“城鄉(xiāng)貧困聯(lián)系”的國際經(jīng)驗

馬麗文

對歷史經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)就可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化是緩解城鄉(xiāng)貧困的一條重要途徑，將成為越來越多發(fā)展中國家未來戰(zhàn)略規(guī)劃中的核心組成部分。據(jù)悉，未來將有超過95%的城市擴(kuò)張發(fā)生在發(fā)展中國家，并以亞洲和非洲兩個地區(qū)表現(xiàn)得最為明顯。

然而，不論是在亞洲的中國、印度、印尼，還是在拉丁美洲的巴西、墨西哥，抑或是非洲大陸上的南非，都在以前所未有的速度和規(guī)模實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的同時，又面臨著隨之而來的諸多挑戰(zhàn)，如城鄉(xiāng)遷移人口增加、新型貧困現(xiàn)象凸顯等。

中國城鎮(zhèn)化不為GDP

也許，城鎮(zhèn)化有助于減貧，但它并沒有解決亞洲包容性增長和長期貧困的問題。若計劃不周或管理不善，城鎮(zhèn)化將加深貧困并產(chǎn)生新的貧困問題，同時也會給政府增加財政負(fù)擔(dān)。過去，經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化會相互促進(jìn)。但如今，城市中的貧困現(xiàn)象日益明顯。據(jù)估計，至2015年，亞太地區(qū)48%的人口及全地區(qū)1/3的人口將生活在城市、城市邊緣及迅速城鎮(zhèn)化區(qū)域中的貧民窟或不宜居的環(huán)境中，并且這一趨勢將愈演愈烈，這不僅影響到人們的健康、衛(wèi)生醫(yī)療、生活質(zhì)量、社交生活及安全，還會增加人們的心理壓力和犯罪率。

那么，究竟在城鎮(zhèn)化發(fā)展下的城鄉(xiāng)貧困存在哪些內(nèi)在聯(lián)系？怎樣才能緩解或抑制城鄉(xiāng)貧困的發(fā)生和蔓延？如何尋求更好地惠及低收入人群和建立包容性城市的新途徑？甚至如何發(fā)展以人為本的宜居城鎮(zhèn)？

帶著這樣的問題，來自亞洲十國和國際發(fā)展機(jī)構(gòu)的近百名政府官員和專家學(xué)者于2014年9月2日至4日，在由中國國際扶貧中心和亞洲開發(fā)銀行聯(lián)合主辦的“城鄉(xiāng)貧困聯(lián)系”國際政策研討會上進(jìn)行了深入探討。

近年來，中國為實現(xiàn)社會改革而付出的努力舉世矚目，不少國家借鑒了中國在城鎮(zhèn)化與減貧方面卓有成效的政策措施。但是，按照新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，中國仍然有8249萬貧困人口生活在農(nóng)村地區(qū)，貧困問題依然嚴(yán)峻。目前，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，國務(wù)院扶貧辦副主任洪天云認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展還有較大的需求空間。城鎮(zhèn)化為經(jīng)濟(jì)增長注入新動力，能加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，解決農(nóng)村過剩勞動力的就業(yè)，對緩解貧困和提高人們的生活水平發(fā)揮重要作用。但在快速城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)貧民窟、失業(yè)率增高等現(xiàn)象，給城市管理、交通、環(huán)境帶來新的壓力，甚至面臨社會穩(wěn)定等新的挑戰(zhàn)，這些經(jīng)驗和教訓(xùn)值得深思。

中國政府正在通過新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。中國實行城鎮(zhèn)化不是為了GDP，是為了讓人民生活得更美好。城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，會使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)。洪天云指出，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需要解決好四個方面的問題，一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)問題。城鎮(zhèn)化是一個人口聚集的過程，人口聚集需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。二是城市空間優(yōu)化布局和完善基本公共服務(wù)體系。此外，還要處理好城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用和環(huán)境承載能力的關(guān)系。推動城鎮(zhèn)化綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。另外，也要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

實踐證明，扶貧不止需要提高人們的收入水平，還需要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)醫(yī)療、教育等公共服務(wù)水平的提高。這一切都與城鎮(zhèn)化進(jìn)程息息相關(guān)，如何穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使新興城市經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會可持續(xù)發(fā)展，成為今后中國扶貧開發(fā)的關(guān)注重點之一。

發(fā)展小城鎮(zhèn)促進(jìn)農(nóng)村減貧

亞洲開發(fā)銀行東亞局高級顧問許延根認(rèn)為，現(xiàn)在許多亞洲國家的發(fā)展聚焦于大城市擴(kuò)張和城鄉(xiāng)人口流動問題，鮮少關(guān)注其它選擇，如居住農(nóng)村但在小城鎮(zhèn)工作，或把一部分工業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)。政府通過政策設(shè)計引導(dǎo)和鼓勵小城鎮(zhèn)建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)發(fā)展、克服可能的城市貧困問題將是接下來城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。

