林彩云/云南經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

關(guān)于中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策分析綜述

林彩云/云南經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

自2000年步入老齡社會以來，面對嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，國家用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的直接財政投入已經(jīng)不能滿足全社會日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。伴隨社會福利社會化改革進(jìn)程，國家有必要通過一系列財稅政策積極鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。據(jù)此，本文對于我國現(xiàn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財稅政策的現(xiàn)狀、存在的主要問題，及針對我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)對進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的財稅政策的建議做相應(yīng)的分析綜述。

老齡化；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；財政補(bǔ)貼；稅收優(yōu)惠

一、引言

老齡化問題是20世紀(jì)以來世界各國普遍面臨的社會問題．引起了世界各國的普遍關(guān)注，人口老齡化已經(jīng)成為我國發(fā)展中的一項重大問題，我國老齡化程度正在急速加深，大量的老齡人口面臨著養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)問題，由于計劃生育國策的實(shí)施，家庭結(jié)構(gòu)變化明顯，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化等，當(dāng)前家庭養(yǎng)老功能日益弱化，老年養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為重大的社會問題。

二、中國養(yǎng)老服務(wù)體系的財稅政策現(xiàn)狀及問題

(一)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策

l.營業(yè)稅。2008年修訂通過的《營業(yè)稅暫行條例》規(guī)定，對養(yǎng)老院、殘疾人福利機(jī)構(gòu)提供的育養(yǎng)服務(wù)免征營業(yè)稅。

2.企業(yè)所得稅。據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政

策的通知》(財稅[2000]97號)規(guī)定，對由民政部門審核批準(zhǔn)，并核發(fā)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)及核發(fā)了社區(qū)服務(wù)設(shè)施證書的社區(qū)服務(wù)中心的老年服務(wù)中心(含為老年人提供服務(wù)的場所)，暫免征收企業(yè)所得稅。對其他部門和單位、個人主辦的老年服務(wù)中心和老年活動中心，經(jīng)核實(shí)屬于福利性、非營利性的機(jī)構(gòu)，可以暫免征收企業(yè)所得稅。

3.捐贈免稅。企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人等社會力量通過非營利性的社會團(tuán)體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈，在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。

4.地方稅。根據(jù)財稅[2000]97號文件。對于福利性以及非營利性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)暫免自用房產(chǎn)、土地、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅。

(二)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財政支持政策

各地方政府對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都有條件不同、數(shù)量不等的財政補(bǔ)貼與支持。

1.建設(shè)補(bǔ)貼。根據(jù)云南省《云南省社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》規(guī)定，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項目資金承擔(dān)比例。對中央和省批準(zhǔn)實(shí)施的公辦建設(shè)項目，所需資金由中央、省、州（市）、縣（市、區(qū)）分級承擔(dān)。對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項目給予補(bǔ)助。建設(shè)補(bǔ)助資金由省、州（市）、縣（市、區(qū)）按照6∶3∶1的比例承擔(dān)。

天津市2008年出臺的《關(guān)于加快我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》，對符合標(biāo)準(zhǔn)的示范型老人日間照料服務(wù)中心給予30萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)貼，由市財政撥付。青島市2009年出臺的《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》，市財政對市內(nèi)四區(qū)新改擴(kuò)建的“社區(qū)日間照料中心”和“社區(qū)老年人娛樂室”給予3～20萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)助。安徽省對符合條件的新建民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，給予4000～6000元的一次性床位建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)。

2.開辦與運(yùn)營補(bǔ)助。云南省規(guī)定民辦城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：建成后投入使用的，每張床位每年補(bǔ)助600元運(yùn)營經(jīng)費(fèi)；民辦居家養(yǎng)老服務(wù)中心建成后投入使用的，每個每年補(bǔ)助24000元運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。天津市規(guī)定，市級新增國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位所需資金，分別由市財政預(yù)算、福利彩票公益金、市發(fā)改委財政預(yù)算資金負(fù)責(zé)；區(qū)縣符合條件的新增國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；收養(yǎng)“三無”和困難老年人占床位總數(shù)50％以上的，由市發(fā)改委財政預(yù)算資金給予每張新增床位3000元的一次性補(bǔ)貼；收養(yǎng)“五保”和困難老年人占床位總數(shù)70％以上的敬老院；由市福利彩票公益金給予每張新增床位2000元的一次性補(bǔ)貼。

