◎文/郝永林

預(yù)算單位落實新預(yù)算法的現(xiàn)狀與路徑

◎文/郝永林

經(jīng)“十年磨劍”，歷四次審議，新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》自2015年1月1日起施行，這是預(yù)算法自1995年實施以來的首次修改。新修訂的預(yù)算法明確：“預(yù)算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行”。作為預(yù)算單位，全面理解新預(yù)算法，查找和改進預(yù)算管理中的薄弱環(huán)節(jié)，認真遵從預(yù)算法，嚴格預(yù)算約束，是當(dāng)前和今后一段時間必須要做且必須要做好的“功課”。

預(yù)算單位；新預(yù)算法；路徑

預(yù)算法是財政領(lǐng)域的基本法律，被稱之為“經(jīng)濟憲法”。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過 《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修改后的預(yù)算法，自2015年1月1日起施行。預(yù)算單位應(yīng)認真學(xué)習(xí)并貫徹落實新預(yù)算法制度，增強預(yù)算法治意識，掌握預(yù)算法的精神，嚴格按照預(yù)算法規(guī)定辦事。

一、預(yù)算單位落實新預(yù)算法的現(xiàn)狀分析

（一）新預(yù)算法對預(yù)算單位的內(nèi)在要求

預(yù)算單位預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，其預(yù)算管理及資金收支行為要受到預(yù)算法的約束。準確把握新預(yù)算法的修訂變化和內(nèi)在要求，是全面落實新預(yù)算法的前提條件。從預(yù)算單位角度看，主要涉及以下幾個方面：

1.擴充預(yù)算編制原則：由收支平衡原則調(diào)整為統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡原則。

2.界定預(yù)算編制范圍：部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成。

3.嚴格收支預(yù)算編制：按照財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標準和要求，以及績效目標管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)的情況，編制預(yù)算草案；將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列;預(yù)算支出按功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制，嚴格控制機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出。

4.明確預(yù)算單位責(zé)任：各部門編制本部門預(yù)算、決算草案。各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負責(zé)。對預(yù)算支出情況開展績效評價。向社會公開同級財政部門批復(fù)的本部門預(yù)算、決算，并對部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。監(jiān)督檢查所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行，依法糾正違反預(yù)算的行為。

5.強化預(yù)算約束：支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。預(yù)算支出應(yīng)按照預(yù)算科目執(zhí)行，不得虛假列支。嚴格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照財政部門的規(guī)定辦理。

6.規(guī)定預(yù)決算批復(fù)及公開時限：各部門應(yīng)在接到同級財政部門批復(fù)的本部門預(yù)算、決算后十五日內(nèi)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算、決算，應(yīng)在接到同級財政部門批復(fù)的本部門預(yù)算、決算后二十日內(nèi)向社會公開。

7.加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理：上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出，連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)作為結(jié)余資金管理;結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金按財政部門規(guī)定辦理。

8.規(guī)范決算編制工作：編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支真實、數(shù)額準確、內(nèi)容完整、報送及時。決算草案應(yīng)與預(yù)算相對應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預(yù)算支出按其功能分類編列到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款。各部門應(yīng)審核并匯總編制本部門的決算草案，在規(guī)定期限內(nèi)報同級財政部門審核。

9.建立預(yù)算管理制約機制：預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制。

（二）目前存在的主要問題

自2000年起，天津市預(yù)算單位以部門為單位，按照 “二上二下”程序和規(guī)定要求編報部門預(yù)算。經(jīng)多年管理與實踐，預(yù)算單位部門預(yù)算編制的明細化程度明顯提高，預(yù)算執(zhí)行力明顯增強，執(zhí)行成效顯著。但對照新預(yù)算法要求，預(yù)算單位在部門預(yù)算管理中仍存在一定的問題：

1.預(yù)算管理主體責(zé)任意識淡化。新預(yù)算法明確預(yù)算單位要履行預(yù)算編制、執(zhí)行、公開等責(zé)任，而目前大多數(shù)單位仍認為預(yù)算編制是在為財政部門干事服務(wù)，習(xí)慣于等財政部門的布置;預(yù)算執(zhí)行無階段性工作目標，對資金使用時限、使用效果缺乏跟蹤問效;對預(yù)決算公開的積極性不高，相關(guān)工作與公開要求有一定差距，缺乏必要的應(yīng)對機制，當(dāng)家理財?shù)摹爸魅宋獭必?zé)任意識不強。

