鐘欣秀

（湖南師范大學(xué) 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

土地綜合整治過(guò)程中預(yù)防腐敗機(jī)制探析
——以湖南省為例

鐘欣秀

（湖南師范大學(xué) 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

近年來(lái)，盡管湖南省的土地綜合整治工作提升了資源利用效率和改善了人居環(huán)境，但同時(shí)也成為了腐敗高發(fā)區(qū)。我省土地綜合整治領(lǐng)域腐敗呈現(xiàn)出涉案人員級(jí)別高、涉案金額大、涉案環(huán)節(jié)多的特點(diǎn)，究其原因主要有相關(guān)法律法規(guī)不完善、管理制度存在漏洞、監(jiān)督措施嚴(yán)重缺位、管理權(quán)力過(guò)分集中和管理人員存在主觀思想問(wèn)題等五個(gè)方面。結(jié)合湖南省現(xiàn)狀，完善相關(guān)法律規(guī)章制度、健全項(xiàng)目整治原則和管理制度、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、防止行政權(quán)力濫用和加強(qiáng)管理人員廉政教育有利于預(yù)防土地綜合整治過(guò)程中的腐敗。

土地綜合整治；預(yù)防腐??；機(jī)制建設(shè)；湖南省

近年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，土地綜合整治工作項(xiàng)目總量逐年增加，所涉資金額度也飛速增長(zhǎng)。以湖南省為例，2011年共實(shí)施綜合整治項(xiàng)目148個(gè)，整治規(guī)模81 755.97萬(wàn)公頃，新增耕地5219.06公頃，投入省級(jí)以上資金293 993.41萬(wàn)元，累計(jì)整合各類涉農(nóng)資金44 622.37萬(wàn)元。這一方面對(duì)我省現(xiàn)有土地資源進(jìn)行了有效整合，但也暴露出了許多問(wèn)題。一方面，由于工程立項(xiàng)、資金管理等各個(gè)重要環(huán)節(jié)一般都是由少數(shù)人拍板，同時(shí)由于管理流程中各分管部門大多各管一塊，難以形成監(jiān)管合力，缺少有效內(nèi)控體制；另一方面，國(guó)土部門聽(tīng)證、監(jiān)管、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的執(zhí)行不夠嚴(yán)格，造成了外部監(jiān)管的匱乏。上述因素使得土地綜合整治過(guò)程中腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生且難以根治，降低了社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效益。本文在分析了土地綜合治理的預(yù)防腐敗機(jī)制的理論基礎(chǔ)和已有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合湖南省現(xiàn)狀，分析了腐敗案件發(fā)生原因，并提出了預(yù)防和懲治土地綜合整治中腐敗的對(duì)策和建議，具有一定的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地綜合整治預(yù)防腐敗的研究述評(píng)

（一）國(guó)外研究綜述

對(duì)于腐敗，國(guó)際上目前將其定義為：“濫用公共權(quán)力以謀取私人利益”。腐敗的產(chǎn)生有著許多復(fù)雜的原因，各國(guó)學(xué)者紛紛選擇不同的角度研究腐敗產(chǎn)生的原因。

從委托-代理的關(guān)系出發(fā)，阿克頓勛爵曾認(rèn)為腐敗是政府授權(quán)管制的結(jié)果，其著名言論“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”至今膾炙人口[1]。羅伯特通過(guò)委托-代理理論對(duì)公職人員和政府博弈進(jìn)行分析，認(rèn)為公職人員的廉潔或腐敗選擇是十分理性的，腐敗的成因是其收益超過(guò)成本[2]。

從生產(chǎn)力發(fā)展階段角度，馬克思則認(rèn)為生產(chǎn)力發(fā)展又不發(fā)達(dá)的狀況是腐敗產(chǎn)生的歷史根源，他指出腐敗是生產(chǎn)力發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物[3]。在生產(chǎn)力極度不發(fā)達(dá)的原始社會(huì)，不存在腐敗。隨著生產(chǎn)力的逐漸發(fā)展，人類逐漸產(chǎn)生了私有觀念，物質(zhì)財(cái)富的相對(duì)匱乏加上公共權(quán)力的逐漸形成，使得腐敗具有了潛在的可能性，并在一定歷史條件下具有了現(xiàn)實(shí)性。而當(dāng)生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)步入共產(chǎn)主義社會(huì)后，腐敗又消亡。

從制度角度出發(fā)，朗切和埃文斯在對(duì)比了發(fā)展中國(guó)家的情況后指出了制度的穩(wěn)定度與官員的廉潔度是成正比的[4]。此外，薩德?tīng)柎暮涂铺貪蔂柾ㄟ^(guò)研究發(fā)現(xiàn)國(guó)家體制的不完善促進(jìn)了腐敗的滋生[5]。一個(gè)國(guó)家的民主制度和民主價(jià)值越弱。腐敗程度就越高；國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)越多，腐敗程度就越高。

