財(cái)政科技投入績(jī)效管理研究

張 輝 常林朝 項(xiàng) 勇

（河南省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，河南 鄭州 450001）

1 研究背景

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，建立主要由市場(chǎng)決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配、評(píng)價(jià)成果的機(jī)制。 為貫徹《決定》精神，國(guó)務(wù)院下發(fā)了 《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕11 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，明確科研項(xiàng)目、資金管理和執(zhí)行各方的職責(zé)，優(yōu)化管理流程，建立健全決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)相對(duì)分開(kāi)、互相監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，提高管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。

財(cái)政科技投入的快速增長(zhǎng)為科技創(chuàng)新提供了重要保障和有力支持，但也存在項(xiàng)目安排分散重復(fù)、管理不夠科學(xué)透明、資金使用效益亟待提高等突出問(wèn)題， 科技經(jīng)費(fèi)的使用和效果越來(lái)越引起社會(huì)公眾的關(guān)注?！兑庖?jiàn)》要求我們，通過(guò)對(duì)科技活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，在充分尊重各類(lèi)科技活動(dòng)規(guī)律的前提下，將科技評(píng)估手段與財(cái)政資金合規(guī)性監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成既各有所側(cè)重，又統(tǒng)一、完整、開(kāi)放的財(cái)政科技投入績(jī)效管理工作體系。

2 科技活動(dòng)分類(lèi)

科技活動(dòng)的范圍主要包括：（1）科技政策的研究、制定；（2）科技計(jì)劃的編制和執(zhí)行；（3）科技項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收；（4）科技機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力；（5）科技成果轉(zhuǎn)化；（6）區(qū)域或產(chǎn)業(yè)科技進(jìn)步；（7）企業(yè)和其它社會(huì)組織的科技投資行為；（8）科技人才資源開(kāi)發(fā)；（9）其他與科技工作有關(guān)的活動(dòng)。

3 科技項(xiàng)目分類(lèi)

科技項(xiàng)目是科技活動(dòng)的重要載體，有以下幾種分類(lèi)。

3.1 按投入來(lái)源劃分

（1）財(cái)政投入的科技計(jì)劃項(xiàng)目。 （2）企業(yè)、其它社會(huì)組織實(shí)施的自選項(xiàng)目。

3.2 按項(xiàng)目屬性劃分

（1）自然科學(xué)項(xiàng)目：基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和開(kāi)發(fā)研究項(xiàng)目。（2）社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目：歸口科技部門(mén)管理的社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目也叫軟科學(xué)研究項(xiàng)目。

3.3 按目標(biāo)導(dǎo)向劃分

（1）基礎(chǔ)前沿科研項(xiàng)目：立足原始創(chuàng)新，突出創(chuàng)新導(dǎo)向。 （2）公益性科研項(xiàng)目： 重點(diǎn)解決制約公益性行業(yè)發(fā)展的重大科技問(wèn)題，強(qiáng)化需求導(dǎo)向和應(yīng)用導(dǎo)向。（3）市場(chǎng)導(dǎo)向類(lèi)項(xiàng)目：突出企業(yè)主體，企業(yè)以市場(chǎng)需求為中心，解決企業(yè)發(fā)展的重大科技問(wèn)題，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同攻關(guān)。 （4）重大項(xiàng)目：事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略需求和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，突出國(guó)家目標(biāo)導(dǎo)向。

4 財(cái)政科技投入績(jī)效管理框架

《意見(jiàn)》提出，建立各類(lèi)科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）的績(jī)效評(píng)估、動(dòng)態(tài)調(diào)整和終止機(jī)制。

圖1 績(jī)效管理框架體系

財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)是建立績(jī)效管理機(jī)制，就是制定明確的績(jī)效目標(biāo)，建立規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果進(jìn)行評(píng)價(jià)， 實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。

4.1 監(jiān)管主體

科技部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、人大、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等均擁有對(duì)財(cái)政科技投入監(jiān)督的權(quán)力， 項(xiàng)目承擔(dān)單位作為資金使用部門(mén)則必須履行對(duì)本單位資金使用進(jìn)行監(jiān)管的義務(wù)。

4.1.1 科技管理部門(mén)

可以在科技管理部門(mén)下設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心，中心負(fù)責(zé)人由人大任免。 科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心直接負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管， 并定期將監(jiān)督結(jié)果向人大和社會(huì)公眾公布。

4.1.2 項(xiàng)目承擔(dān)單位

科技項(xiàng)目承擔(dān)單位負(fù)責(zé)對(duì)本單位財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)使用的日常管理和監(jiān)督，建立和完善內(nèi)部控制制度和會(huì)計(jì)規(guī)章制度，必要時(shí)可在科研單位建立監(jiān)事會(huì)制度。

4.1.3 預(yù)算監(jiān)督管理部門(mén)

財(cái)政部門(mén)和人大作為財(cái)政科技投入的宏觀管理部門(mén)，可以定期聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的分配、 使用以及驗(yàn)收進(jìn)行評(píng)估或?qū)徲?jì)，從宏觀上對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行管理。

審計(jì)部門(mén)根據(jù)需要對(duì)重大項(xiàng)目或風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)。

4.1.4 外部監(jiān)督

除涉及國(guó)家機(jī)密外，財(cái)政部門(mén)、人大、審計(jì)部門(mén)等的監(jiān)督結(jié)果應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息共享，向社會(huì)公眾公開(kāi)。 社會(huì)公眾通過(guò)相關(guān)部門(mén)公布的監(jiān)管信息和各部門(mén)建立的公眾溝通機(jī)制， 對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的全過(guò)程進(jìn)行外部監(jiān)督。

