張克

這一制度創(chuàng)新還是政府與市場(chǎng)關(guān)系的最新探索，通過(guò)存款保險(xiǎn)制度更好地履行有限政府職能，在社會(huì)政策兜底的條件下讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)被視為政府的延伸，存款保險(xiǎn)使得存款的國(guó)家財(cái)政信用逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主體信用。

動(dòng)議超過(guò)20年卻遲遲未見(jiàn)出臺(tái)的《存款保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱《意見(jiàn)稿》）終于在近日向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)了。誠(chéng)如許多觀察家所論，存款保險(xiǎn)制度對(duì)利率市場(chǎng)化和商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)格局演變的意義可謂重大，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的深刻影響尚待時(shí)日加以檢驗(yàn)。然而，對(duì)存款保險(xiǎn)制度的理解不應(yīng)局限于經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域，而是要在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系互動(dòng)中理解這一政策的緣起、演進(jìn)和未來(lái)趨向。概言之，存款保險(xiǎn)制度的建立并非僅僅是一項(xiàng)金融創(chuàng)新，而是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系的重大舉措，更是政府踐行托底責(zé)任的社會(huì)政策創(chuàng)新。

新常態(tài)：

存款保險(xiǎn)制度的政策背景

為什么存款保險(xiǎn)制度醞釀了20年之久且遲遲難產(chǎn)，卻偏偏在此時(shí)應(yīng)運(yùn)而生？有媒體披露，《意見(jiàn)稿》各方顧慮很多，是國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)力排眾議才得以向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)。除了國(guó)務(wù)院主要負(fù)責(zé)同志的鼎力支持外，新常態(tài)是理解存款保險(xiǎn)制度建立不可忽視的政策背景。

2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議剛剛結(jié)束，坊間熱議的新常態(tài)概念被進(jìn)一步明確。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。針對(duì)新常態(tài)，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民表示，近期中央的政策目標(biāo)是“宏觀要穩(wěn)、微觀要活、社會(huì)政策要托底”。

“宏觀要穩(wěn)、微觀要活”的表述較為常見(jiàn)，但“社會(huì)政策要托底”則是新常態(tài)下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)金融市場(chǎng)波動(dòng)帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的政策回應(yīng)，存款保險(xiǎn)制度正是在這種風(fēng)險(xiǎn)暴露的可能性逐漸凸顯情況下的制度創(chuàng)新。受前期“四萬(wàn)億”政策刺激，大量要死不活的僵尸企業(yè)得以維持，但在經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)深度調(diào)整的背景下，中小銀行特別是資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較高的部分銀行面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)?！兑庖?jiàn)稿》中規(guī)定存款保險(xiǎn)的最高償付限額為50萬(wàn)元，不少人認(rèn)為這一額度較低，無(wú)法覆蓋儲(chǔ)戶的全部存款。實(shí)際上，以社會(huì)政策的視角觀察就容易理解為什么以50萬(wàn)為限額。近幾年我國(guó)儲(chǔ)蓄率高達(dá)50%，50萬(wàn)元的償付限額實(shí)際上是兜底責(zé)任，其目標(biāo)是對(duì)存款市場(chǎng)中資產(chǎn)實(shí)力最弱勢(shì)的群體給予保障。

這一制度創(chuàng)新還是政府與市場(chǎng)關(guān)系的最新探索，通過(guò)存款保險(xiǎn)制度更好地履行有限政府職能，在社會(huì)政策兜底的條件下讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)被視為政府的延伸，存款保險(xiǎn)使得存款的國(guó)家財(cái)政信用逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主體信用。當(dāng)前我國(guó)國(guó)有銀行和股份制銀行占全行業(yè)資產(chǎn)的絕大部分，長(zhǎng)期以來(lái)居民對(duì)存款風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，視之為當(dāng)然的國(guó)家責(zé)任。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)提出要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府更好地發(fā)揮作用。這意味著政府將逐漸退出企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，專注于履行宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管等職能。