3.以獎代補(bǔ)。據(jù)2009年《棗莊市人民政府辦公室關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》，山東棗莊市對新建和改擴(kuò)建的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按照建設(shè)規(guī)模、入住老年人數(shù)、服務(wù)質(zhì)量等因素，結(jié)合省級扶持辦法，采取“以獎代補(bǔ)”的方式給予扶持，從2009年起每年獎勵扶持6個以住養(yǎng)為主業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)．每個3萬元。

4.對養(yǎng)老服務(wù)人員的補(bǔ)助。

云南省規(guī)定為了提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員地位，穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員隊伍，保證服務(wù)質(zhì)量，力爭每年組織培訓(xùn)不少于1萬人次。養(yǎng)老服務(wù)人員工資待遇不得低于當(dāng)?shù)仄骄べY水平。棗莊市規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)吸納安置持有“再就業(yè)優(yōu)惠證”的零就業(yè)家庭，按吸納安置人數(shù)給予適當(dāng)崗位補(bǔ)貼和社會保險補(bǔ)貼。天津市規(guī)定。養(yǎng)老護(hù)理、服務(wù)人員，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公益性公司簽訂1年以上勞動合同，并參加統(tǒng)一組織的職業(yè)技能培訓(xùn)并取得初級和中級職業(yè)技能證書的，由區(qū)縣民政部門給予每人200～300元的一次性培訓(xùn)補(bǔ)貼．所需補(bǔ)貼資金由市福利彩票公益金解決。

（三）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財稅政策存在的問題

財稅優(yōu)惠政策給了處于起步階段的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)極大的支持．但還存在如下問題。

1.養(yǎng)老資金缺口巨大，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展動力不足。

養(yǎng)老屬于政府提供的基本公共服務(wù)之一，財政應(yīng)當(dāng)?shù)負(fù)?dān)，但養(yǎng)老服務(wù)市場需求目前至少應(yīng)達(dá)到萬億，但實(shí)際供給的僅1000億左右，資金缺口9000億。

2.對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度不夠。

養(yǎng)老床位供不應(yīng)求的巨大缺口今后主要靠社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來解決。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盡管能夠從政府獲得一定的財政補(bǔ)助，但是由于投資大、運(yùn)營費(fèi)用高．大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都處于虧損或者微利狀態(tài)，同時由于護(hù)工待遇差、工作量大等原因，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還普遍存在護(hù)工不足，尤其是高素質(zhì)專業(yè)護(hù)工嚴(yán)重不足以及護(hù)工人員流失率過高的狀況。

3.非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)限制了獲利沖動。

目前民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)分為非營利性的和營利性。由于非營利性的有優(yōu)惠政策。目前民資投建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多以“民辦非企業(yè)單位”登記，屬于非營利性質(zhì)，不能以盈利為目的，年終也不能分紅，這恰恰與資本的逐利性相悖，民間力量的獲利沖動被限制，不利于社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

4.財稅政策重硬件建設(shè)，輕軟件。

建設(shè)中國的養(yǎng)老服務(wù)體系格局是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人是少數(shù)，但是目前財稅政策優(yōu)惠與投入主要集中于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)設(shè)施，而對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“軟件”建設(shè)相對忽視。大部分地區(qū)的財稅優(yōu)惠政策主要著力于養(yǎng)老住養(yǎng)機(jī)構(gòu)，對于社區(qū)中心服務(wù)站、社區(qū)托老所、居家服務(wù)所涉及的設(shè)施建設(shè)扶持較少，對于老年人的康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、心理與精神慰藉財稅支持不夠，對于養(yǎng)老服務(wù)人員與隊伍建設(shè)的關(guān)注也較少。

三、促進(jìn)中國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財稅政策建議

（一）加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)需要政策法規(guī)的支撐和規(guī)范化管理。我國有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財稅政策過于分散，亟需整合和統(tǒng)一，將城市與農(nóng)村、公辦與民辦、營利與非營利性等各類各種所有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入調(diào)整規(guī)范的范圍，嚴(yán)格界定財稅政策針對的對象和具體服務(wù)行為，盡快出臺“養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范”，擬定養(yǎng)老服務(wù)財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠辦法、扶持社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等政策。