2.收入預(yù)算編制不完整。預(yù)算單位收入來源除財政預(yù)算撥款外，部分單位或多或少有一些其他收入，如行政單位有利息收入、非同級財政部門撥款，事業(yè)單位有事業(yè)收入、經(jīng)營收入;有的單位在年度執(zhí)行中會取得專項經(jīng)費;有的單位有部分結(jié)余資金、事業(yè)基金等。這些收入或結(jié)余資金因各種原因沒有完全編入年初部門預(yù)算，造成部門年度總收入來源不實，相應(yīng)支出也沒有體現(xiàn)。

3.支出預(yù)算編制與實際執(zhí)行有差異。一是部分公務(wù)支出預(yù)算是預(yù)估數(shù)，與執(zhí)行結(jié)果有一定出入，如辦公費、差旅費、印刷費等。二是公用支出沒有按預(yù)算核定及批復(fù)內(nèi)容嚴格執(zhí)行，部分資金進行了調(diào)劑使用。三是項目支出預(yù)算編制不全，難以將當(dāng)年發(fā)生的所有項目一次性全部編入，執(zhí)行中會發(fā)生一些臨時性、突發(fā)性支出，尤其是購置類新增項目較多，無預(yù)算、超預(yù)算支出也時有發(fā)生。四是部分項目預(yù)算執(zhí)行性較差，有的項目缺乏前期可行性論證，有的方案設(shè)計有缺失，造成在執(zhí)行中調(diào)整變更較為普遍，甚至個別項目難以執(zhí)行。五是項目預(yù)算金額與最終執(zhí)行金額往往不一致，有的甚至相差較大。

4.資金使用效益尚待提高。預(yù)算單位干項目、開展專項工作，為了取得較為充裕資金，同時也為了應(yīng)付不時之需，往往大額、多頭申請經(jīng)費。項目或?qū)ｍ椆ぷ魍瓿珊螅鄷纬梢恍┦Ｓ噘Y金，剩余資金沉淀在預(yù)算單位，成為了部門性資金，有的被擅自改變用途用于其他方面支出。部分項目從啟動實施到資金對外支付，歷經(jīng)程序、環(huán)節(jié)較多，用時較長，造成資金結(jié)轉(zhuǎn)停留在預(yù)算單位，影響了財政資金的使用效益和效果。

5.預(yù)算管理信息化應(yīng)用水平不高。部門預(yù)算編制系統(tǒng)是財政部門下發(fā)的單擊版，大量的預(yù)算編制基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)需手工錄入，不能與預(yù)算單位現(xiàn)行的人員、資產(chǎn)等管理系統(tǒng)有效對接，不能及時更新并獲取數(shù)據(jù);同時，未批準項目不能實現(xiàn)滾動式管理，既耗時費力，又重復(fù)勞動。預(yù)算編制系統(tǒng)只在每年預(yù)算編制時才使用，除編制和報送外，與預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)核算等后續(xù)管理工作不銜接，預(yù)算數(shù)據(jù)與核算數(shù)據(jù)不能相互比對、相互印證。

（三）產(chǎn)生問題的原因

1.預(yù)算管理理念不強。長期以來，預(yù)算單位對預(yù)算管理的重要性認識不到位，對預(yù)算管理工作不夠重視，存在“重要錢、輕管理”，“重核算、輕預(yù)算”的思想，認為預(yù)算是財政部門的事，預(yù)算單位的預(yù)算管理僅僅是上報計劃、申請經(jīng)費，將預(yù)算管理置于財務(wù)管理的從屬地位，在預(yù)算工作方面投入時間精力少、主動作為少，疲于應(yīng)付的多、被動接受多。