4.2 財(cái)政科技投入績(jī)效管理體系構(gòu)成要素

4.2.1 績(jī)效目標(biāo)管理

科技部門(mén)申請(qǐng)預(yù)算時(shí)，要按要求申報(bào)績(jī)效目標(biāo)。 績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括預(yù)期產(chǎn)出、 預(yù)期效果、 服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人滿(mǎn)意程度、達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源，以及衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意程度的績(jī)效指標(biāo)等，主要是產(chǎn)出指標(biāo)、成效指標(biāo)和效率指標(biāo)。 績(jī)效目標(biāo)應(yīng)明確、相對(duì)具體、可衡量，并在一定時(shí)期可實(shí)現(xiàn)。 績(jī)效目標(biāo)分為總體目標(biāo)和階段目標(biāo)，階段目標(biāo)必須結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施分年度、分階段進(jìn)一步細(xì)化和量化。

4.2.2 資金流管理

依據(jù)績(jī)效目標(biāo)安排財(cái)政性資金，并按照財(cái)政支出管理的規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)管理、審計(jì)等，對(duì)所有財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程、所有財(cái)政收支執(zhí)行和決策機(jī)構(gòu)以及所有財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督。

4.2.3 跟蹤監(jiān)控

財(cái)政部門(mén)和科技部門(mén)要對(duì)績(jī)效信息適時(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，重點(diǎn)監(jiān)控是否符合預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的績(jī)效目標(biāo)， 發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出績(jī)效運(yùn)行與原定績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，及時(shí)采取措施予以糾正。

4.2.4 績(jī)效監(jiān)督

將績(jī)效管理目標(biāo)、規(guī)劃、結(jié)果等合理公開(kāi)，接受公眾、媒體、監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督，增加預(yù)算的透明度。

4.2.5 科技評(píng)估

科技項(xiàng)目評(píng)估是科技投入績(jī)效管理的基礎(chǔ)，是指由科技評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)委托方明確的目的，遵循一定的原則、程序和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)、可行的方法對(duì)科技政策、科技計(jì)劃、科技項(xiàng)目、科技成果、科技發(fā)展領(lǐng)域、科技機(jī)構(gòu)、科技人員以及與科技活動(dòng)有關(guān)的行為所進(jìn)行的專(zhuān)業(yè)化咨詢(xún)和評(píng)判活動(dòng)。

為兼顧統(tǒng)一性和多樣性，從項(xiàng)目的進(jìn)展階段、項(xiàng)目目標(biāo)導(dǎo)向兩個(gè)維度進(jìn)行科技評(píng)估分類(lèi)，確定相應(yīng)的評(píng)估重點(diǎn)。

表1 按二維度定位分類(lèi)的科技項(xiàng)目評(píng)估重點(diǎn)

4.2.6 績(jī)效管理信息的應(yīng)用

績(jī)效管理信息能夠精確、合理、科學(xué)地反映出科技投入的成本、產(chǎn)出、效率和效果，用于對(duì)增量科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算合理調(diào)配，而不是簡(jiǎn)單的科技經(jīng)費(fèi)增減。 績(jī)效同政策、財(cái)務(wù)和法律要求一樣，是科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配過(guò)程的一個(gè)組成部分。

目前國(guó)內(nèi)的做法多是一些“軟”激勵(lì)措施，例如，通過(guò)公布績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果排名，迫使部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)重視績(jī)效評(píng)價(jià)和管理工作。

5 研究結(jié)論

財(cái)政科技投入績(jī)效管理不但要檢查科技活動(dòng)的合規(guī)性，揭示違法違紀(jì)行為， 還要采用科技評(píng)估手段對(duì)科技支出的成績(jī)和取得的效益狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。 科技管理部門(mén)主要采用科技評(píng)估手段對(duì)科技活動(dòng)進(jìn)行管理和評(píng)價(jià)，監(jiān)管工作體系相對(duì)封閉。

寄希望于科技部門(mén)和項(xiàng)目單位的自我監(jiān)督，績(jī)效管理很容易被異化為部門(mén)內(nèi)部控制預(yù)算支出的工具， 而忽視了績(jī)效管理提高公共服務(wù)效果的真正目的。 而財(cái)政部門(mén)、人大、審計(jì)部門(mén)等容易受到傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的慣性影響， 走向加強(qiáng)支出控制的老路。

建議各方應(yīng)建立互通有無(wú)的協(xié)調(diào)機(jī)制，在界定清楚其職責(zé)范圍和充分尊重科技活動(dòng)規(guī)律的前提下， 對(duì)科技活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，將科技評(píng)估與財(cái)政資金監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成統(tǒng)一、完整、開(kāi)放的財(cái)政科技投入績(jī)效管理工作體系。

[1]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2014〕11 號(hào)）[Z].2014-03-03.

[2]科技部.關(guān)于改進(jìn)科學(xué)技術(shù)評(píng)價(jià)工作的決定（國(guó)科發(fā)基字[2003]142 號(hào)）[Z].2013-05-07.

[3]項(xiàng)勇.財(cái)政支出績(jī)效管理框架體系研究[J].河南財(cái)政稅務(wù)高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2010，24（03）：1-5.

[4]財(cái)政部.預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）（財(cái)預(yù)〔2012〕396 號(hào)）[Z].2012-09-21.

[5]科技部.關(guān)于印發(fā)《科技評(píng)估管理暫行辦法》的通知（國(guó)科發(fā)計(jì)字〔2000〕588 號(hào)）[Z].2000-12-28.