問題的提出：理不順的管理體制

自從濱海新區(qū)成立以來，管理體制進(jìn)行了多次變革。1994年3月，天津市委市政府決定開發(fā)濱海新區(qū)，設(shè)立市濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定發(fā)展規(guī)劃等。2000年9月，為了應(yīng)對(duì)新形勢(shì)、解決新問題，天津市委市政府決定撤銷濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，成立濱海新區(qū)黨工委和管委會(huì)。管委會(huì)體制有效推動(dòng)了濱海新區(qū)的開發(fā)開放。但伴隨著新區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，該體制在政府權(quán)力來源、政策法規(guī)形成、決策執(zhí)行監(jiān)督、統(tǒng)合資源能力等方面受到的挑戰(zhàn)越來越明顯，新區(qū)管理體制改革迫在眉睫。

2009年10月，《國務(wù)院關(guān)于同意天津市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復(fù)》（國函[2009] 125號(hào)）開啟了濱海新區(qū)改革的新篇章。同年11月，天津市召開濱海新區(qū)管理體制改革動(dòng)員大會(huì)，掀開了濱海新區(qū)管理體制改革的序幕。此次改革建立了統(tǒng)一的行政架構(gòu)，明確了新區(qū)政府的法律主體地位，增強(qiáng)了新區(qū)政府的資源統(tǒng)合能力。但好景不長，僅僅3年之后，新區(qū)層級(jí)過多、體制不順的問題越來越凸顯，甚至在一定程度上阻礙了新區(qū)進(jìn)一步開發(fā)開放的進(jìn)程。正是在這樣的背景下，2013年9月，濱海新區(qū)又開啟了新一輪管理體制改革。

濱海新區(qū)新一輪管理體制改革的成效如何還有待時(shí)間的檢驗(yàn)，我們也不著意對(duì)此次改革的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)判。但從歷史的維度看，在2009年末以來的短短數(shù)年之中，新區(qū)管理體制進(jìn)行了兩次“傷筋動(dòng)骨”式的改革，這種情形是較為鮮見的。令人費(fèi)解的是，雖然改革力度如此之大，但管理體制卻始終存在障礙。這一現(xiàn)象值得我們進(jìn)行深刻反思：為什么濱海新區(qū)的管理體制老是“理不順”？ 或者說，新一輪改革能否保證管理體制的順暢運(yùn)行？ 再進(jìn)一步說，是否有某個(gè)關(guān)鍵要素被我們所忽略了？

“體制—機(jī)制”：濱海新區(qū)管理體制改革的分析工具

濱海新區(qū)管理體制改革從根本上說是一種制度變革，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系的配置。從規(guī)范的意義上說，這種制度變革是推動(dòng)體制創(chuàng)新的根本動(dòng)力。但是，新區(qū)第一輪管理體制改革卻沒有達(dá)到預(yù)想中的效果，甚至體制不順的現(xiàn)象還愈演愈烈。這一現(xiàn)實(shí)凸顯了一個(gè)客觀問題：濱海新區(qū)推動(dòng)改革的決心如此之大，改革的力度如此之強(qiáng)，卻為何導(dǎo)致這種尷尬的局面？

審視以往的改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，新區(qū)管理體制改革彌漫著一種“體制導(dǎo)向型”思維，即以管理體制的調(diào)整為邏輯導(dǎo)向，將問題歸結(jié)在“體制”上，希圖通過體制的變革來推動(dòng)新區(qū)的開發(fā)開放。制度設(shè)計(jì)能夠起到的作用自不必言，但是，一個(gè)再完美的制度，如果不能得到有效落實(shí)，也只會(huì)變成“鏡中花、水中月”。英國學(xué)者芬納曾旗幟鮮明地提出：“政治（制度）是一種活動(dòng)，它是一種行為，而不是一系列角色和機(jī)構(gòu)?！边@種“活動(dòng)”和“行為”的特征注定制度在實(shí)際運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)“偏離”，無論這種制度設(shè)計(jì)多么盡善盡美。那么，如何才能保證制度設(shè)計(jì)的落實(shí)？ 這一焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)換透視出邏輯視角的轉(zhuǎn)換，即在分析濱海新區(qū)管理體制改革的時(shí)候，不能僅僅將目光局限在宏觀層面的“體制設(shè)計(jì)”上，而應(yīng)該深入探索微觀層面的“機(jī)制運(yùn)行”。