（二）健全和完善與我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展相適應(yīng)的公共財政政策體系，建立均衡、長效的財政投入機(jī)制

第一，制定規(guī)范有效的財政補(bǔ)貼政策。無論是對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府都應(yīng)該一視同仁，以實(shí)行財政補(bǔ)貼為主，分級分類對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予一次性開辦補(bǔ)貼和一定的營運(yùn)補(bǔ)貼，根據(jù)各地的物價水平靈活制定有關(guān)財政支持力度和財政補(bǔ)貼份額。第二，建立專項投資扶持政策，設(shè)立專項貸款擔(dān)?；?。另外可通過各種渠道專門籌集一筆資金成立基金會用于解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金周轉(zhuǎn)困難時向銀行貸款的擔(dān)保。第三，政府通過財稅手段多開辟新途徑來支持和幫助各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，例如，可以通過購買養(yǎng)老機(jī)構(gòu)部分服務(wù)內(nèi)容的方式，讓更多社會力量投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展；鼓勵民間資本投資建設(shè)專業(yè)化服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向規(guī)?；?、專業(yè)化、連鎖化方向發(fā)展。鼓勵社會興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng)政府供養(yǎng)對象，共享資源、共擔(dān)責(zé)任。第四，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度?；谖覈臍v史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情，居家養(yǎng)老是大力和經(jīng)濟(jì)狀況的基層組織。第五中央政府應(yīng)根據(jù)各地的老齡化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立對地方的專項轉(zhuǎn)移支付制度。以確保各地的基本養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)開支水平，縮小地區(qū)間養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的差距，這也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的應(yīng)有內(nèi)容。

（三）建立一套完善的有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收政策體系

第一，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的免稅資格進(jìn)行獨(dú)立認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)對其進(jìn)行免稅的目的。建立針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收登記制度和免稅獨(dú)立認(rèn)證制度。第二，完善對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的籌資環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策。對于金融機(jī)構(gòu)向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)放優(yōu)惠貸款、貼息貸款取得的利息收入免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅。第三，擴(kuò)大對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠范圍。我國雖然對與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有關(guān)的所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等大都給予免征，對促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展起到了積極作用，但目前減免程度較低的增值稅和未納入減免的消費(fèi)稅等其他稅種帶來的高成本已成為制約我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要因素。政府應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行大范圍的特定免稅政策，其服務(wù)所得的各項收入均不繳稅，從事養(yǎng)老服務(wù)時所購買的商品，也不需繳納價外的消費(fèi)稅。第四，優(yōu)化稅收減免管理，嚴(yán)格區(qū)分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利性活動和非營利性活動。我國現(xiàn)行稅收政策沒有對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利性收入給予明確的界定。隨著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)籌資方式的多樣化和營利性活動的增多，可以借鑒美國的做法，在稅收政策上對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事福利性、公益性的活動，免征各稅；對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事非公益性的營利活動，視同企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營活動進(jìn)行征稅；另外，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的保值、增值活動(資產(chǎn)營運(yùn)行為)，在流通環(huán)節(jié)按照企業(yè)的類似活動進(jìn)行征稅，對其用于公益活動的收益免征企業(yè)所得稅。

(四)完善配套措施，確保其他政策的有效落實(shí)

加強(qiáng)政府各相關(guān)部門和企業(yè)的溝通與協(xié)作，具體落實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在用地、用水、用電、通信等方面的優(yōu)惠扶持政策。針對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險承擔(dān)能力十分有限的情況，鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參加意外責(zé)任險，減少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險。對于具備對外開展康復(fù)、醫(yī)療服務(wù)條件的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一視同仁，納入社區(qū)醫(yī)療體系，并考慮納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險定點(diǎn)范圍，并對其中醫(yī)護(hù)人員在職稱評定等方面也采取相同的政策。

[1]袁維勤《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之立法缺陷及其補(bǔ)救芻議》，《理論與改革》2008，年第2期.

[2]張俊，何東《發(fā)展我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財稅政策探討》，《財政監(jiān)督》2011第28期.

[3]周清《促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的財稅政策研究》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2011第3期.

[4]李勇《天津促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的財稅政策與效果分析》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012第41期.

[5]靳東升，白景明，陳琍《促進(jìn)中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策研究》，《財政研究》，2012第4期.

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