□ 文/賈若祥

京津冀城市群健康發(fā)展對策

□ 文/賈若祥

京津冀城市群作為我國重要的城市群之一，目前正在積極打造成為世界級城市群，應(yīng)該在貫徹落實以人為本的新型城鎮(zhèn)化理念方面先行一步，通過厘清政府與市場的權(quán)責(zé)，積極推進“規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、環(huán)境共治、社會共管、產(chǎn)業(yè)共興”，提高城市群發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)城市群的健康可持續(xù)發(fā)展。具體有以下幾個方面。

發(fā)揮核心城市功能，促進城市合理分工

北京和天津在京津冀城市群中的核心作用非常強，京津冀城市發(fā)展要充分發(fā)揮核心城市的引領(lǐng)功能，促進城市的合理分工。要進一步強化這兩個城市的樞紐型地位，發(fā)揮其在京津冀城市群中的核心帶動作用。同時，積極壯大石家莊的樞紐地位，進一步發(fā)揮京津冀城市群“兩核帶動”的同時，逐步強化石家莊在京津冀城市群中的樞紐型作用，逐步形成多極支撐和網(wǎng)絡(luò)化的空間形態(tài)。發(fā)揮其他成員城市的支撐作用。

秦皇島、唐山、滄州是河北省重要的濱海城市，在京津冀城市群與港口城市天津具有密切的關(guān)系。今后要進一步深化上述城市與天津的分工協(xié)作，在天津的核心引領(lǐng)下，共同打造京津冀城市群的濱海隆起帶。廊坊和保定由于毗鄰北京，是北京對外交通通道上的重要節(jié)點，今后要充分發(fā)揮其區(qū)位優(yōu)勢和交通優(yōu)勢，承接來自北京的要素轉(zhuǎn)移，使其成為北京的重要功能區(qū)。

發(fā)揮張家口和承德的生態(tài)屏障作用。張家口和承德經(jīng)濟發(fā)展比較滯后，經(jīng)濟總量較小，是京津冀城市群中的重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障區(qū)。今后，要通過探索推進京津冀城市群內(nèi)部的橫向生態(tài)補償機制建設(shè)，進一步加強張家口和承德的生態(tài)保護工作。

加強合作，通過完善體制機制釋放城市群發(fā)展活力

一是推進規(guī)劃領(lǐng)域的合作，實現(xiàn)規(guī)劃共繪。首先要有一個京津冀城市群發(fā)展總體規(guī)劃，明確京津冀城市群作為一個發(fā)展整體需要解決的關(guān)鍵問題。通過推進規(guī)劃的共同編制，實現(xiàn)京津冀城市群作為一個整體發(fā)展效益的最大化，并使所有的成員城市都能分享這種整體發(fā)展所帶來的效益最大化。其次，要將京津冀城市群發(fā)展總體規(guī)劃作為編制各成員城市發(fā)展規(guī)劃的重要基礎(chǔ)和主要依據(jù)，指導(dǎo)各成員城市的相關(guān)規(guī)劃編制工作。各成員城市在編制各自的發(fā)展規(guī)劃時，一定要有全局意識，充分考慮京津冀城市群總體規(guī)劃的要求。

二是要推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。京津冀城市群作為一個相互之間聯(lián)系緊密的經(jīng)濟區(qū)，就應(yīng)該突破行政壁壘的限制，從整個京津冀城市群范圍考慮基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通問題，從而為實現(xiàn)整體效益的最大化奠定堅實的基礎(chǔ)。

三是要推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的合作，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共治共享。京津冀城市群作為我國重要的城鎮(zhèn)化地區(qū)，所面臨的生態(tài)環(huán)境問題也非常突出，比如近幾年十分凸顯的大氣霧霾污染問題和跨行政區(qū)的流域水污染問題，這些問題靠單個城市難以從根本上解決，需要相關(guān)的城市負(fù)起責(zé)任，參與到生態(tài)保護和治理的行動中來，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控，以確保整個區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理取得成效。

四是要推進社會服務(wù)領(lǐng)域的合作，實現(xiàn)社會服務(wù)齊抓共管。京津冀城市群作為生產(chǎn)要素聯(lián)系非常緊密的整體，勞動力在城市群之間的流動也比較大，但是與勞動力緊密相關(guān)的社會保障的不同行政區(qū)之間的流轉(zhuǎn)還面臨很大困難，亟須相關(guān)的城市政府在此領(lǐng)域大膽創(chuàng)新，探索相關(guān)社會保障在城市群內(nèi)部流轉(zhuǎn)的方式方法。

五是要推進產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展共興共榮。京津冀城市群各成員城市政府要在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測方面加強合作，共同規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同提供良好的外部平臺，切實消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的各類行政壁壘，讓產(chǎn)業(yè)遵循市場規(guī)律實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰和優(yōu)化配置，按照產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的發(fā)展模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補互促。