體制與機(jī)制是兩個(gè)既相互聯(lián)系、又顯著區(qū)別的概念，可以從兩個(gè)角度進(jìn)行解讀。首先，從定義來看，“體制”指社會(huì)活動(dòng)的組織體系和結(jié)構(gòu)形式，包括特定社會(huì)活動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分、管理規(guī)定等；“機(jī)制”指社會(huì)有機(jī)體的相互聯(lián)系和相互作用的方式。由此觀之，“體制”強(qiáng)調(diào)的是部分與部分之間的關(guān)系，而機(jī)制則強(qiáng)調(diào)“一種運(yùn)行中的過程”。從一個(gè)更宏觀的角度上可以認(rèn)為，“體制位于社會(huì)體系的中觀層面，側(cè)重于社會(huì)的形式；機(jī)制位于社會(huì)的微觀層面，側(cè)重于社會(huì)的運(yùn)行”。其次，從新制度主義的角度看，制度就是“社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更嚴(yán)格地說，是人類設(shè)計(jì)的制約人們相互行為的約束條件?！睋Q言之，制度實(shí)際上就是博弈規(guī)則的外在表現(xiàn)。而機(jī)制則更為具體，按照赫爾維茨的說法，“博弈規(guī)則可以由參與人能夠選擇的行動(dòng)（決策集）以及參與人決策的每個(gè)行動(dòng)組合所對(duì)應(yīng)的物質(zhì)結(jié)果（后果函數(shù)）來描述”，這種設(shè)定就是“機(jī)制”。按照這個(gè)邏輯，機(jī)制實(shí)際上就是“博弈規(guī)則”的實(shí)際運(yùn)行。

綜合起來看，這兩種解讀實(shí)際上殊途同歸：“體制”著意于規(guī)范意義上的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度安排，強(qiáng)調(diào)的是“權(quán)力歸屬何人”；“機(jī)制”著意于實(shí)踐意義上的權(quán)力結(jié)構(gòu)的執(zhí)行效果，強(qiáng)調(diào)的是“權(quán)力如何運(yùn)作”?！绑w制”、“機(jī)制”實(shí)際上意味著兩種不同的邏輯視角和分析路徑。在這個(gè)意義上，“體制—機(jī)制”可以被界定為一種蘊(yùn)含著兩重邏輯理路的特殊分析工具；運(yùn)用這種分析工具將有助于發(fā)現(xiàn)新區(qū)管理體制不順的內(nèi)在原因。

機(jī)制不暢：濱海新區(qū)管理體制“久改不順”的癥結(jié)

運(yùn)用“體制—機(jī)制”這一分析工具透視濱海新區(qū)管理體制改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，新區(qū)試圖架構(gòu)一個(gè)宏觀、規(guī)范、順暢的管理體制，以加強(qiáng)統(tǒng)合能力、推進(jìn)開發(fā)進(jìn)程。但是，這種宏大的圖景卻較少關(guān)注微觀層面的機(jī)制運(yùn)行，導(dǎo)致邏輯上得到充分論證的管理體制在實(shí)踐中障礙重重。換言之，新區(qū)管理體制“久改不順”的癥結(jié)就在于“機(jī)制不暢”。

