基層法院立案難問題透視

◎金崇保

（金崇保，湖北省政協(xié)委員，民革襄陽市委會副主委/責(zé)編 劉玉霞）

隨著改革發(fā)展和新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，社會矛盾糾紛進(jìn)入高發(fā)期和凸現(xiàn)期。以H省為例，據(jù)初步測算，該省每年通過省市縣鄉(xiāng)四級信訪、人民調(diào)解、行政調(diào)解、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等途徑處理的約近200萬件矛盾糾紛中，當(dāng)事人有具體利益訴求、可以通過訴訟和非訴訟途徑解決的約占70%。其中實際通過訴訟途徑處理的約占27% （不含司法確認(rèn)案件）。

立案是訴訟的 “入口”，每案公正首先應(yīng)做到應(yīng)立盡立。但由于多種原因，一些基層法院立案難問題久治不愈，訴訟渠道不暢，群眾因打官司難而棄法轉(zhuǎn)訪，既損害了法律權(quán)威和司法公信力，也加大了黨政機(jī)關(guān)工作壓力和行政成本，進(jìn)而引發(fā)一些不良的連鎖反應(yīng)。如何有效改變部分群眾 “信訪不信法”的現(xiàn)象，真正把群眾利益訴求引入法律渠道解決，充分發(fā)揮人民法院定紛止?fàn)幝毮?，是?chuàng)新社會治理、建設(shè)法治中國、保證社會長治久安的治本之策，也是人民群眾的共同期盼，更是落實習(xí)近平總書記 “決不允許讓普通群眾打不起官司”指示的當(dāng)務(wù)之急。

今年上半年，我們通過座談走訪、問卷調(diào)查等形式，向H省省內(nèi)的部分律師就以上問題進(jìn)行了調(diào)研。結(jié)果顯示：64%的被調(diào)查人員認(rèn)為，基層法院存在立案難的情況，40%的被調(diào)查人員認(rèn)為基層法院立案環(huán)境不理想。這說明盡管各級法院近年來為解決立案難采取了一些措施，但立案難問題仍然比較突出，且主要反映在民商事案件方面。

下面先舉一例以說明之。某律師事務(wù)所接受當(dāng)事人委托，代理其房屋買賣糾紛，訴訟請求僅為 “要求確認(rèn)雙方合同有效并判令被告協(xié)助辦理過戶手續(xù)”。2月21日到某基層法院辦理立案手續(xù)，被告知法院正在組織春節(jié)后集中學(xué)習(xí)，待3月份再來辦理；3月4日再次到法院辦理立案手續(xù)，相關(guān)工作人員審查立案材料后告知因訴訟標(biāo)的是房改房，不屬于人民法院受案范圍，不能立案。在代理律師反復(fù)申辯原、被告當(dāng)事人均為平等主體，應(yīng)屬法院受案范圍后，立案庭才答應(yīng)暫收材料，但還必須等交相關(guān)業(yè)務(wù)庭審查后才能決定是否立案。經(jīng)數(shù)次催促，4月初法院通知必須帶當(dāng)事人到立案庭當(dāng)場簽署訴狀后再辦理相關(guān)立案手續(xù)。后來，代理律師帶領(lǐng)當(dāng)事人在立案庭簽署訴狀后，立案庭工作人員告知因案件系房屋買賣導(dǎo)致的權(quán)屬糾紛，需按照房屋價值計取訴訟費(fèi)，并要求原告委托法院對房屋進(jìn)行價格評估。聽到這一情況后，律師及當(dāng)事人無不愕然，最后經(jīng)多方協(xié)調(diào)、以雙方實際買賣價格為基數(shù)計算并繳納訴訟費(fèi)后，終于在4月底得以立案。立案難的問題可見一斑。