2.預(yù)算管理操作規(guī)范不明晰。預(yù)算管理是一項政策性強的工作，目前預(yù)算單位雖建立了一些預(yù)算管理制度辦法，但在項目編制、預(yù)算標準、執(zhí)行分析、支出評價等方面的規(guī)定仍不夠細化、量化，尚缺乏操作性的規(guī)范。在具體實施時，往往是靠自我理解，極易與規(guī)定要求產(chǎn)生偏差，造成編制不規(guī)范、執(zhí)行不嚴格、考評不具體等問題。預(yù)算單位內(nèi)部的信息化管理系統(tǒng)多是由使用部門自提需求、自行研發(fā)，缺乏頂層設(shè)計，系統(tǒng)間未實現(xiàn)有機銜接，結(jié)果是“各管一段”，不能充分發(fā)揮信息化優(yōu)勢。

3.工作計劃管理與預(yù)算管理不同步。預(yù)算實質(zhì)上是用資金形式反映預(yù)算單位一定時期的工作實施計劃，而大多數(shù)單位并沒有一個針對本單位設(shè)施建設(shè)維護、設(shè)備購置、業(yè)務(wù)工作開展等方面的總體性、長期性規(guī)劃，即使有年度計劃，也往往是在年初或年度執(zhí)行中才確定，與預(yù)算編制時間不同步。同時，受國家政策、上級部門等因素的影響，部分支出事先難以預(yù)計，只能遇事才想到干事，這種不確定性必然會影響預(yù)算編制，進而影響到預(yù)算執(zhí)行。

4.項目預(yù)算編制工作較薄弱。項目預(yù)算編制具有系統(tǒng)性、專業(yè)性工作特點，是預(yù)算編制的重點和難點，也是預(yù)算編制與執(zhí)行產(chǎn)生差異的主要方面。項目預(yù)算基本上是由單位自行編報，且填報內(nèi)容較為簡單，受時間、專業(yè)能力、內(nèi)部管理水平等因素，以及無相關(guān)參照標準、無分類編制明確要求、無詳細規(guī)范申報格式、無明確統(tǒng)一費用標準，缺乏專業(yè)人員指導(dǎo)，未經(jīng)專門機構(gòu)評審等情況制約，編制的項目預(yù)算不可避免出現(xiàn)不實、不準等問題。

5.預(yù)算績效評價及監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮。預(yù)算法賦予各單位監(jiān)督評價所屬單位預(yù)算執(zhí)行，糾正違反預(yù)算行為的職責(zé)。預(yù)算單位預(yù)算管理的職責(zé)部門主要是財務(wù)部門，財務(wù)部門既是預(yù)算編制者，又是執(zhí)行者。在實際工作中，財務(wù)部門更注重于記賬核算，反映資金收支，習(xí)慣聽從于上級和領(lǐng)導(dǎo)的指示，缺乏對預(yù)算編制科學(xué)性、合理性審查，缺乏對是否嚴格預(yù)算執(zhí)行、執(zhí)行情況的分析總結(jié)，加之大多數(shù)單位無獨立的內(nèi)審監(jiān)督機構(gòu)，難以實施對部門預(yù)算管理和執(zhí)行效果的監(jiān)督評價，助長了部分單位依然我行我素，忽視預(yù)算法定性，不注重加強改進預(yù)算管理工作。

二、預(yù)算單位落實新預(yù)算法的路徑選擇

預(yù)算法是專門約束和規(guī)范財政預(yù)算管理和有關(guān)經(jīng)濟活動的，一經(jīng)通過，各級政府和部門必須嚴格遵守和執(zhí)行，并緊緊依靠這一“經(jīng)濟憲法”，積極推進依法理財。

（一）重視預(yù)算編制，抓住預(yù)算管理的“牛鼻子”

1.在編制制度上：構(gòu)建預(yù)算管理制度體系和操作規(guī)范，明確部門預(yù)算管理的職責(zé)分工、編制流程，健全重大項目安排和大額資金使用決策機制，強化項目支出管理，制定完善績效評價、項目評審等辦法，健全與公務(wù)支出需求相匹配的費用標準體系，規(guī)范資產(chǎn)配置標準與預(yù)算標準，為深入推進預(yù)算管理工作提供政策支撐。