（一）第一輪管理體制改革分析

濱海新區(qū)第一輪管理體制改革源于2009年底。此次改革的主要內(nèi)容包括：建立統(tǒng)一的行政架構(gòu)，撤銷濱海新區(qū)工委、管委會(huì)，撤銷塘沽、漢沽、大港現(xiàn)行建制，建立濱海新區(qū)行政區(qū)；建立濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)；組建兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)（城區(qū)管理機(jī)構(gòu)和功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)）；形成“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的運(yùn)行機(jī)制。經(jīng)過此次改革，在整體架構(gòu)上，濱海新區(qū)變成了一個(gè)真正意義上的“市轄區(qū)”，下轄城區(qū)和功能區(qū)，城區(qū)主要行使社會(huì)管理職能，功能區(qū)主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能；同時(shí)，區(qū)別于一般“市轄區(qū)”采用的“區(qū)—街道”兩級(jí)結(jié)構(gòu)，新區(qū)采用的是“新區(qū)—（城區(qū)）—街道”的兩級(jí)半結(jié)構(gòu)。在資源配置上，作為一個(gè)獨(dú)立“市轄區(qū)”的濱海新區(qū)，原則上擁有了協(xié)調(diào)城區(qū)、功能區(qū)發(fā)展，統(tǒng)一支配新區(qū)各項(xiàng)資源的權(quán)力。從邏輯上看，這套改革方案應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)管理體制的順暢運(yùn)行；但實(shí)踐中卻表現(xiàn)出權(quán)力運(yùn)行機(jī)制矛盾迭出、城區(qū)與功能區(qū)協(xié)調(diào)困難、資源配置機(jī)制運(yùn)行不暢等一系列問題。這種“理想”與“現(xiàn)實(shí)”之間的反差值得反思。

1.權(quán)力運(yùn)行機(jī)制障礙

權(quán)力運(yùn)行機(jī)制障礙主要表現(xiàn)在權(quán)力的委托行使不可持續(xù)與復(fù)雜行政關(guān)系的應(yīng)對(duì)乏力兩個(gè)方面。

權(quán)力的委托行使不可持續(xù)。在濱海新區(qū)建政之前，塘沽、漢沽、大港三個(gè)地區(qū)是作為獨(dú)立的“市轄區(qū)”存在的，實(shí)行“區(qū)—街道”兩級(jí)結(jié)構(gòu)。新區(qū)建立行政區(qū)以后，撤消了塘沽、漢沽、大港三區(qū)的行政建制。同時(shí)，為了管理上的便利、減少改革帶來的震蕩，成立了塘沽、漢沽、大港三個(gè)城區(qū)管委會(huì)；新區(qū)委托城區(qū)管委會(huì)代管街道辦事處。這樣，就在實(shí)際上形成了“區(qū)—（城區(qū)）—街道”兩級(jí)半結(jié)構(gòu)。但從法理上講，城區(qū)管委會(huì)是新區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處也是新區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，這種“派出機(jī)構(gòu)管理派出機(jī)構(gòu)”的權(quán)力委托行使機(jī)制不但缺乏法律依據(jù)，而且可能導(dǎo)致城區(qū)管委會(huì)的實(shí)體化。同時(shí)，新區(qū)和下屬管委會(huì)之間的委托執(zhí)法機(jī)制同樣面臨著困境。作為派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)本身并沒有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，只能以新區(qū)政府的名義進(jìn)行執(zhí)法工作。但當(dāng)這種委托關(guān)系逐漸演變?yōu)槌B(tài)時(shí)，很容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)脫節(jié)。

復(fù)雜行政關(guān)系的應(yīng)對(duì)乏力。從形式上看，濱海新區(qū)是一個(gè)獨(dú)立的“市轄區(qū)”；但如果從管理權(quán)限、行政級(jí)別、條塊關(guān)系的角度審視，新區(qū)內(nèi)部其實(shí)存在著多重行政關(guān)系并存的局面。對(duì)于這種局面，新區(qū)呈現(xiàn)出應(yīng)對(duì)機(jī)制乏力的窘狀。在濱海新區(qū)成立之前，天津市就已經(jīng)將很多管理權(quán)限下放到老的功能區(qū)和塘沽、漢沽、大港三個(gè)行政區(qū)。新區(qū)成立之后，這部分管理權(quán)限并沒有被重新整合，導(dǎo)致在不少事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的審批權(quán)限上，城區(qū)和功能區(qū)可以繞過新區(qū)，直接報(bào)送天津市。同時(shí)，從行政級(jí)別上看，新區(qū)政府與下屬的3個(gè)城區(qū)管委會(huì)、5個(gè)國家級(jí)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會(huì)同為正局級(jí)，導(dǎo)致新區(qū)的統(tǒng)籌能力大受約束。此外，從條條上講，開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)可以與國務(wù)院相關(guān)部委對(duì)接，而濱海新區(qū)反而沒有這一權(quán)限。這種既有領(lǐng)導(dǎo)、又有協(xié)調(diào)，既有屬地管理、又有垂直管理的多重行政關(guān)系是對(duì)新區(qū)的一大考驗(yàn)。