一、立案難問題主要表現(xiàn)形式

（一）要求當(dāng)事人提供自身難以獲得且為非法定的立案材料。 《民事訴訟法》第119條、第121條對起訴必須符合的條件和起訴狀應(yīng)當(dāng)載明的事項作出了明確規(guī)定，這是起訴的法定條件。但有些基層法院卻要求如果被告是自然人，當(dāng)事人需提供包括被告身份證號碼在內(nèi)的詳細(xì)信息，否則不予立案；如果被告為法人，當(dāng)事人要提供被告的營業(yè)執(zhí)照或需到工商部門辦理查詢，證明該企業(yè)存在后方予以立案。民事糾紛案件甚至還出現(xiàn)過這樣的情況：立案時原告被要求出具保證書，如果法院無法聯(lián)系上被告，不能直接送達(dá)，原告要主動撤訴。后來，該法院在未使用留置或公告送達(dá)的情況下，僅憑社區(qū)出具一份 “查無此人”的證明，就直接要求原告撤訴。實際當(dāng)中，當(dāng)事人一般難以獲得詳細(xì)的被告身份信息或企業(yè)工商登記信息，也難以通過正常途徑查詢，且上述信息也不是法律規(guī)定的立案所必須的材料，法院的這種做法，無疑給當(dāng)事人正常立案造成了障礙。

（二）無依據(jù)設(shè)置立案前置調(diào)解程序，拖延立案。雖然民商事案件立案前可以先行調(diào)解， 《民事訴訟法》第122條對此也明確規(guī)定， “當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外”。從法律上來看，調(diào)解并不是立案必經(jīng)的前置程序，是否調(diào)解由當(dāng)事人自行決定。但很多基層法院卻硬性要求普通民事糾紛、賠償案件必須先經(jīng)基層組織調(diào)解，調(diào)解不成由基層組織出具證明后才予以立案，不僅違背當(dāng)事人意愿、剝奪了當(dāng)事人的選擇權(quán)，甚至?xí)せ?dāng)事雙方的矛盾與對立情緒。某區(qū)基層法院曾要求因侵占宅基地糾紛而起訴的當(dāng)事人先到村委會進(jìn)行調(diào)解，并告知 “村委會不出具無法調(diào)解的證明，法庭不予立案”。由于原告無法提供村委會相關(guān)證明，導(dǎo)致糾紛遲遲無法通過正常司法途徑得到解決，最終激化矛盾，導(dǎo)致雙方發(fā)生械斗事件。

（三）超越立案審查范圍，變程序?qū)彶闉閷嶓w審查，以案件事實、訴訟請求能否得到支持作為是否立案標(biāo)準(zhǔn)。如某律師因合同糾紛到法院立案，接待法官審查完提交的基本證據(jù)后，直接斷言原告訴訟請求無法獲得支持，并以此為由不予立案。在律師與立案庭法官爭辯的過程中，法官指責(zé)律師 “浪費(fèi)司法資源”。最終，案件在被拖延近兩個月后才得以立案。

（四）怕惹麻煩，對新型案件、疑難案件或敏感案件等不愿立案。有的基層法院迫于一些壓力，對涉及拆遷、征收補(bǔ)償、計劃生育、以基層政府或行政部門為被告的賠償案件等新型、疑難、敏感類案件盡量不立案，并要求立案庭 “把好入門關(guān)”；有的地方以“保障重點工作”為由對法院立案工作施加錯誤影響，阻礙法院受理群體性、敏感性或改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的新型案件。如近年來因房地產(chǎn)市場變化造成商品房開發(fā)項目資金鏈斷裂無法按期交房，導(dǎo)致眾多業(yè)主利益受損的群體訴訟案件，有的法院不愿或無力受理案件。

（五）為追求年終結(jié)案率，一些基層法院年底基本不立案。每年10月下旬以后，有些基層法院基本不立案，其理由是要保證年終結(jié)案率，處理積案。但就實際情況而言，這一時期恰恰是民間借貸、勞動爭議、合同欠款等民商事糾紛的高發(fā)期，當(dāng)事人都希望當(dāng)年的矛盾在年內(nèi)得到解決。尤其以個體工商戶、外出農(nóng)民工群體最為突出。這樣的不成文規(guī)定，與當(dāng)事人期望明顯背離，甚至可能導(dǎo)致矛盾糾紛激化，危及社會穩(wěn)定。

