◎溫香彩

促進經濟環(huán)境協(xié)調發(fā)展，政策環(huán)評不能再缺位

◎溫香彩

改革開放三十多年來，我國經濟建設得到了突飛猛進的發(fā)展。伴隨著經濟發(fā)展的同時，我國環(huán)境問題也日益突出。2013年以來，以PM10和 PM2.5為特征污染物的區(qū)域性大氣污染問題受到廣泛關注。2013年全國受霧霾天氣影響的省份達25個，涉及100多個大中型城市，全國平均霧霾天數(shù)達29.9天，創(chuàng)歷史之最。目前，大氣污染、水生態(tài)失衡、土地退化嚴重、農村生態(tài)環(huán)境質量明顯下降、生物多樣性銳減等環(huán)境問題，已經成為影響我國經濟社會發(fā)展和人民生活水平提高的重要因素。

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設?！?/p>

環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境保護的主要法律制度之一，也是環(huán)境監(jiān)督管理的主要制度之一，對于貫徹預防為主的環(huán)境保護原則、預防新的污染源出現(xiàn)發(fā)揮著極為重要的作用。但我國現(xiàn)在的環(huán)境影響評價制度有一定的局限性和缺陷，與發(fā)達國家相比仍有較大差距，急需完善。

一、我國環(huán)境影響評價制度現(xiàn)狀

環(huán)境影響評價是指對擬議中的人為活動（例如建設項目、資源開發(fā)、政策制定、立法等）可能造成的環(huán)境影響（包括環(huán)境污染、生態(tài)破壞等不利影響，同時也包括有利影響）或環(huán)境后果進行分析、論證的全過程，并在此基礎上提出采取的防治措施和對策。環(huán)境影響評價制度，是指環(huán)境影響評價的制度化和法定化，是國家通過立法對環(huán)境影響評價的對象、范圍、內容、程序等進行規(guī)定而形成的有關環(huán)境影響評價活動的一套規(guī)則。該項制度貫徹了預防為主原則和協(xié)調原則，要求對擬進行的開發(fā)工作可能給環(huán)境造成的影響作出科學評價，便于在開發(fā)之前采取行之有效的措施，盡可能地預防或是減少對環(huán)境產生的不利影響，同時將經濟建設與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展。

1．我國環(huán)境影響評價制度的沿革發(fā)展。

我國環(huán)境影響評價制度的實施始于20世紀70年代末。自1973年第一次全國環(huán)境保護會議后，環(huán)境影響評價的概念引入我國。1979年9月全國人大常委會通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》把環(huán)境影響評價和建設項目“三同時”作為法律制度確立下來。1981年5月，頒布了《基本建設項目環(huán)境保護管理辦法》，該辦法對環(huán)境影響評價的范圍、程序、方法、費用、審批等分別做出了規(guī)定，并規(guī)定了建設項目在保護環(huán)境方面應當遵循的一些原則和執(zhí)行環(huán)境影響報告書制度的具體做法。1986年，頒布了《建設項目環(huán)境保護管理辦法》，將環(huán)境影響評價從基本建設項目擴大到技術改造項目和區(qū)域開發(fā)項目。1989年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》對建設項目環(huán)境影響評價制度再次做了肯定。1998年國務院審議通過的《建設項目環(huán)境保護管理條例》以行政法規(guī)的形式對該制度進行了補充、修改、完善。隨后，國家又頒布實施了《建設項目環(huán)境保護分類管理名錄》、《關于執(zhí)行建設項目環(huán)境影響評價制度有關問題的通知》等一系列配套的規(guī)范性文件。除此以外的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)保單行法律都分別對建設項目環(huán)境影響評價作了明確規(guī)定。2003年9月1日正式實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，明確要求對土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和工業(yè)、農業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發(fā)等10類專項規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，這是對我國環(huán)境影響評價制度的重大完善。2009年國務院又頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》。2014年4月24日全國人大常委會通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，進一步提出“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設”；并規(guī)定相應的法律責任，“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”。

2．我國環(huán)境影響評價制度存在的問題。

按照國際慣例，完整的環(huán)境影響評價體系，應包括政策環(huán)評（對宏觀政策、法律法規(guī)進行的環(huán)境影響評價）、規(guī)劃環(huán)評（對地區(qū)性、行業(yè)性規(guī)劃進行的環(huán)境影響評價）和項目環(huán)評（對具體的項目建設進行的環(huán)境影響評價）。目前，我國主要是針對某一個建設項目做項目環(huán)評，或者是針對某一區(qū)域或行業(yè)做規(guī)劃環(huán)評，政策環(huán)評仍處于缺位狀態(tài)。即使將于2015年1月正式實施的新環(huán)保法，也只在第十四條規(guī)定：“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見?！?/p>