1.2.2.2 建立患者健康信息卡以利跟蹤隨訪，出院后把住院期間教授患者的各種知識讓患者回憶，并予以提醒和補充，讓患者或家屬真正掌握功能鍛煉的科學(xué)性、連續(xù)性和重要性，出院后定期對患者隨訪，提供服務(wù)指導(dǎo)，使支持教育系統(tǒng)得以延續(xù)，告知患者定期復(fù)查，如有不適及時就診。

差別發(fā)展，探索“三生協(xié)調(diào)”的發(fā)展模式

十八大報告指出，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。京津冀城市群自然空間分異非常明顯，因此更需要實施差別化的發(fā)展戰(zhàn)略，促進“三生”（生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間）協(xié)調(diào)發(fā)展。

對于生態(tài)功能區(qū)，要堅持保護為主，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)重點生態(tài)功能保護區(qū)，探索推進橫向生態(tài)補償機制建設(shè)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保護，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡。

京津冀城市群的生產(chǎn)空間和生活空間主要集中在城市化地區(qū)，而且相互交織在一起。對于城市化地區(qū)，也要根據(jù)京津冀城市群成員城市的具體情況，實施差別化發(fā)展戰(zhàn)略，在京津冀城市群內(nèi)部，北京市和天津市屬于超大城市，今后采取優(yōu)化發(fā)展的戰(zhàn)略，重點需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，實行嚴(yán)格的建設(shè)項目準(zhǔn)入制度。

唐山、石家莊、保定等城市規(guī)模偏小，是今后承接產(chǎn)業(yè)和人口的重點區(qū)域，要采取重點發(fā)展戰(zhàn)略。對此類區(qū)域，應(yīng)堅持環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，在科學(xué)合理對環(huán)境承載力進行評價的基礎(chǔ)上，高質(zhì)量推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格控制污染物排放總量，做到增產(chǎn)不增污，有效遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。積極承接人口轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增土地面積與新增人口相協(xié)調(diào)。

厘清權(quán)責(zé)，發(fā)揮市場在配置資源中決定性作用和政府宏觀調(diào)控作用

京津冀城市群發(fā)展，更多的是市場發(fā)展的產(chǎn)物，因此，在推進京津冀城市群發(fā)展的進程中，一定要厘清政府和市場的權(quán)責(zé)，防止政府出現(xiàn)越位、缺位或錯位的現(xiàn)象。在推進京津冀城市群發(fā)展進程中，政府主要是在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會監(jiān)督和公共服務(wù)領(lǐng)域履行職責(zé)，其他的則要發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。京津冀城市群之所以要作為一個整體，就是要解決單個城市政府在履行職責(zé)時的不銜接、不協(xié)調(diào)問題，通過“規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、環(huán)境共治、社會共管、產(chǎn)業(yè)共興”等一系列措施，實現(xiàn)整個城市群效益的最大化，并使所有的成員城市都能夠共享這種效益最大化的收益。同時，城市群各成員城市政府之間加強協(xié)作，共同營造良好的市場環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平的外部環(huán)境，防止城市群內(nèi)部成員城市之間的惡性競爭。

毋庸置疑，京津冀城市群在我國城市群發(fā)展中有著重要地位，成員城市之間各具特色，聯(lián)系密切，在空間上呈現(xiàn)典型的“雙核”結(jié)構(gòu)特點。在推進京津冀城市群一體化發(fā)展的進程中，面臨著行政壁壘障礙、環(huán)境污染加劇、專業(yè)化分工趨同、產(chǎn)業(yè)層次偏低等一系列問題。推進京津冀城市群一體化發(fā)展，要堅持市場主體、政府引導(dǎo)、改革創(chuàng)新、開放合作、功能分區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以人為本的原則。在具體發(fā)展過程中，應(yīng)注意以下幾個問題。

（一）加強京津冀城市群之間的協(xié)商溝通。把京津冀城市群作為整體來謀劃發(fā)展，就需要建立相應(yīng)的協(xié)商溝通機制，統(tǒng)籌解決事關(guān)京津冀城市群整體的相關(guān)問題。可以考慮成立京津冀城市群市長聯(lián)席會議制度，由京津冀城市群成員城市的市長或者分管城市發(fā)展的市長組成，同時下設(shè)京津冀城市群市長聯(lián)席會議辦公室，由成員城市的市政府辦公廳組成，市長聯(lián)席會議負(fù)責(zé)綜合解決京津冀城市群發(fā)展中需要集體決定的重大事宜，聯(lián)席會議辦公室則負(fù)責(zé)督促落實市長聯(lián)席會議的重大決議。同時，可以成立京津冀城市群發(fā)展專家咨詢委員會，對京津冀城市群的發(fā)展方向、成員城市的功能定位、成員城市之間的利益協(xié)調(diào)等重大問題開展相關(guān)研究，為市長聯(lián)席會議提供相關(guān)資訊，咨詢委員會可以設(shè)立城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會發(fā)展等相關(guān)的專業(yè)咨詢委員會。