（六）法院立案標(biāo)準(zhǔn)不一致，因人而異。代理律師和當(dāng)事人在立案時發(fā)現(xiàn)，法院的立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同一類案件，同樣的立案材料，在不同的法院，遇到不同的法官，有可能得到截然不同的立案結(jié)果，因而得出在基層法院申請立案時需要 “拼人品”、 “看心情”。

（七）法院拒絕立案后不依法做出不予受理的裁定，使當(dāng)事人喪失權(quán)利救濟(jì)途徑?！睹袷略V訟法》第123條明確規(guī)定： “人民法院應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人依照法律規(guī)定享有的起訴權(quán)利?！环掀鹪V條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出裁定書，不予受理；原告對裁定不服的，可以提出上訴?！钡行┗鶎臃ㄔ簺Q定不予立案僅僅是口頭告知，很少作出不予受理的書面裁定，剝奪了當(dāng)事人對不予受理裁定不服而上訴的權(quán)利。

二、立案難原因分析

立案程序是糾紛進(jìn)入法院的首要門檻，是當(dāng)事人訴權(quán)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵所在，如果不能有效解決立案難問題， “把群眾利益訴求引入法律渠道”就成為一句空話。近年來，H省各級法院曾就解決立案難問題進(jìn)行過專門調(diào)研，并采取了一些措施，但整改效果不夠明顯。破解立案難的關(guān)鍵，還需要找準(zhǔn)原因，對癥下藥，依法治理。筆者認(rèn)為：立案難問題的成因，除了法官隊伍數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理、法官待遇偏低、辦案經(jīng)費(fèi)不足和法官職業(yè)風(fēng)險等客觀因素外，基層法院立案難還存在以下幾方面的原因：

（一）主觀認(rèn)識不足。依法立案是審判的前提，也是公正司法的應(yīng)有之義。如果法院將受案范圍內(nèi)的群眾訴求拒之門外或久拖不立案，就不符合 “每案公正”的要求。西方有句法諺：法官不得拒絕民事裁判，否則就是犯罪。無救濟(jì)即無權(quán)利，而立案是救濟(jì)的必經(jīng)門檻。如果門檻設(shè)置出現(xiàn)問題，使民商事爭議無法及時有效地通過法律渠道化解，不僅與作為裁判機(jī)構(gòu)而存在的法院職責(zé)相悖，更會激化矛盾，不利于社會穩(wěn)定。

（二）法官對立案標(biāo)準(zhǔn)理解和執(zhí)行不一。法院之間、法官之間對立案的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識不一，造成不同的法院、不同的法官執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)隨意性大，尺度不一。其中可能有 《民事訴訟法》及最高法院對立案的相關(guān)規(guī)定較為粗放的原因，對此，可以通過加強(qiáng)法官業(yè)務(wù)培訓(xùn)、省市法院調(diào)研出臺內(nèi)部釋明性規(guī)定等辦法來加以彌補(bǔ)。

（三）對基層法院及法官績效考核導(dǎo)向存在偏差。上級法院對基層法院偏重考核結(jié)案率，對立案法官該立案而不予立案問題缺乏必要的責(zé)任追究制度；忽視對立案工作的考核，直接影響到基層法院和法官辦案的積極性，使部分法官產(chǎn)生辦案越多風(fēng)險越大的顧慮，不利于立案工作的進(jìn)行。

（四）實行收支兩條線帶來的影響。當(dāng)前，法院實行經(jīng)費(fèi)保障與收費(fèi)完全脫鉤無疑是正確的。但實行收支兩條線后，由于未及時建立并完善相應(yīng)的考核評價機(jī)制，基層法院及法官辦案的積極性普遍下降。在問卷調(diào)查中，70%的被調(diào)查對象認(rèn)同上述觀點。