但由于國(guó)外大部分土地為私有性質(zhì)，不存在政府對(duì)于土地的整治，因而該方面預(yù)防腐敗的研究較少。

（二）國(guó)內(nèi)研究綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)界將預(yù)防腐敗機(jī)制定義為通過(guò)法制建設(shè)降低公共權(quán)力運(yùn)用者以權(quán)謀私的收益并對(duì)其形成震懾作用，從而有效事前杜絕腐敗行為。雖然我國(guó)目前并沒(méi)有專門針對(duì)土地綜合整治工作的防腐研究，但眾多學(xué)者對(duì)各環(huán)節(jié)腐敗現(xiàn)象進(jìn)行了不少研究并積累了許多寶貴思想。

工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)最易滋生腐敗，其主要表現(xiàn)有串標(biāo)、圍標(biāo)、賣標(biāo)，以及招投標(biāo)程序不規(guī)范，投標(biāo)單位資格審查不嚴(yán)格等問(wèn)題，其原因主要有領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力缺乏制約、招標(biāo)機(jī)構(gòu)對(duì)資料保密和競(jìng)標(biāo)單位資質(zhì)審核不嚴(yán)、對(duì)于串標(biāo)、圍標(biāo)等異常情況缺乏監(jiān)管等。此環(huán)節(jié)的防腐工作必須從加強(qiáng)涉密人員保密觀念，完善相應(yīng)法律法規(guī)，組織聽(tīng)證會(huì)，健全監(jiān)督跟蹤機(jī)制，并強(qiáng)化招投標(biāo)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)等方面著手[6]。

對(duì)于拆遷補(bǔ)償環(huán)節(jié)的腐敗，有學(xué)者從尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)該環(huán)節(jié)中出現(xiàn)腐敗主要是由于拆遷房屋所有人過(guò)高的期望收益、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公開(kāi)統(tǒng)一以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)制度的缺陷[7]。

資金使用環(huán)節(jié)是整個(gè)土地綜合整治過(guò)程中腐敗行為的高發(fā)區(qū)，其表現(xiàn)主要有違反紀(jì)律和資金管理制度超預(yù)算開(kāi)支，不按程序?qū)徟?、不按?jì)劃撥款項(xiàng)、提前支取甚至套取、挪用、貪污項(xiàng)目資金、缺乏內(nèi)部審計(jì)制度等現(xiàn)象。劉湘武認(rèn)為這一方面是由于土地綜合整治項(xiàng)目缺乏自身的資金適用和監(jiān)管規(guī)范，從而給部分管理人員以可乘之機(jī)；另一方面則是各部門缺乏統(tǒng)籌管理的思路，從而導(dǎo)致了資金鏈條上管理盲點(diǎn)的出現(xiàn)，因此必須建立清晰平衡的權(quán)責(zé)制度、縝密的法律法規(guī)和監(jiān)督跟蹤機(jī)制，并將資金使用情況實(shí)時(shí)對(duì)社會(huì)進(jìn)行公布[8]。

（三）研究現(xiàn)狀述評(píng)

國(guó)外對(duì)于預(yù)防腐敗有較為深刻的理論研究，但由于其大部分土地屬于私有，因而缺乏對(duì)于土地綜合整治方面預(yù)防腐敗機(jī)制的研究。而國(guó)內(nèi)專門針對(duì)土地綜合整治方面反腐的研究比較稀缺，也沒(méi)有對(duì)于土地綜合整治中各個(gè)腐敗關(guān)節(jié)的整體研究。基于此，對(duì)土地綜合整治中的反腐敗進(jìn)行全方位、多角度的整體研究很有必要。

二、湖南省土地綜合整治中腐敗問(wèn)題現(xiàn)狀及原因分析

（一）湖南省土地綜合整治中腐敗問(wèn)題的研究

近年來(lái)，我省土地綜合整治中的腐敗問(wèn)題呈現(xiàn)高發(fā)狀態(tài)。其中Y市為最多，僅2009年至2011年6月，國(guó)土資源系統(tǒng)就共查處土地綜合整治相關(guān)違法違紀(jì)案件70余起，涉案人員75人，涉案人員有黨員干部職工，其中刑事案件6起，開(kāi)除4人，撤職6人，降級(jí)3人，記大過(guò)3人，記過(guò)7人，警告19人。C市土地開(kāi)發(fā)整理領(lǐng)域共發(fā)生違法違紀(jì)案件2起，其余各地州市出現(xiàn)一些問(wèn)題。相比往年，土地綜合整治腐敗案件不論案件數(shù)還是涉案人數(shù)都有了較大增幅。這些數(shù)字表明，當(dāng)前我國(guó)土地綜合整治過(guò)程中存在許多的漏洞，清除腐敗的土壤已是迫在眉睫。