2.在編制內(nèi)容上：編制全口徑收支預(yù)算。所有收支一律納入年度預(yù)算編制范圍，人員及公用支出預(yù)算根據(jù)政策規(guī)定和客觀需要打滿、打足，項目預(yù)算要編全、想細、核準。項目預(yù)算編制要做到：一是早啟動，根據(jù)單位規(guī)劃和部門實際，在每年6月底前著手編制。二是分類編，屬于維修改造類項目，要有可行性論證、項目概算等必要材料;屬于購置類項目，需有人員、資產(chǎn)現(xiàn)狀及擬購置設(shè)備數(shù)量及價格等信息;屬于信息化項目，要有業(yè)務(wù)及技術(shù)需求報告。三是方案實，組建聯(lián)合工作小組實地勘查，按輕重緩急、方案優(yōu)劣排序確定，對入選維修改造類項目要補齊工程預(yù)算、效果圖和施工圖等要件。四是先評審，委托具有專業(yè)評審資質(zhì)部門評審，將評審額作為安排項目預(yù)算的依據(jù)，擠壓“水分”，核實項目預(yù)算資金。

3.在編制手段上：開發(fā)項目庫管理模塊，在網(wǎng)上進行申報提交、審核批復(fù)、執(zhí)行核算等操作，實現(xiàn)項目預(yù)算信息化閉環(huán)式管理;完善備選項目子庫，實現(xiàn)中長期滾動式管理，確定新項目應(yīng)從備選項目中優(yōu)先選擇，未進庫的不予安排。加強預(yù)算編制系統(tǒng)與人員、資產(chǎn)、財務(wù)核算等系統(tǒng)的整合，實現(xiàn)互聯(lián)互通，共享共用數(shù)據(jù)，為推進預(yù)算管理工作提供信息應(yīng)用支撐。

4.在編制組織上：健全工作機制，由財務(wù)部門牽頭，密切加強與本單位的人事、資產(chǎn)等部門溝通，及時更新人員、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息;加強與業(yè)務(wù)及后勤部門配合，將印刷費、差旅費、會議費、培訓(xùn)費等支出逐一編入年度預(yù)算；加強與項目需求方及有關(guān)職能部門協(xié)作，匯總編制本單位項目支出預(yù)算和政府采購預(yù)算;按照組織程序，將編制的部門預(yù)算報本單位黨組會、辦公會審批，形成“上上下下”的工作合力。

（二）重視預(yù)算執(zhí)行，引導(dǎo)預(yù)算資金用在“刀刃上”

1.嚴格預(yù)算批復(fù)及預(yù)算公開制度，為資金有效使用提供依據(jù)。在規(guī)定的十五日內(nèi)，將預(yù)算批復(fù)至所屬單位，并明晰到具體項目和具體用途。落實預(yù)算公開責(zé)任，將部門預(yù)算細化至支出功能分類項級科目，并區(qū)分支出經(jīng)濟分類;將用財政撥款安排的“三公”經(jīng)費數(shù)額細化到具體項，說明增減變動原因，在財政部門批復(fù)后二十日內(nèi)對外公開，自覺接受社會監(jiān)督。

2.嚴格項目支出預(yù)算執(zhí)行，發(fā)揮預(yù)算資金使用效益。按預(yù)算批復(fù)項目及內(nèi)容執(zhí)行，嚴格預(yù)算約束，重點抓好項目預(yù)算執(zhí)行：一是建立項目負責(zé)人制度，及時了解項目執(zhí)行情況，溝通反饋執(zhí)行信息，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。二是定期通報項目執(zhí)行情況，總結(jié)推廣工作經(jīng)驗，督促進度慢的單位使項目加快執(zhí)行，保證批復(fù)項目早啟動、早實施、早見效。三是及時申請項目資金，區(qū)分項目類別并根據(jù)工程進度撥付資金，避免“項目等錢”或者“錢等項目”。四是嚴格政府采購手續(xù)，對集采目錄內(nèi)及限額標準以上的貨物、工程、勞務(wù)依法實施政府采購，沒有申報采購計劃的，資金一律不予撥付。五是對當(dāng)年9月底未實施項目一律核減，嚴格新增項目支出，調(diào)整變更要按規(guī)定程序報批。

