中全部資金的使用權(quán)，能隨時支取，盡管受到專款專用的限制，但由于政府與低保者的產(chǎn)權(quán)秩序十分合理，這一方式極大激發(fā)低保者儲蓄與發(fā)展的動力。同時，在“資產(chǎn)建設(shè)”視角下，城市低保在管理方式、工作程序、價值導(dǎo)向上將發(fā)生了極大地改變?？梢哉f “資產(chǎn)型”城市低保是對“收入型”城市低保的替代，使該制度實(shí)現(xiàn)了政策上的完全轉(zhuǎn)型。

（2）專業(yè)社會救助體系構(gòu)建與重構(gòu)城市居民生活援助制度。首先，專業(yè)社會救助體系構(gòu)建的思路，重點(diǎn)在于強(qiáng)化社會救助制度，通過更清晰的組織程序，更專業(yè)的人員服務(wù)，來達(dá)到更高的目標(biāo)識別目的，同時，能夠保證公平公正的實(shí)施低保補(bǔ)助，以及避免“福利污名”的強(qiáng)化。其次，城市居民生活援助制度的重點(diǎn)在于，認(rèn)為城市低保僅僅保障生存無法幫助低保戶脫離貧困，為了促進(jìn)低保者的發(fā)展，應(yīng)該展開對其的多方位，立體的生活援助。此外，對城市居民生活援助制度，研究者還考慮將援助金按具體貧困原因和需要進(jìn)行分類，區(qū)分出基本援助金和臨時援助金[6]，該做法能有效抑制福利疊加。

4.2發(fā)展階段與政策轉(zhuǎn)型思路

縱觀以上三種城市低保政策轉(zhuǎn)型的思路，可以發(fā)現(xiàn)，其各有優(yōu)勢和不足，本文認(rèn)為應(yīng)該結(jié)合我國目前具體的發(fā)展階段來審視之。

首先“資產(chǎn)建設(shè)”模式下的城市低保，需要一定的條件保障，其一是充足的資金，其二是完善的管理制度，第三是盡量完備的信息共享體制。對于第一條，盡管中央和地方政府逐漸加大了投入，但如果給所有享受低保者都建立個人賬戶，并進(jìn)行資金的配比激勵，目前來看，還是不現(xiàn)實(shí)的。對于第二點(diǎn)，個人賬戶要求獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，同時，個人賬戶資金專款專用，不能隨意挪用，此外還需要強(qiáng)有力的監(jiān)管。而我國目前不但在低保資金的管理上顯得不足，也缺乏有效的監(jiān)管，無法為向“資產(chǎn)型”城市低保的轉(zhuǎn)變提供制度保障。對于第三點(diǎn)，我國還無法向西方國家那樣，做到個人信息在收入、儲蓄、信用等方面的聯(lián)網(wǎng)化，因此，會阻礙個人賬戶制度的實(shí)施效果。

其次，專業(yè)社會救助體系構(gòu)建與重構(gòu)城市居民生活援助制度的構(gòu)想，更加適合我國目前的國情。因?yàn)閷I(yè)社會救助體系構(gòu)建的構(gòu)想，實(shí)際上是從管理制度上進(jìn)行挖潛，專業(yè)化的組織和人員建設(shè)，能夠減少制度運(yùn)行的成本，還能增加目標(biāo)定位的準(zhǔn)確性。而生活援助制度是在沒有完全改變現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，提出了通過更進(jìn)一步的分類施保措施，來達(dá)到盡量保障低保者發(fā)展與減少“福利污名”的目標(biāo)。這兩個構(gòu)想適合目前城市低保轉(zhuǎn)變的趨勢，但客觀來說，它們并不能如“資產(chǎn)建設(shè)”模式下的城市低保那樣，較好的解決目前城市低保內(nèi)在的運(yùn)行矛盾（負(fù)激勵效應(yīng)）。

總的來看，城市低保的發(fā)展是執(zhí)行層規(guī)則與目標(biāo)層規(guī)則，按照“目標(biāo)擴(kuò)張—執(zhí)行成本控制—產(chǎn)權(quán)秩序變遷”的邏輯，不斷進(jìn)行的適應(yīng)性互動。當(dāng)這個互動能夠滿足交易費(fèi)用與產(chǎn)權(quán)秩序兩方面的條件，該制度就能夠?qū)崿F(xiàn)二元結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)行，這時該制度能夠較好地克服“福利污名”和“福利依賴”困境。因此，無論是轉(zhuǎn)向“資產(chǎn)建設(shè)”制度，還是轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)社會救助體系構(gòu)建與重構(gòu)城市居民生活援助制度，都必須在目前的發(fā)展階段下，考慮新的政策是否能夠在制度運(yùn)行中，實(shí)現(xiàn)交易費(fèi)用控制內(nèi)的更加合理的產(chǎn)權(quán)秩序。

（編輯：徐天祥）

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Trouble Analysis and Policy Transformation of the Minimum Living

Security System of City Residents

ZHANG JunhaoDENG DasongHUANG Yujun

（Political and Public Administration School， Wuhan University，Wuhan Hubei 430072， China）

AbstractAt present， the domestic research on the minimum living security system of city residents reform， rarely from the system itself to， discuss the shortcomings of the system. Therefore， this paper， deconstruction the system as target layer rule and executive rules， to investigate the evolution of the two level rules and two conditions for coordinated operation of the two level rules： transaction cost and property order. On this basis， construction a framework of theoretical analysis： “the target expansion—execution cost control—property order change”. In this framework， “welfare stigma” is regarded as the stigma effects caused by the execution layer rules in the public notice. But because the publicity procedures have lower transaction costs and promote the formation of the advantages of reasonable property order， make it hard for other non stigmatized replace rules. “Welfare dependency” is regarded as a behavior that the transaction cost under the control of the government， and existence of information asymmetry， objects using its system advantage position in property order of system， to seek more interests and the interests of opportunity .To avoid the dilemma of city residents of the minimum living security system in the operation， should make the system in operation， to reduce transaction costs， and achieve reasonable property order， and this is the policy direction of transformation.

Key wordsthe minimum living security system of city residents； analysis of dilemma； policy transformation