2.部門協(xié)作機(jī)制障礙

按照管理體制的構(gòu)想，城區(qū)主要負(fù)責(zé)社會(huì)管理職能，功能區(qū)主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能，其社會(huì)管理職能由城區(qū)負(fù)責(zé)。這樣，通過城區(qū)與功能區(qū)的協(xié)作，就可以實(shí)現(xiàn)管理體制的順暢運(yùn)行和開發(fā)效率的顯著提升。這種劃分從邏輯上看是可行的，但在運(yùn)行機(jī)制層面，城區(qū)和功能區(qū)之間的權(quán)責(zé)不清、職能交叉普遍存在。名義上，功能區(qū)管委會(huì)主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開發(fā)，但仍要承擔(dān)水電、環(huán)保、交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)；城區(qū)管委會(huì)主要負(fù)責(zé)社會(huì)管理，但仍代管發(fā)展街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。這樣，城區(qū)和功能區(qū)仍舊要同時(shí)行使社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能，并且需要保留相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與人員。這就為權(quán)責(zé)不清、職能交叉等問題的出現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)可能。

此外，由于新區(qū)缺乏對(duì)城區(qū)和功能區(qū)的統(tǒng)合能力，城區(qū)和功能區(qū)之間出現(xiàn)激烈競(jìng)爭(zhēng)。如在發(fā)展定位上，中新天津生態(tài)城、渤龍湖總部經(jīng)濟(jì)區(qū)、北塘經(jīng)濟(jì)區(qū)、中心商務(wù)區(qū)均提出發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，但彼此之間缺乏有效的溝通與合作，甚至出現(xiàn)搶奪項(xiàng)目、資金等現(xiàn)象。這些問題的存在就是協(xié)作機(jī)制運(yùn)行不暢的佐證。

3.資源配置機(jī)制障礙

新區(qū)資源配置機(jī)制障礙主要表現(xiàn)在人員調(diào)配、事權(quán)財(cái)權(quán)和行政審批3個(gè)方面。

人員調(diào)配機(jī)制。人員調(diào)配機(jī)制運(yùn)行不暢集中表現(xiàn)在新區(qū)難以行使統(tǒng)一的人事管理權(quán)。首先，城區(qū)和功能區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)依舊歸屬天津市；其次，普通公務(wù)員的招考也由各城區(qū)和功能區(qū)自行負(fù)責(zé)。此外，新區(qū)內(nèi)部“同崗不同酬”的問題較為突出，嚴(yán)重阻礙了新區(qū)工作人員的積極性，并容易激化矛盾。

事權(quán)財(cái)權(quán)機(jī)制。濱海新區(qū)內(nèi)部的財(cái)政機(jī)制尚未完全理順，支付責(zé)任也有待明確。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些城區(qū)管委會(huì)不愿意支付社會(huì)事業(yè)發(fā)展投入費(fèi)用，不愿意承擔(dān)原有的債務(wù)負(fù)擔(dān)，認(rèn)為這些支出應(yīng)該由區(qū)財(cái)政承擔(dān)；而濱海新區(qū)的財(cái)政收入絕大部分依然留在各城區(qū)和功能區(qū)，導(dǎo)致濱海新區(qū)的財(cái)政支付能力受到較大制約，難以滿足各項(xiàng)支出的需要。同時(shí)，在實(shí)施“強(qiáng)街強(qiáng)鎮(zhèn)”戰(zhàn)略的過程中，新區(qū)將不少管理事務(wù)和管理權(quán)限下沉至街鎮(zhèn)，但卻沒有將相應(yīng)的財(cái)權(quán)下放，特別在市容、綠化、城管執(zhí)法等方面，導(dǎo)致事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配，阻礙體制的順暢運(yùn)行。

行政審批機(jī)制。濱海新區(qū)管理體制改革雖然著力推動(dòng)審批權(quán)下放、以便形成“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的運(yùn)行機(jī)制，但從實(shí)際來看，關(guān)鍵性的審批權(quán)仍然保留在天津市；有些則僅將初審權(quán)下放，導(dǎo)致在行政審批鏈條上多了個(gè)“半層級(jí)”，反而增加了下級(jí)單位的負(fù)擔(dān)，降低了行政審批效率。