（二）促進京津冀城市群合作開發(fā)。京津冀城市群成員城市之間發(fā)展的差異性較大，自然稟賦也各不相同，各有各的比較優(yōu)勢，這為開展京津冀城市群城市間的合作奠定了基礎(chǔ)。京津冀城市群發(fā)展，也就是要發(fā)揮各成員城市的比較優(yōu)勢，形成合作開發(fā)的機制，達(dá)到“1+1＞2”的合作開發(fā)效果。

對于京津冀城市群而言，目前亟須推進的就是研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的合作開發(fā)機制。北京在京津冀城市群的科技研發(fā)優(yōu)勢明顯，但是北京作為首都，不適合發(fā)展占地較大、資源消耗較大、吸納就業(yè)人口優(yōu)先的加工制造業(yè)，因此，北京的部分研發(fā)成果的產(chǎn)業(yè)功能有必要分散到周邊的相關(guān)城市，北京市制造業(yè)從業(yè)人員專業(yè)化指數(shù)不斷減低，天津、廊坊、保定、秦皇島等周邊城市制造業(yè)從業(yè)人員專業(yè)化指數(shù)不斷增高的趨勢從一定程度上也說明了這一點。北京周邊毗鄰城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)要積極與北京的研發(fā)機構(gòu)建立合作開發(fā)機制，通過“共建園區(qū)”“飛地經(jīng)濟”“共建研發(fā)成果產(chǎn)業(yè)化基地”等靈活多樣的方式，促進京津冀城市群產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展。

（三）逐步完善京津冀城市群內(nèi)的生態(tài)補償機制。在京津冀城市群內(nèi)，有重要的生態(tài)功能區(qū)，如張家口市和承德市大部分山區(qū)，以及北京、保定、石家莊、秦皇島的部分山區(qū)。上述生態(tài)功能區(qū)對向京津冀城市群提供生態(tài)產(chǎn)品和保障京津冀城市群的生態(tài)安全具有重要的作用。但是，上述生態(tài)功能區(qū)也是京津冀城市群發(fā)展比較滯后的區(qū)域。為了促進京津冀城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展，有必要建立生態(tài)補償機制，為京津冀生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護和基本公共服務(wù)開拓資金來源渠道。可由京津冀城市群成員城市根據(jù)各自財政資金的規(guī)模大小相應(yīng)出資成立生態(tài)補償基金，根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃和北京市主體功能區(qū)規(guī)劃、天津市主體功能區(qū)規(guī)劃以及河北省主體功能區(qū)規(guī)劃中涉及京津冀城市群生態(tài)功能區(qū)的范圍進行界定，對此范圍內(nèi)的生態(tài)功能區(qū)根據(jù)生態(tài)重要性的程度、面積的大小、區(qū)內(nèi)居民的多少等合理確定生態(tài)補償?shù)囊?guī)模。補償資金主要用于生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護和生態(tài)執(zhí)政能力建設(shè)，同時，也可部分用于有利于生態(tài)保護的公共服務(wù)以及鼓勵生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，積極開展京津冀城市群內(nèi)部的生態(tài)受益區(qū)域和生態(tài)功能區(qū)之間的對口幫扶工作。

（四）加快建立京津冀城市群的規(guī)劃銜接機制。京津冀城市群跨兩個直轄市和一個省級行政區(qū)，按照目前的行政管理體制，每個城市都有自己的規(guī)劃編制部門，相互之間缺乏有效的銜接機制。京津冀城市群要作為一個整體發(fā)展，就需要在規(guī)劃層面建立相應(yīng)的銜接機制，從編制規(guī)劃的一開始就能從京津冀城市群發(fā)展的整體考慮?？梢钥紤]將具有規(guī)劃權(quán)限的相關(guān)部門列為京津冀市長聯(lián)席會議的成員部門，各相關(guān)部門在編制相關(guān)規(guī)劃的時候，能夠通過市長聯(lián)席會議對相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容進行溝通協(xié)商，共同對京津冀城市群發(fā)展出謀劃策。尤其是要圍繞京津冀城市群發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工合作、生態(tài)保護和環(huán)境治理、社會管理等重要領(lǐng)域的規(guī)劃加強銜接溝通，解決不同成員城市間規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)問題。并可就京津冀城市群發(fā)展的重點問題和戰(zhàn)略性問題，共同開展規(guī)劃研究。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副研究員）