◎常仲農(nóng)

三個(gè)方面推進(jìn)政策環(huán)評(píng)

◎常仲農(nóng)

30多年來，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，但也付出了巨大的資源和環(huán)境代價(jià)，一些資源領(lǐng)域達(dá)到了臨界點(diǎn)，一些地區(qū)環(huán)境承載能力達(dá)到或超過上限。在這個(gè)過程中，現(xiàn)有的環(huán)境評(píng)價(jià)體系及制度發(fā)揮了延緩環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，但面對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長模式產(chǎn)生的導(dǎo)向性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題，則愈發(fā)顯得不完備，不能從本質(zhì)上解決新常態(tài)下的環(huán)境問題。造成這種狀況的原因十分復(fù)雜，但一個(gè)不容忽視的事實(shí)是我國的宏觀調(diào)控政策存在著問題。2014年新修訂的《環(huán)保法》第十四條關(guān)于“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”的規(guī)定，為防止政策偏差造成重大環(huán)境問題，建立政策環(huán)評(píng)制度開啟了大門。這一規(guī)定雖然沒有指明開展政策環(huán)評(píng)，但實(shí)際上可發(fā)揮一定政策環(huán)評(píng)的功能，需要我們努力探索實(shí)踐。

首先，要明確現(xiàn)階段有限的政策環(huán)評(píng)對(duì)象。現(xiàn)階段決策形式可大體分為戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃和政策四種。其中，戰(zhàn)略是事關(guān)發(fā)展方向和長遠(yuǎn)目標(biāo)，一般由黨的代表大會(huì)報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等體現(xiàn)。法規(guī)是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定用于調(diào)整社會(huì)關(guān)系活動(dòng)的準(zhǔn)則。規(guī)劃是各級(jí)政府在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或解決特定問題而制定的行動(dòng)方案。政策則是各級(jí)政府和部門為實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等目標(biāo)發(fā)布的行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。四種形式?jīng)Q策從理論上說，均需要開展政策環(huán)評(píng)，但從法律依據(jù)和操作性方面，應(yīng)“先易后難”，宜考慮把各級(jí)政府部門的規(guī)范性文件和規(guī)章作為當(dāng)前開展政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)。因現(xiàn)階段由于政策體系不完備，空白多，制定程序不規(guī)范，且與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，需將對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響較大、會(huì)改變土地利用方式、大量消耗資源和能源的規(guī)范性文件列為當(dāng)下政策環(huán)評(píng)的優(yōu)先對(duì)象。從時(shí)序上，可對(duì)政府部門擬議的政策文件、執(zhí)行過程進(jìn)行環(huán)境預(yù)測分析和跟蹤分析，還可以對(duì)政策結(jié)果開展總結(jié)評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)開展更高層次決策環(huán)評(píng)試點(diǎn)，在解決法律依據(jù)后逐步納入政策環(huán)評(píng)范疇。

第二，要明確現(xiàn)階段有限的政策環(huán)評(píng)目標(biāo)。由于政策環(huán)評(píng)、政策決策和政策執(zhí)行面臨的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素錯(cuò)綜復(fù)雜，不確定因素多，因此無需準(zhǔn)確預(yù)測其環(huán)境影響，當(dāng)前應(yīng)主要放在參與和過程方面。一要促進(jìn)環(huán)境公平，要符合環(huán)境公平和環(huán)境正義原則，要考慮環(huán)境倫理問題，體現(xiàn)生態(tài)文明價(jià)值觀，把保障公眾的基本環(huán)境權(quán)益放在突出位置。二要爭取社會(huì)支持。政策環(huán)評(píng)是利益相關(guān)者討論資源環(huán)境問題的理想平臺(tái)。通過廣泛討論，可以最大程度縮小社會(huì)分歧，達(dá)成社會(huì)共識(shí)，形成有利于環(huán)保工作的統(tǒng)一戰(zhàn)線和輿論力量。三要健全決策機(jī)制。決策過程要透明，要有公眾參與和相應(yīng)糾錯(cuò)機(jī)制。在我國政策評(píng)估不規(guī)范的情形下開展第三方政策環(huán)評(píng)，對(duì)健全決策機(jī)制具有特別重要的意義。

第三，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)階段政策環(huán)評(píng)的關(guān)鍵問題。一是應(yīng)由政策制定部門組織政策環(huán)評(píng)。從《環(huán)保法》規(guī)定看，政策環(huán)評(píng)屬于決策輔助過程，不可削弱決策主體的主導(dǎo)權(quán)，環(huán)保部門可發(fā)揮咨詢作用。二是聚焦主要問題，并突出專業(yè)化和快速化的特點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域性、累積性、長期性、復(fù)雜性、不可逆性等環(huán)境問題。同時(shí)，還應(yīng)考慮當(dāng)前社會(huì)關(guān)注度較高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全等議題，以及與國家主要戰(zhàn)略意圖的協(xié)調(diào)性等問題。三是探索評(píng)價(jià)方法，以定性評(píng)價(jià)為主，定量評(píng)價(jià)為輔，重點(diǎn)是分析政策對(duì)資源環(huán)境的影響途徑，識(shí)別潛在的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，分析不利于可持續(xù)發(fā)展的制度原因。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)需要在價(jià)值層面和技術(shù)層面提出明確的環(huán)境保護(hù)政策主張和遠(yuǎn)期目標(biāo)。四是重視公眾參與。一方面加強(qiáng)公眾參與渠道的建設(shè)，使公眾參與能夠貫穿整個(gè)政策周期，另一方面要通過公眾參與促進(jìn)利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)，并爭取社會(huì)各界對(duì)政策的理解和支持。

（常仲農(nóng)，環(huán)境保護(hù)部環(huán)評(píng)司三處處長/責(zé)編 劉玉霞）