（二）第二輪管理體制改革后可能面臨的問題

濱海新區(qū)的第一輪管理體制改革雖然帶來了顯著的經(jīng)濟(jì)效益，加速了新區(qū)的開發(fā)開放，但是掩蓋在體制改革之下的機(jī)制運(yùn)行依舊矛盾重重。在改革初期，這些矛盾會(huì)為改革帶來的“紅利”所掩蓋，但是，隨著時(shí)間的推移，這些矛盾逐漸暴露出來，層級(jí)復(fù)雜、體制不順的情形也愈演愈烈。為了應(yīng)對(duì)這些問題，新區(qū)不得不啟動(dòng)新一輪管理體制改革。

2013年9月26日，天津市召開了“深化濱海新區(qū)管理體制改革動(dòng)員大會(huì)”，揭開了濱海新區(qū)第二輪管理體制改革的序幕。此輪改革以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以行政審批制度改革為突破口，按照“大部制、扁平化、強(qiáng)基層”的思路，構(gòu)建行政區(qū)統(tǒng)領(lǐng)、功能區(qū)支撐、街鎮(zhèn)整合提升的管理體制框架。主要改革內(nèi)容包括：撤銷塘沽、漢沽、大港三個(gè)城區(qū)工委、管委會(huì)建制，設(shè)立街鎮(zhèn)工作委員會(huì)和街鎮(zhèn)委員會(huì)（合署辦公）；按照“大街鎮(zhèn)”的發(fā)展思路，科學(xué)劃分街鎮(zhèn)轄區(qū)，將現(xiàn)有27個(gè)街鎮(zhèn)分步整合；根據(jù)功能區(qū)的區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展空間等，對(duì)現(xiàn)有12個(gè)功能區(qū)歸并整合；組建行政審批局（行政審批中心）；修訂《濱海新區(qū)條例》。

從方案上看，此次改革結(jié)合當(dāng)前的突出矛盾與實(shí)際問題，有針對(duì)性地提出了應(yīng)對(duì)策略。但是，類似地，新一輪改革仍然希求通過體制層面的變革，如取消城區(qū)管委會(huì)、整合街鎮(zhèn)和功能區(qū)等，來保證新區(qū)的順暢運(yùn)行，而在具體的運(yùn)行機(jī)制層面卻依舊乏善可陳。結(jié)合第一輪改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，我們不得不提出一個(gè)疑問：此輪改革能否理順新區(qū)的管理體制？

當(dāng)然，改革是一個(gè)過程，成效的顯現(xiàn)也需要一定的時(shí)間，在這一過程中我們需要持續(xù)關(guān)注。但是，可以肯定的是，如果老是局限在“體制”、不在“機(jī)制”上下功夫，新區(qū)未來可能會(huì)面臨一系列問題，如：街鎮(zhèn)委員會(huì)如何運(yùn)行？ 如何實(shí)現(xiàn)對(duì)街鎮(zhèn)的有效管理？ 街鎮(zhèn)委員會(huì)與新區(qū)其他部門如何協(xié)調(diào)？ 整合之后的街鎮(zhèn)、功能區(qū)能否實(shí)現(xiàn)有效互補(bǔ)？ 能否實(shí)現(xiàn)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”？ 這些問題都是在現(xiàn)有體制框架內(nèi)必須面對(duì)的機(jī)制性問題。

運(yùn)用“體制—機(jī)制”這一分析工具透視濱海新區(qū)兩輪管理體制改革實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，“機(jī)制障礙”是濱海新區(qū)管理體制“久改不順”的癥結(jié)所在；傳統(tǒng)那種以“體制問題”掩蓋“機(jī)制問題”的思維邏輯應(yīng)當(dāng)引起足夠的警惕。在濱海新區(qū)新一輪管理體制改革中，應(yīng)當(dāng)將“機(jī)制創(chuàng)新”作為突破口，以機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)體制改革，在明確權(quán)力歸屬的前提下，關(guān)注權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作，建設(shè)順暢運(yùn)行的管理體制。