早在2005年，現(xiàn)任環(huán)境保護部副部長的潘岳就撰文指出，從理論上講，政策戰(zhàn)略環(huán)評應先行之，區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評次之，而建設項目的環(huán)評則再次之。因為政策戰(zhàn)略環(huán)評是真正意義上以主動積極的態(tài)度，對人類大規(guī)模開發(fā)活動進行預先評價，為領導層決策提供更具前瞻性和科學性的依據(jù)。

目前，由于沒有政策環(huán)評的前置性介入，環(huán)評大多是在地方規(guī)劃文本形成初稿、征求意見時才介入，此時規(guī)劃已經基本成型，甚至項目選址大多已經確定，不可能因為環(huán)評不合格而使項目“擱淺”，要求改變項目的選址、選線或者改變項目原料、產品結構等遇到的困難和阻力都很大。許多建設單位委托環(huán)評單位編制環(huán)評文件的目的僅僅是為了取得環(huán)保主管部門的批文，為建設項目上馬掃清障礙（目前的項目環(huán)評基本上都是通過）。

更為嚴重的，由于政策環(huán)評在我國環(huán)評領域長期缺失，導致一些政策在具體實施中變味。原國家環(huán)保局局長曲格平曾說過：“方針、政策在環(huán)境保護中具有決定性的意義，正確的政策能導致環(huán)境的改善，不當?shù)恼?，可能導致環(huán)境的惡化，要認識到方針、政策的威力?！贝罅渴聦嵶C明：造成生態(tài)環(huán)境問題的重要原因之一就是政策上的隨意性。不從這個源頭上把關，環(huán)境問題就很難得到控制?，F(xiàn)在很多的環(huán)境問題實際上是發(fā)展中的經濟政策所導致的，包括經濟增速、產業(yè)結構等。以1994年國務院出臺的汽車工業(yè)產業(yè)政策為例，此政策旨在鼓勵汽車工業(yè)的發(fā)展，促進個人購買力，事實證明政策的出臺確實極大地刺激了汽車產業(yè)的消費，2012年全國機動車保有量達到2.24億輛，但同時全國的污染物排放量也達到了4612.1萬噸，汽車是主要貢獻者，其排放的NOX（氮氧化物）和PM（顆粒物）超過90%，HC（碳氫化合物）和CO（一氧化碳）超過70%。近些年來全國不斷發(fā)生的霧霾天氣，汽車尾氣貢獻率達20%以上！再如，西部大開發(fā)。這項政策促進了西部經濟的發(fā)展，但在西部大開發(fā)中，部分省區(qū)在做能源、電力、重化工基地產業(yè)政策時，缺乏對這些產業(yè)政策的環(huán)境影響評價，沒有科學論證和分析發(fā)展這些重污染行業(yè)將會給當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境帶來什么影響、如何避免這些對環(huán)境的不良影響，尤其是區(qū)域內有限的淡水資源能否支撐如此規(guī)模的開發(fā)活動，結果現(xiàn)在造成了幾代人都難以恢復的生態(tài)問題。日前有媒體報道，中國第四大沙漠——騰格里沙漠近年聚集了“上百家化工企業(yè)”，這些企業(yè)向沙漠深處非法排污，對當?shù)氐牡叵滤斐闪藝乐赝{。這些地方的地下水一旦被污染，修復幾乎是不可能的，不僅將失去千百年來牧民們生存的棲息地，更重要的是，騰格里沙漠獨特的生態(tài)環(huán)境也將面臨嚴重威脅。騰格里沙漠的環(huán)境污染問題，已經引起黨中央的高度重視，習近平總書記等中央領導同志均對騰格里沙漠污染問題作出了重要批示。再如工業(yè)園區(qū)建設。“十一五”期間，東部沿海地區(qū)50%的工業(yè)產值來自工業(yè)園區(qū)，西部地區(qū)新增工業(yè)產值的50%來自工業(yè)園區(qū)?？梢哉f工業(yè)園區(qū)為我國經濟發(fā)展、社會進步、人民生活富裕發(fā)揮了重要作用。然而，工業(yè)的聚集在創(chuàng)造巨大物質財富的同時，也面臨著日益嚴重的資源環(huán)境約束問題，一些園區(qū)由于產業(yè)結構不合理，技術水平不高，管理機制不完善、資源配置不合理、市場機制未充分發(fā)揮作用等原因，成了地方資源環(huán)境矛盾最為突出的區(qū)域。環(huán)保部門曾對淮河、海河、黃河、長江及太湖流域的11個?。ㄗ灾螀^(qū)）、38個地市、118個縣（區(qū)）進行了檢查。在檢查的126個工業(yè)園區(qū)中，有110個存在違規(guī)審批、越權審批、降低環(huán)評等級和“三同時”執(zhí)行率低的問題，占抽查總數(shù)的87.3%。據(jù)有關資料統(tǒng)計，工業(yè)園區(qū)污染物排放量約占全國總量的60~70%左右。