當(dāng)前我省的腐敗案件主要呈現(xiàn)出三大特點(diǎn)。

第一，涉案人員級(jí)別高。在國(guó)土資源部門，諸如土地綜合治理項(xiàng)目審報(bào)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、工程驗(yàn)收等權(quán)力崗位對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的決策影響很大，因而這些崗位的權(quán)力可能變成“定時(shí)炸彈”，導(dǎo)致涉案人員身敗名裂。例如，在近五年的統(tǒng)計(jì)的我省土地綜合整治腐敗案例中，涉案人員75人，其中就有正科級(jí)干部10余人，處級(jí)干部5人，副廳級(jí)干部1人。

第二，涉案金額大。土地綜合整治是資金密集的領(lǐng)域，單個(gè)項(xiàng)目動(dòng)輒上千萬(wàn)元的項(xiàng)目資金，對(duì)于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商而言意味著巨額利潤(rùn)，他們不惜花重金收買國(guó)土資源管理人員，有些負(fù)責(zé)管理土地的公職人員禁不起金錢的誘惑，貪污受賄。據(jù)近五年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，Y市違法違紀(jì)案件70余起，涉案人員75人，涉案金額達(dá)到2000多萬(wàn)元。其中李某、張某、劉某三位副局長(zhǎng)收受賄賂就高達(dá)80萬(wàn)、90萬(wàn)、150萬(wàn)。

第三，涉案環(huán)節(jié)多。從項(xiàng)目立項(xiàng)、工程招投標(biāo)到工程施工，從拆遷補(bǔ)償、資金使用到項(xiàng)目驗(yàn)收，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都存在著眾多權(quán)錢交易和官商勾結(jié)合謀的案子。

（二）土地綜合整治中出現(xiàn)腐敗原因分析

根據(jù)《湖南省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理辦法》，湖南省目前的土地綜合整治項(xiàng)目分為六個(gè)環(huán)節(jié)，在這些環(huán)節(jié)中導(dǎo)致腐敗問(wèn)題出現(xiàn)的原因主要有四點(diǎn)，如圖1所示。

圖1 土地綜合整治腐敗原因

第一，相關(guān)法律法規(guī)不完善。一方面，當(dāng)前我國(guó)在土地綜合整治方面尚未形成完整的權(quán)力的行使、運(yùn)行以及法律責(zé)任方面的法律制度；另一方面相關(guān)法律制度的不健全使得對(duì)此類腐敗的查處力度不大、懲戒量刑過(guò)輕。

第二，管理制度存在漏洞。土地綜合治理中各項(xiàng)目管理的整個(gè)工作流程，上至分管領(lǐng)導(dǎo)，下至的具體管理人員，一條線，各管一段。上對(duì)下沒(méi)有履行審查和審核職責(zé)，下對(duì)上無(wú)法監(jiān)督，相互間不落實(shí)制約制度，這樣就使得腐敗分子大有空子可鉆。

第三，監(jiān)督措施嚴(yán)重缺位。一方面，項(xiàng)目的立項(xiàng)、招投標(biāo)等重要環(huán)節(jié)都由少數(shù)人拍板，使得相互監(jiān)督、制約的機(jī)制缺失；另一方面，絕大部分土地整理工程驗(yàn)收完畢便交付使用，缺乏審計(jì)監(jiān)督以杜絕國(guó)有資產(chǎn)的流失，即使有也多是流于形式，并沒(méi)有起到應(yīng)盡的作用。

第四，管理權(quán)力過(guò)分集中。諸如工程立項(xiàng)、監(jiān)理、驗(yàn)收和工程款支付等土地整理重要環(huán)節(jié)的權(quán)力集中于少數(shù)人身上，使得一些握有實(shí)權(quán)的國(guó)土部門工作人員容易產(chǎn)生“一權(quán)獨(dú)大”的錯(cuò)誤思想，也促使一些工程包工頭為謀取暴利，甘愿金錢鋪路，想盡辦法賄賂土管工作人員。

第五，管理人員存在主觀思想問(wèn)題，如放松學(xué)習(xí)、貪欲上升、盲目攀比、自律意識(shí)差、法律意識(shí)淡薄等。

三、構(gòu)建科學(xué)的土地綜合整治預(yù)防腐敗機(jī)制

針對(duì)上述分析可以系統(tǒng)性地構(gòu)建土地綜合整治預(yù)防腐敗的機(jī)制框架，并在此基礎(chǔ)上針對(duì)性地制定具體措施，如圖2所示。