在這種背景下，存款保險(xiǎn)制度試圖理清三對(duì)關(guān)系：一是切斷政府與儲(chǔ)戶的直接關(guān)系，此前是政府而非銀行對(duì)儲(chǔ)戶的存款資產(chǎn)做隱性擔(dān)保，這一制度建立后國(guó)家財(cái)政將不再負(fù)擔(dān)銀行破產(chǎn)后的存款償付責(zé)任;二是建立市場(chǎng)主體和保險(xiǎn)基金與儲(chǔ)戶的保險(xiǎn)償付法律關(guān)系，通過(guò)存款保險(xiǎn)，儲(chǔ)戶、銀行和保險(xiǎn)基金三方形成了相應(yīng)的法律關(guān)系，明確各方在銀行破產(chǎn)和兌付困難時(shí)的權(quán)利與義務(wù);三是明確政府對(duì)各類銀行的監(jiān)管責(zé)任，一個(gè)有限政府才能是有為政府，政府履行責(zé)任的重點(diǎn)工作由隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)為市場(chǎng)監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)。

預(yù)算軟約束：

存款保險(xiǎn)制度的積極性不宜被放大

存款保險(xiǎn)固然是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)題中應(yīng)有之義，但對(duì)它的作用與積極影響也不宜過(guò)度夸大，這其中有個(gè)預(yù)算軟約束的問(wèn)題。預(yù)算軟約束原指社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有企業(yè)陷入虧損，政府追加投資或者貸款并提供財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象。在更廣泛意義上，如果企業(yè)能夠?qū)⒆陨淼慕?jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和成本向外部轉(zhuǎn)移，不論是政府還是其他機(jī)構(gòu)埋單，都是預(yù)算軟約束的表現(xiàn)。從美國(guó)存款保險(xiǎn)制度在過(guò)去百年間的發(fā)展演變歷程可以看到，總的來(lái)說(shuō)雖然這一制度初衷是降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但卻增加了銀行將風(fēng)險(xiǎn)外部化的道德風(fēng)險(xiǎn)。

20世紀(jì)30年代美國(guó)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)讓人們意識(shí)到，任何一家銀行的倒閉，都會(huì)使其他許多銀行和企業(yè)受到不利影響，因此美國(guó)聯(lián)邦政府于1933年通過(guò)銀行法案，成立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）。該制度建立的初衷是為了恢復(fù)美國(guó)人對(duì)銀行的信任，建立穩(wěn)定的金融秩序，但卻在客觀上誘發(fā)了銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。這種道德風(fēng)險(xiǎn)歸根結(jié)底是預(yù)算軟約束的一種類型，由于存在聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和最后貸款人的保障，銀行在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中傾向于冒風(fēng)險(xiǎn)而不是謹(jǐn)慎行事。即使銀行發(fā)生信用危機(jī)，最終承擔(dān)責(zé)任的是聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和社會(huì)公眾。

1982年，美國(guó)儲(chǔ)蓄信貸協(xié)會(huì)（S&L）發(fā)生了一次類似的危機(jī)，當(dāng)時(shí)依據(jù)通用會(huì)計(jì)原則（GAAP），數(shù)百家儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)的凈值均是負(fù)數(shù)。而聯(lián)邦住宅貸款銀行委員會(huì)（FHLBB）卻允許儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)使用所謂的“監(jiān)管會(huì)計(jì)原則”夸大其凈值，以避免儲(chǔ)戶擠兌壓力。這場(chǎng)由S&L引發(fā)的危機(jī)嚴(yán)重影響了美國(guó)經(jīng)濟(jì)。

對(duì)于中國(guó)的金融類國(guó)有企業(yè)而言，預(yù)算軟約束一直都存在，相反存款保險(xiǎn)正是為了相對(duì)硬化銀行的預(yù)算軟約束。中美兩國(guó)的初始條件不同，存款保險(xiǎn)制度對(duì)銀行的影響也會(huì)有所差異。不過(guò)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)啟示我們，在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家金融市場(chǎng)中預(yù)算軟約束同樣難以避免，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度必須與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)體制改革配套才能不斷硬化預(yù)算約束，真正實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的政策功效。

當(dāng)下中國(guó)的許多制度改革與創(chuàng)新往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須結(jié)合時(shí)代特征與政策背景加以理解方能得到全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。新常態(tài)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展都面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，存款保險(xiǎn)制度從金融改革入手，但其意義和影響絕不僅限于金融領(lǐng)域，而是一場(chǎng)對(duì)政府行為方式和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利影響深遠(yuǎn)的全面變革。存款保險(xiǎn)制度只是全面深化改革時(shí)期政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)整的一個(gè)開(kāi)始，下一步的改革思路應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革、財(cái)稅體制改革和資本市場(chǎng)法治建設(shè)等任務(wù)，充分發(fā)揮這一制度創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治領(lǐng)域的引領(lǐng)作用。