印度維杰亞瓦達(dá)規(guī)劃建筑中心主任N.Sridharan以印度為例，分享了通過發(fā)展小城鎮(zhèn)的農(nóng)村減貧經(jīng)驗。N.Sridharan介紹，印度通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，為農(nóng)村地區(qū)提供具體的城市便利設(shè)施計劃，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與創(chuàng)造謀生手段相結(jié)合，增加城鄉(xiāng)互聯(lián)性，同時建立包容性城市來進(jìn)行農(nóng)村減貧的經(jīng)驗，也把減貧之道指向了去中心化的人居模式。N.Sridharan稱，印度經(jīng)驗表明，發(fā)展適度規(guī)模的城市才能更好地惠及周邊地區(qū)和城鄉(xiāng)貧困人口，城市每天都需要來自于村莊或小城鎮(zhèn)的流動人口，而大型城市也為小型城市和鄰近村莊提供服務(wù)。

與此同時，荷蘭從事西歐、東歐和發(fā)展中國家項目的獨立咨詢專家Peter NIENTIED也給城鄉(xiāng)貧困問題開出了一劑“良方”，他認(rèn)為，將城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域作為城市和鄉(xiāng)村互為補(bǔ)充的實體，從而實現(xiàn)去中心化的人居模式，給城市“降壓”的同時也能連接起鄉(xiāng)村，他推出歐洲經(jīng)驗如何有效地為人民提供就業(yè)崗位和公共服務(wù)，也給城鄉(xiāng)貧困問題注入“新鮮血液”。

加拿大Chreod公司首席執(zhí)行官Edward Leman認(rèn)為，中國有獨特的土地集體所有制，而這種制度在某種程度上促進(jìn)了中國眾多城市中都存在的城中村問題。另外，中國的城市周邊還有面積廣大的城鄉(xiāng)結(jié)合部以及眾多的小城鎮(zhèn)。這些城鄉(xiāng)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及小城鎮(zhèn)的發(fā)展加劇了中國農(nóng)村人口向城市集聚。以中國江西的萍鄉(xiāng)為例，在2000年-2010年城市周邊地區(qū)人口大幅度地向城市集聚，衛(wèi)星城鎮(zhèn)人口顯著增加，而更多的案例表明，中國城市的城鄉(xiāng)一體化呈現(xiàn)逐步加強(qiáng)的趨勢。

面對這一趨勢，Edward Leman認(rèn)為，亞洲國家的城市可以促進(jìn)城鄉(xiāng)供應(yīng)鏈一體化，更多地推動基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市化，促進(jìn)混合供應(yīng)鏈一體化，對工業(yè)區(qū)和居民區(qū)重新定位，打造2小時交通工業(yè)區(qū)和1小時交通居民區(qū)。他還認(rèn)為，亞洲國家大城市包括城鄉(xiāng)結(jié)合部以及小城鎮(zhèn)地方政府的管理能力需要增強(qiáng)，國家應(yīng)該制定完善的涵蓋移民在內(nèi)的扶貧政策。據(jù)他調(diào)查，目前多數(shù)國家重視農(nóng)村貧困問題，卻忽視了城市貧困問題，相對缺乏對城鄉(xiāng)貧困問題關(guān)系的了解。

威爾士卡迪夫大學(xué)城市和區(qū)域規(guī)劃院榮譽(yù)教授、曾擔(dān)任聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)與社會委員會社會發(fā)展部門社會保障和減貧部曼谷分部主管的YAP Kioe Sheng也認(rèn)為，解決好亞洲大城市及小城市的貧困差異，才能促進(jìn)人民生活水平提高，否則在發(fā)展過程中會造成層出不窮的社會問題。

讓貧困農(nóng)民變成城市的房東

針對許多貧困人口生活的城鄉(xiāng)接合地帶，許延根的觀點是，不應(yīng)將貧困人口拒之門外，而應(yīng)找到更好的方法來接納他們?？梢岳帽憷墓步煌▽⑦@些區(qū)域轉(zhuǎn)換為既相互關(guān)聯(lián)又相對獨立的城市群，不僅可以避免人口流動，還可以使該地區(qū)的低收入人群獲得更好的工作和社會機(jī)會。

對此，聯(lián)合國人居署土地住房國際專家團(tuán)及亞洲城市報告發(fā)布小組成員、印度城市規(guī)劃師Banashree BANERJEE分享了印度的經(jīng)驗。他介紹，在印度的一些城中村，有很多來自孟加拉等國的打工者，村民們將自己的房子進(jìn)行改造后，租給護(hù)士、教師等有知識的外來人口而換取收益。在孟買，政府實行了城市與村莊的振興與融合計劃，把城中村整合到城市中，政府也對城中村進(jìn)行了改造，并給他們一些補(bǔ)償，將50%的土地還給了農(nóng)民，另外50%用于城市建設(shè)。振興融合計劃開展以來，雖然在人力資源開發(fā)和就業(yè)、村莊改造、土地整改方面有很大的變化，但力度仍然不夠。