3.嚴格執(zhí)行分析報告制度，合理領(lǐng)撥預(yù)算資金。每月月初，及時匯總部門預(yù)算執(zhí)行情況，分析增減變動原因，分析預(yù)算執(zhí)行是否與年度預(yù)算、預(yù)期目標、時間進度相適應(yīng)，提出改進意見和建議，報送單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門，使相關(guān)人員及時掌握預(yù)算收支運行情況;合理申報領(lǐng)撥用款額度，把控好支出節(jié)奏和支付進度，提高預(yù)算執(zhí)行到位率。

4.嚴格資金使用管理，管好用好財政資金。在財務(wù)核算上通過設(shè)置輔助核算來細分各類資金來源和具體項目及金額。在支出管理上加強動態(tài)監(jiān)管，嚴格開支范圍和標準，規(guī)范資金使用，項目資金只能用于項目本身支出，不得用于支付“三公”經(jīng)費等重點公務(wù)支出;專項經(jīng)費要?？顚Ｓ?，支出須限定在特定用途;結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金使用必須符合規(guī)定，嚴禁不同性質(zhì)資金相互調(diào)劑混用。

（三）重視監(jiān)督考核，發(fā)揮“助推器”作用

1.加強預(yù)算與決算對比分析，提升預(yù)算編制水平。部門決算是全面反映預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行及收支狀況的一面鏡子，要對照預(yù)算批復(fù)內(nèi)容，分類款、分項目、分科目核對預(yù)算與決算是否存在差異，分析收入、支出、結(jié)余等年度間變動原因，改進在預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的問題，縮小預(yù)算與決算差異，提高預(yù)算編制的完整性、合理性、準確性和可執(zhí)行性。

2.加強內(nèi)審監(jiān)督，提升預(yù)算約束力。結(jié)合自身機構(gòu)、人員及業(yè)務(wù)特點，積極開展內(nèi)部監(jiān)督檢查，將監(jiān)督置于預(yù)算管理全過程。重點監(jiān)督重大項目決策、項目預(yù)算執(zhí)行、資金使用、經(jīng)費開支等內(nèi)容，審查預(yù)算執(zhí)行真實性、合法性、效益性，核查財務(wù)信息對內(nèi)公示公開、預(yù)決算信息對外公開等工作，營造公開、透明、規(guī)范、有序的監(jiān)督環(huán)境。通過內(nèi)審監(jiān)督，有效糾正預(yù)算編制與執(zhí)行關(guān)聯(lián)度不高、超預(yù)算支出、資金使用不規(guī)范等問題。嚴格按照制度的規(guī)定，維護預(yù)算權(quán)威性和法制性。

3.新預(yù)算法規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價；建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。按照這些要求，對預(yù)算支出開展績效評價就是法律規(guī)定，是必須開展的財政活動。加強績效評價及結(jié)果運用，提升預(yù)算管理效能。定期對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)核算等工作進行量化考核，探索建立以實現(xiàn)支出目標為導(dǎo)向、以提高資金使用效益為核心的評價指標。加強考核評價結(jié)果應(yīng)用，對先進單位予以表彰，并優(yōu)先考慮安排其支出需求;對預(yù)算編制不全的，一律不予追加及調(diào)整變更;對無預(yù)算、超預(yù)算支出，停撥、緩撥業(yè)務(wù)經(jīng)費或項目經(jīng)費，以示懲戒，促使預(yù)算單位重視和改進預(yù)算管理工作。

4.加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升人員工作能力。定期組織預(yù)算及財務(wù)人員進行全員培訓(xùn)，強化對預(yù)算法、部門預(yù)決算編制、項目預(yù)算管理、監(jiān)督考核等業(yè)務(wù)知識和信息化應(yīng)用系統(tǒng)的學(xué)習(xí);開展調(diào)查研究，吸收借鑒其他預(yù)算單位的做法、經(jīng)驗。通過多角度、多形式的學(xué)習(xí)交流，了解新動態(tài)、領(lǐng)會新要求，深化對預(yù)算管理制度的理解，不斷提高自身業(yè)務(wù)能力，為推進預(yù)算管理工作提供智力支撐。

責(zé)任編輯：高麗麗 婁 雯

F812.3

A

1006－1255－（2015）07－0052-04

郝永林（1967—），天津市財政局（地稅局）。郵編：300042