（五）地方違法干預(yù)立案工作，法院對敏感領(lǐng)域案件立案存在畏難情緒。少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)以 “維穩(wěn)”、 “保證重點工程”等理由，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)會、領(lǐng)導(dǎo)講話等方式要求法院對一些敏感領(lǐng)域的案件不予立案。法院自身也對辦理這類案件存在畏難情緒，導(dǎo)致當(dāng)事人告狀無門喪失訴權(quán)，進(jìn)而走上信訪之路。

三、解決立案難問題的建議

（一）嚴(yán)格依法立案，做到應(yīng)立盡立。加強(qiáng)對 《民事訴訟法》及相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于立案規(guī)定的學(xué)習(xí)與理解，統(tǒng)一法律認(rèn)識，避免任意擴(kuò)大或縮小法條內(nèi)涵，避免不同的法官對同樣條件的案件能否立案認(rèn)識標(biāo)準(zhǔn)不一、導(dǎo)致 “視心情立案”、 “憑感覺立案”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）將不立案裁定文書納入法院 “陽光司法”工程，通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公開。對于不予受理案件應(yīng)在法定期限內(nèi)依法書面作出不予受理裁定書，保證當(dāng)事人享有依法上訴的權(quán)利。法院作出的不予受理裁定書應(yīng)和已生效的判決書一樣，全部通過網(wǎng)絡(luò)公開 （依法不應(yīng)公開的除外），接受社會監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對基層法院立案工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。建議最高法院和各省高級法院依據(jù)《民事訴訟法》等規(guī)定，按照問題導(dǎo)向，調(diào)研出臺科學(xué)、具體、可操作的立案指導(dǎo)意見，細(xì)化各類案件立案所需條件、程序、標(biāo)準(zhǔn)，對級別管轄、地域管轄等容易產(chǎn)生推諉、踢皮球現(xiàn)象的節(jié)點作出明確規(guī)定，避免發(fā)生基層法院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭之間、多個具有管轄權(quán)法院之間推諉立案情況的發(fā)生。設(shè)立更加科學(xué)、完善的考評獎懲機(jī)制，形成法院、法官愿意多辦案的機(jī)制，讓基層法院和法官走出 “盡量不立案、盡量少立案”的誤區(qū)。

（四）加強(qiáng)法院立案大廳建設(shè)。完善立案大廳導(dǎo)訴工作制度，同時設(shè)立宣傳牌，歸納、匯總立案條件、所需材料、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及依法不予受案的情形與條件，讓當(dāng)事人清楚明白，避免當(dāng)事人多次往返奔波，解除當(dāng)事人的疑惑與顧慮。同時探索在基層法院立案大廳設(shè)立法律援助工作室，為有訴求群眾提供有針對性的法律咨詢服務(wù)。

（五）尊重、支持法院依法獨立辦案，建立法院積極辦案激勵機(jī)制。各級黨委、政府要為法院依法獨立辦案營造良好的外部環(huán)境，支持法院依法獨立裁判，尊重法院依法作出的生效法律文書，建立科學(xué)的法院、法官工作考評機(jī)制，提高法官的辦案積極性。

（六）廢止影響法院依法立案的 “土政策”。建議各省高級法院組織對各地可能存在的、影響立案工作的 “土政策”進(jìn)行清理，必要時報請黨委政法委進(jìn)行專項治理，讓各級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到，社會矛盾與糾紛如同高壓鍋里的蒸汽，而訴訟的過程就是將矛盾糾紛對社會穩(wěn)定產(chǎn)生的壓力進(jìn)行正常釋放的過程。如果難以有效解決立案難的問題，就相當(dāng)于堵住了高壓鍋的安全閥，將會產(chǎn)生重大的社會不穩(wěn)定隱患。