Banashree BANERJEE認(rèn)為，應(yīng)該為生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的所有人創(chuàng)造各種有利條件，讓他們組成臨時的城中村集體，共同管理他們所居住的環(huán)境。如由他們推選政治領(lǐng)導(dǎo)人，制定法律法規(guī)，與開發(fā)商合作進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)置換，把收益資金投向城中村建設(shè)，既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又不會造成環(huán)境污染。同時，還可以讓他們成為城市的房東，把多余住房出租給新進(jìn)來的流動人口，從而增加個體收益，促進(jìn)減貧。

基本公共服務(wù)均等化是一劑良方

Edward Leman通過多年對亞洲城鄉(xiāng)聯(lián)系的研究，總結(jié)出亞洲城市普遍存在城市貧困和弱勢群體飛地的特點。所謂的城市貧困和弱勢群體飛地，指的是城市貧困人口主要居住在低質(zhì)量的合法住宅、棚戶區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及城市周邊的小城鎮(zhèn)等居住點，比如孟加拉國加德滿都中的危舊出租房，菲律賓馬尼拉的棚戶區(qū)，印度孟買的貧民窟等。這些地區(qū)普遍存在基本公共服務(wù)不均等現(xiàn)象，這也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧困加劇的主要因素之一。

許延根指出，亞洲有1/3的人口住在貧民區(qū)，城市中普遍存在收入不平等，不能享受平等公共服務(wù)，不能獲得同樣的發(fā)展資源等問題，解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是緩解或抑制城鄉(xiāng)貧困的主要途徑之一。

同樣，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、財政部財政科學(xué)研究所副所長蘇明也將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為解決城鄉(xiāng)貧困問題的主要“藥方”之一，這也是一種去中心化的人居模式。他通過城鄉(xiāng)義務(wù)教育、城鄉(xiāng)社會保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生等幾個問題，實證分析了中國為村莊及小城鎮(zhèn)提供城市公共服務(wù)取得的成效。他還強(qiáng)調(diào)，解決好城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)要跟財政制度、政策相均衡。

阻斷城鄉(xiāng)貧困的浙江實踐

浙江是中國東部的臨海省份，面積10.18萬平方公里，僅為中國的1.06%。經(jīng)過30多年的發(fā)展，浙江已成為中國的經(jīng)濟(jì)大省，城鄉(xiāng)居民人均收入位居全國第三，據(jù)浙江省扶貧辦副主任邵峰介紹，目前浙江絕對城鄉(xiāng)貧困現(xiàn)象已基本消除。

“在浙江，推動工業(yè)化、城市化起步和發(fā)展的是普通農(nóng)民，甚至是貧困農(nóng)民。改革開放將農(nóng)民從計劃經(jīng)濟(jì)體制中解放出來，成了推進(jìn)市場化、工業(yè)化、城市化的主體力量。這是浙江率先基本消除城鄉(xiāng)絕對貧困現(xiàn)象、沒有出現(xiàn)貧困城市化和貧困人口城市化現(xiàn)象的根本原因。”邵峰說。

總體講，浙江省在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不僅基本消除了絕對貧困現(xiàn)象，而且沒有出現(xiàn)貧困城市化的現(xiàn)象，主要有三個方面的原因：包容性的工業(yè)化、城市化，均等化的基本公共服務(wù)水平，以及融入式的扶貧城鄉(xiāng)開發(fā)。邵峰稱，以“小商品大產(chǎn)業(yè)、小企業(yè)大積蓄、小市場大流動、小城鎮(zhèn)大平臺、小資本大合作、小金融大服務(wù)”為核心的“六小六大”發(fā)展模式是浙江經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展壯大的“金鑰匙”?！靶　笔沟棉r(nóng)民能夠廣泛參與創(chuàng)業(yè)，“大”是“小”生存發(fā)展的條件、手段和結(jié)果，迎合了時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，所以“小”是美好的，沒有“小”，就沒有農(nóng)民的事業(yè)，更沒有貧困農(nóng)民的脫貧致富。

邵峰總結(jié)，浙江三十年來的發(fā)展經(jīng)驗，最寶貴的有三條：一是把農(nóng)民作為推動工業(yè)化、城市化的主體力量，作為創(chuàng)造社會財富的寶貝，而不是增加政府負(fù)擔(dān)的包袱。即使是貧困人口，也應(yīng)如此。二是把小東西作為農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化的大載體，作為必須擁有的好東西，而不是需要淘汰的壞東西。即使在發(fā)達(dá)階段，我們也需要小東西。三是把放權(quán)和服務(wù)作為農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化的主要工作，作為發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的體系，而不是無所作為的象征。即使政府在加強(qiáng)宏觀調(diào)控時，也應(yīng)該做好放權(quán)和服務(wù)工作。