“機(jī)制創(chuàng)新”：新區(qū)管理體制改革的突破口

在濱海新區(qū)管理體制改革的過程中，體制改革固然重要，但是，通過機(jī)制創(chuàng)新保障相關(guān)的體制安排順暢運(yùn)行則顯得更為緊迫。結(jié)合新區(qū)發(fā)展實(shí)際來看，只有將“機(jī)制創(chuàng)新”作為突破口，才能切實(shí)深化改革，推進(jìn)管理體制建設(shè)。具體地說，應(yīng)當(dāng)主要從“跨部門合作機(jī)制”和“資源配置機(jī)制”兩個(gè)方面著手，通過“跨部門合作機(jī)制”打破“碎片化”的行政格局，推進(jìn)不同部門之間的協(xié)調(diào)合作；通過“資源配置機(jī)制”帶動(dòng)體制要素的運(yùn)轉(zhuǎn)，為新區(qū)管理體制的順暢運(yùn)行提供保障。

（一）跨部門合作機(jī)制：彌合“碎片化”，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)作

在行政生態(tài)環(huán)境中，管理體制運(yùn)行不暢很大程度上與專業(yè)化分工帶來的“碎片化”有關(guān)。這種“碎片化”形塑了“各自為政”的行政格局，割裂了部門與部門之間的聯(lián)系，阻斷了部門與部門之間的溝通、交流，特別在職能交叉領(lǐng)域，多個(gè)部門圍繞權(quán)力和資源進(jìn)行激烈的爭(zhēng)奪，但對(duì)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)則相互推諉。這種情形在濱海新區(qū)管理體制的實(shí)際運(yùn)行中屢見不鮮。因此，必須推進(jìn)跨部門合作機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)部門之間的溝通與交流，圍繞共同利益、強(qiáng)化合作觀念，促成主動(dòng)、有為的行政作為。

推進(jìn)跨部門合作機(jī)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：首先，確認(rèn)跨部門合作關(guān)系是跨部門合作的前提。對(duì)跨部門合作而言，必須明確3個(gè)問題：哪些部門能夠?qū)崿F(xiàn)合作？這些部門之間是否存在共同目標(biāo)？不同部門能夠?yàn)楣餐繕?biāo)實(shí)現(xiàn)做出多少貢獻(xiàn)？ 以濱海新區(qū)市容環(huán)境整治為例，涉及的部門主要包括執(zhí)法局、食藥監(jiān)局、商務(wù)委、衛(wèi)生局等。這幾個(gè)部門之間圍繞著“市容環(huán)境綜合整治”這一共同目標(biāo)進(jìn)行合作，各有分工、各司其職：執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)清理道路沿線擺賣、馬路餐桌；食藥監(jiān)局主要負(fù)責(zé)食品加工與餐飲業(yè)的無證經(jīng)營治理；商務(wù)委主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)改造工程；衛(wèi)生局主要負(fù)責(zé)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和對(duì)二次供水單位進(jìn)行衛(wèi)生檢查。其次，明確領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)職能是基礎(chǔ)。必須建立聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、牽頭機(jī)構(gòu)或聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將執(zhí)法局、食藥監(jiān)局、商務(wù)委、衛(wèi)生局等各部門進(jìn)行統(tǒng)合，以服務(wù)于共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一般而言，可以在濱海新區(qū)層面設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)小組，定期、不定期召開會(huì)議，協(xié)調(diào)跨部門合作事宜。再次，建立健全信息共享機(jī)制是關(guān)鍵。只有將分散在不同部門、不同環(huán)節(jié)的信息整合起來，使參與合作的各方能夠有效實(shí)現(xiàn)信息共享和信息管理，進(jìn)而發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，才能有效實(shí)現(xiàn)跨部門合作。最后，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制是保障。例如在績效評(píng)估中除了關(guān)注部門本身的目標(biāo)完成情況外，還可關(guān)注該部門與其他部門合作目標(biāo)的完成情況及對(duì)該目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度等。