二、國外政策環(huán)評經驗

對政策開展環(huán)境影響評價，在國外進行較早，其目的在于使政策更加符合實際，并從宏觀上具有長遠性，防止產生重大失誤。

美國是世界上第一個把環(huán)境影響評價制度在國家環(huán)境政策法中肯定下來的國家。美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：對人類環(huán)境有顯著影響的每一項政策或立法建議以及聯(lián)邦所要確定的重大行動中，均應由負責官員提供關于該行動可能產生的環(huán)境影響說明。其目的在于擬議行動實施之前，確定和評價其環(huán)境效應，并與其他資料一起用來對決策者提供幫助，以期在作出合理合法決定的同時，力求減輕不利的環(huán)境影響。美國總統(tǒng)環(huán)境質量委員會1978年頒布的《國家環(huán)境政策法實施程序的條例》規(guī)定聯(lián)邦的行動有四類：官方政策、正式規(guī)劃、行政計劃、具體項目。加拿大于1992年6月通過、并于1995年1月19日開始生效的《加拿大環(huán)境評價法》對項目的環(huán)境影響評價進行了專門規(guī)定。除此之外，1993年加拿大還頒布了《政策和規(guī)劃提案的環(huán)境影響評價程序》，規(guī)定提交內閣審議的所有聯(lián)邦政策和規(guī)劃提案都需要經過非立法性的環(huán)境評價程序。俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境和自然資源保護部1994年7月18日公布的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境影響評價條例》，將環(huán)境影響評價的范圍確定為五大類，即部門和地區(qū)社會經濟發(fā)展構想、規(guī)劃（包括投資規(guī)劃）和計劃，自然資源綜合利用和保護綱要，城市建設文件（城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃方案和綱要等），關于研制新技術、新工藝、新材料和新物質的文件，建設投資的前期設計方案論證文件，現(xiàn)有經濟和其他項目、聯(lián)合體的新建、改建、擴建和技術改造的技術經濟論證文件及設計方案。顯然，俄羅斯環(huán)境影響評價的對象不僅包括具體的建設項目，而且包括規(guī)劃、計劃等經濟技術決策。英國、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國家也都建立了宏觀決策環(huán)評系統(tǒng)。1993年，歐盟發(fā)布文件規(guī)定，今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開發(fā)活動或新的立法議案必須經過戰(zhàn)略環(huán)評。在亞洲，韓國環(huán)評法要求國家及地方政府在制定實施各種政策與計劃時必須進行戰(zhàn)略環(huán)評。日本出臺了一整套“計劃環(huán)境評價體系”，專門用于區(qū)域開發(fā)計劃中的戰(zhàn)略環(huán)評。以上國家的實踐表明，政策戰(zhàn)略環(huán)評是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從宏觀、抽象概念落實到實際、具體方案的橋梁，是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度化保障。

三、加快政策環(huán)境評價制度建設的建議

環(huán)境影響評價制度的精髓和根本功能是“預防為主，源頭控制”。在我國，同規(guī)劃相比，政策無疑具有更為重要的地位，其對環(huán)境的影響范圍更廣，歷時更久，而且影響發(fā)生之后更難處置，因此對政策進行環(huán)境影響評價具有更積極的意義。為通過制度化、法律化的手段保證政府、團體等“無形之手”在對各類自然、社會資源制定開發(fā)利用決策時，預防可能存在的危害環(huán)境的風險、保證其行為的正當性，建議：

1.盡快修訂《環(huán)境影響評價法》，建立政策環(huán)境評價制度，用完善的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。

黨的十八屆四中全會將依法治國提升至前所未有的高度，為正確處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系提供了有力的法治保障。依法治國，首先要有完善的法律。建議盡快修訂完善《環(huán)境影響評價法》，建立政策環(huán)境評價制度，保證政府及其有關部門在擬定和編制對環(huán)境有影響的政策時根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的需要，做出經濟發(fā)展和環(huán)境保護的綜合決策，以減輕、避免因政策不當給我們賴以生存的環(huán)境造成不可挽回的損失，使經濟效益、社會效益、環(huán)境效益得到統(tǒng)一，在政策上得到落實，從根本上杜絕因政策失誤帶來的環(huán)境污染與破壞，促進自然資源優(yōu)化使用與可持續(xù)發(fā)展。

2.強化各部門環(huán)境意識，提高對政策環(huán)評的認識，加快開展政策環(huán)評試點工作。

加強環(huán)境保護部門與各行業(yè)決策機構之間的協(xié)調和合作，對擬議政策從源頭上予以論證分析，以預防或者減輕不良環(huán)境影響。政府各決策部門應從國家大局出發(fā)，摒棄部門利益，提高對政策環(huán)評的認識，盡快開展政策環(huán)評試點工作，以期通過政策環(huán)評進一步完善本部門的政策規(guī)劃，力求減輕不利的環(huán)境影響。

（溫香彩，中國環(huán)境監(jiān)測總站物理室副主任/責編 劉玉霞）