圖2 土地綜合整治預(yù)防腐敗機(jī)制

第一，完善相關(guān)法律規(guī)章制度。完善科學(xué)的法律體系對(duì)減少腐敗有重要作用，這可以通過(guò)健全完善現(xiàn)有法律體系和加快《土地綜合整治腐敗法》的出臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)。一方面，政府應(yīng)該加強(qiáng)行政程序立法的規(guī)范性和優(yōu)先性，使得土地綜合整治各方面、各環(huán)節(jié)都有法可依、有法必依，最大限度保證公平正義；另一方面，政府要確保立法的系統(tǒng)性與確定性，并及時(shí)改革現(xiàn)有法律中不適應(yīng)實(shí)際發(fā)展需要的部分，使不法分子無(wú)漏洞可鉆。此外，政府還應(yīng)該加快《土地綜合整治腐敗法》的出臺(tái)，通過(guò)針對(duì)性的法律來(lái)遏制貪腐之風(fēng)。

第二，健全項(xiàng)目整治原則和管理制度。項(xiàng)目的整治原則主導(dǎo)著整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行的基本方向，主要應(yīng)堅(jiān)持五個(gè)基本觀點(diǎn)，即堅(jiān)持耕地保護(hù)與生態(tài)建設(shè)并重、堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、堅(jiān)持維護(hù)和保障農(nóng)民的合法權(quán)益、堅(jiān)持整治規(guī)劃先行、因地制宜、循序推進(jìn)以及注重整治的實(shí)踐性與帶動(dòng)效應(yīng)。項(xiàng)目的管理制度應(yīng)立足具體流程，做好土地綜合整治的全流程管理，如加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理、規(guī)范招投標(biāo)管理、強(qiáng)化工程質(zhì)量管理、嚴(yán)格項(xiàng)目變更管理和財(cái)務(wù)管理等。

第三，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。在土地綜合整治過(guò)程中應(yīng)充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，并在加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督的同時(shí)完善事前、事中、事后的聯(lián)合監(jiān)管，具體可以通過(guò)采用聯(lián)席會(huì)議制度、查辦案件協(xié)調(diào)配合制度、行賄犯罪檔案查詢制度、督查追究制度、項(xiàng)目建設(shè)隊(duì)伍廉潔準(zhǔn)入制度、工程合同雙簽制度和全面信息公開(kāi)交流制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第四，防止行政權(quán)力濫用。行政權(quán)力的過(guò)度集中往往容易招致腐敗，因而可以從事前民主決策、事中違規(guī)督查和事后責(zé)任追究下手，在減少腐敗機(jī)會(huì)的同時(shí)增加貪腐的犯罪成本，保證土地綜合整治過(guò)程中的公平公正。

第五，加強(qiáng)管理人員廉政教育。對(duì)管理人員的廉政教育強(qiáng)化要從主觀和客觀兩方面齊頭并進(jìn)。一方面要樹(shù)立公職人員個(gè)體正確的價(jià)值觀，糾正貪污享受的錯(cuò)誤觀念；另一方面要深化對(duì)相關(guān)人員的法律教育。此外，政府和各基層單位應(yīng)該通過(guò)創(chuàng)新教育形式提高廉政教育的效果。

四、結(jié)論

綜上所述，盡管當(dāng)前我省土地綜合整治工作取得了一定成效，但是其中的貪腐現(xiàn)象依然十分嚴(yán)峻，并呈現(xiàn)出涉案人員級(jí)別高、涉案金額大、涉案環(huán)節(jié)多的特點(diǎn)。究其原因，主要是由于法律制度的不完善、監(jiān)督措施缺位、權(quán)力過(guò)度集中以及人員主觀思想問(wèn)題，因此可以從完善相關(guān)法律規(guī)章制度、健全項(xiàng)目整治原則和管理制度、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、防止行政權(quán)力濫用和加強(qiáng)管理人員廉政教育五個(gè)方面采取針對(duì)性措施，從而提升我省土地綜合整治反腐倡廉工作的效果。

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The Analysis of Mechanisms about Corruption Prevention in Comprehensive Land Managements——A Case Study of Hunan Province

ZHONG Xin-xiu
(College of Resources and Environmental Science, Hunan Normal University, Changsha 410006, Hunan, China)

In recent years, despite the comprehensive land management in Hunan province has improved the efficiency of resource using and made a better environment to live, it is a high incidence of corruptions here. Corruptions in our province have three features such as highly administrative level of suspects, huge amounts of money and numerous steps involved.They may be attributed in fi ve reasons. Combining the present situation of Hunan province, this paper summarizes theories and studies relative to corruption prevention, and then presents fi ve specif i c recommendations including completing relative laws,consummating management principles and institutions of projects, strengthen supervision mechanisms, protecting executive powers abused and reinforcing integrity educations of governors.

comprehensive land management; corruption prevention; construction of mechanisms; Hunan Province

D6

A

1673-9272(2014)02-0093-03

2013-12-12

鐘欣秀（1990-），女，湖南長(zhǎng)沙人，湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：國(guó)土資源管理。

[本文編校：徐保風(fēng)]