（二）資源配置機(jī)制：實(shí)現(xiàn)要素流動(dòng)，順暢體制運(yùn)行

資源配置內(nèi)含著權(quán)力的走向，引導(dǎo)著利益的調(diào)配，是管理體制的關(guān)鍵要素。資源配置機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)順暢與否將直接決定濱海新區(qū)管理體制的效能。從以往的發(fā)展歷程看，新區(qū)的資源配置機(jī)制在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中遇到不少障礙，這種障礙又加劇了新區(qū)內(nèi)部的各項(xiàng)矛盾，激化了管理體制不順的問題。在新一輪管理體制改革中，應(yīng)當(dāng)扎實(shí)推進(jìn)資源配置機(jī)制建設(shè)，保持資源要素的順暢流動(dòng)，維護(hù)管理體制的順暢運(yùn)行。

推進(jìn)資源配置機(jī)制建設(shè)可以從以下3個(gè)方面入手：

第一，統(tǒng)一人員管理機(jī)制。新一輪管理體制改革之后，應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員招考的權(quán)力收到濱海新區(qū)，由新區(qū)統(tǒng)一招錄、培訓(xùn)、調(diào)配公務(wù)人員。同時(shí)，要逐步解決“同崗不同酬”問題。要以崗位為主，輔以職務(wù)和級(jí)別，統(tǒng)一規(guī)范公務(wù)人員工資。可以考慮劃定時(shí)間表，確定實(shí)現(xiàn)“同崗?fù)辍钡木唧w時(shí)間，通過“倒推”來確定每年的遞加量，以便在若干年內(nèi)實(shí)行“同一崗位、同一薪酬”。

第二，落實(shí)行政審批機(jī)制。濱海新區(qū)第二輪管理體制改革中的一大亮點(diǎn)就是試行“行政審批中心”。應(yīng)當(dāng)說，這對(duì)于整合行政審批、提高行政效率、落實(shí)服務(wù)供給大有裨益。但在具體的運(yùn)行中，有一個(gè)問題值得引起特別的關(guān)注，那就是行政審批中心的“定位”問題。行政審批中心究竟是一個(gè)服務(wù)窗口，還是一個(gè)職能部門？ 如果僅僅是一個(gè)服務(wù)窗口，那么行政審批中心實(shí)際上就是一個(gè)辦事程序的問題。但若做實(shí)為一個(gè)職能部門，就會(huì)涉及審批職能與監(jiān)管職能、服務(wù)職能可否分開的問題，也會(huì)涉及行政審批中心與原審批單位的協(xié)調(diào)問題。如果定位不清，審批機(jī)制在具體運(yùn)行的時(shí)候必然出現(xiàn)部門沖突和扯皮推諉。

第三，落實(shí)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”機(jī)制。在濱海新區(qū)推進(jìn)“強(qiáng)街強(qiáng)鎮(zhèn)”戰(zhàn)略的過程中，新區(qū)賦予了街鎮(zhèn)更多的事權(quán)，但如果財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配，必然導(dǎo)致街鎮(zhèn)的動(dòng)力不足、消極應(yīng)對(duì)。應(yīng)當(dāng)在事權(quán)下放和公共服務(wù)下沉的同時(shí)，將財(cái)權(quán)配套下放，實(shí)現(xiàn)“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、事費(fèi)配套”的機(jī)制，最大程度地提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。

結(jié)論

濱海新區(qū)管理體制經(jīng)過了多次改革，甚至不乏“傷筋動(dòng)骨”式的變動(dòng)，但是，管理體制“不順”的弊端依舊未能根除。審視新區(qū)以往的改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，重視體制層面的改革、忽視機(jī)制層面的創(chuàng)新這一邏輯主導(dǎo)了新區(qū)的改革，而這一邏輯恰恰成為管理體制“不順”的根本癥結(jié)。我們嘗試架構(gòu)“體制—機(jī)制”這一分析工具，結(jié)合新區(qū)建政以來兩輪管理體制改革的實(shí)踐，探索“機(jī)制創(chuàng)新”的關(guān)鍵性作用，提出要將“機(jī)制創(chuàng)新”作為濱海新區(qū)管理體制改革的重要突破口，通過“跨部門合作機(jī)制”打破“碎片化”的行政格局，通過“資源配置機(jī)制”帶動(dòng)體制要素的運(yùn)轉(zhuǎn)，最終深化濱海新區(qū)新一輪管理體制改革。

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