改革開(kāi)發(fā)體制深化油地合作

弋智勇

（新疆維吾爾自治區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)和信息化研究院新疆烏魯木齊830000）

改革開(kāi)發(fā)體制深化油地合作

弋智勇

（新疆維吾爾自治區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)和信息化研究院新疆烏魯木齊830000）

為全面加強(qiáng)和深化油地合作，促進(jìn)油氣資源開(kāi)發(fā)更多地惠及新疆發(fā)展和民生改善，在借鑒河北、山東等油地合作成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新疆實(shí)際情況，本文圍繞改革體制機(jī)制、創(chuàng)新油地合作模式進(jìn)行系統(tǒng)研究，提出相關(guān)建議及改革模式。

新疆 油地合作 模式

近年來(lái)，新疆油氣資源開(kāi)發(fā)雖然取得了一定的成績(jī)，但也存在一些問(wèn)題。與陜西、山東、河北等省區(qū)相比較，新疆油氣資源開(kāi)發(fā)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)偏低。受歷史固有利益格局和體制機(jī)制影響，新疆地方企業(yè)參與油氣資源開(kāi)發(fā)困難較多，部分低產(chǎn)、低效的油氣資源閑置、浪費(fèi)。油地合作管理機(jī)制不健全，政策制度不完善。著力改革油氣資源開(kāi)發(fā)中存在的體制機(jī)制問(wèn)題，破解體制障礙，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定作用，深化油地全面合作，創(chuàng)新油氣資源合作開(kāi)發(fā)模式，激發(fā)和釋放市場(chǎng)主體活力，對(duì)于新疆建設(shè)陸上能源資源大通道具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、新疆油氣資源現(xiàn)狀及合作開(kāi)發(fā)情況

1．油氣資源開(kāi)發(fā)利用條件及近期產(chǎn)能。

（1）新疆油氣資源情況。新疆石油、天然氣資源豐富，現(xiàn)已設(shè)勘查開(kāi)發(fā)區(qū)塊206個(gè)，面積83.15萬(wàn)平方千米，占新疆總面積的1/2。近年來(lái)，中石油新疆油田公司在準(zhǔn)噶爾東部油氣資源勘探開(kāi)發(fā)取得突破性進(jìn)展。新發(fā)現(xiàn)的昌吉油田已探明近10億噸待開(kāi)發(fā)的致密油氣田；中石化開(kāi)發(fā)的春光、春風(fēng)油田即將形成300～500萬(wàn)噸產(chǎn)油規(guī)模；西北油田公司新發(fā)現(xiàn)部分小塊油氣田及順南油田，均已初步具備開(kāi)發(fā)條件。

（2）新疆油氣資源開(kāi)發(fā)和煉化情況.按照中石油“新疆大慶”、中石化“西部大油田”以及國(guó)家能源輸送基地建設(shè)的戰(zhàn)略部署，兩大油田公司進(jìn)一步加大在新疆的油氣勘探開(kāi)發(fā)和管線建設(shè)步伐，石油、天然氣產(chǎn)量總體穩(wěn)步增加。2013年，新疆原油產(chǎn)量2 800萬(wàn)噸，居全國(guó)第五位；天然氣280億立方米，居全國(guó)第二位；原油加工2 490萬(wàn)噸，油氣當(dāng)量首次超過(guò)5 000萬(wàn)噸。

（3）新疆油氣管道建設(shè)情況。目前，新疆油氣管道管線包括：西氣東輸一、二、三線，伊寧至霍爾果斯煤制氣管線，王家溝至烏石化原油管線，獨(dú)山子至烏魯木齊原油管線，烏石化至王家溝成品油管線，南疆環(huán)塔里木天然氣管網(wǎng)，新疆西二線輪南至吐魯番支干線。規(guī)劃中的管線包括：西氣東輸四、五、六線，新粵浙輸氣管道，新魯輸氣管道。全疆初步形成了中石油新疆油田、塔里木油田、吐哈油田和中石化西北油田等油氣生產(chǎn)基地，以及克拉瑪依石化、獨(dú)山子石化、烏魯木齊石化、澤普石化、庫(kù)爾勒、庫(kù)車(chē)等石油生產(chǎn)和加工基地，已成為我國(guó)石油天然氣重要產(chǎn)區(qū)，石油戰(zhàn)略基地和陸上能源資源進(jìn)口大通道。

2．中石油、中石化在疆企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)體制。中石油在疆企業(yè)18家，中石化駐疆企業(yè)5家。新疆地方企業(yè)積極介入石油石化領(lǐng)域，與中石油、中石化通過(guò)屬地注冊(cè)等模式開(kāi)展合作，實(shí)現(xiàn)了油地融合發(fā)展。2013年，新疆地方企業(yè)與中石油、中石化就聯(lián)建120萬(wàn)噸PTA、煤制氣外輸管道等項(xiàng)目開(kāi)展合作。

二、新疆油地合作開(kāi)發(fā)油氣資源存在的突出問(wèn)題

1．油地合作受體制機(jī)制和利益格局的制約。新疆油氣資源富集，但受體制機(jī)制的影響，中石油、中石化壟斷了上游資源勘探開(kāi)發(fā)和下游資源要素配置。受固有利益格局的控制，地方企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)很難參與上游油氣資源勘探開(kāi)發(fā)，僅紅山油田、塔河石化等企業(yè)參與油地合作。同時(shí)，地方企業(yè)在下游產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目建設(shè)方面原料配置也受到極大影響，發(fā)展受到制約。

2．油氣資源開(kāi)發(fā)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)偏低。盡管?chē)?guó)家在新疆率先實(shí)行資源稅改革試點(diǎn)，但占地方GDP近18.5％的石油工業(yè)留歸新疆地方的利稅(費(fèi))依然較低。2010-2012年，如果中石油、中石化駐疆企業(yè)在疆注冊(cè)，并形成與地方企業(yè)參股的合資公司，按照現(xiàn)行稅制，新疆石油稅收收入三年間在石油稅收總額的貢獻(xiàn)率將平均每年提升5.94個(gè)百分點(diǎn)。此外，石油工業(yè)在新疆工業(yè)經(jīng)濟(jì)中的比重逐年下降，已由2010年的60.5％下降到2013年的44.1％，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)力和貢獻(xiàn)率相對(duì)減弱。

3．中石化春光、春風(fēng)油田稅收、工業(yè)增加值及產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)均不在新疆。春光、春風(fēng)油田沒(méi)有在疆注冊(cè)，對(duì)新疆地方基本無(wú)稅收，而且原油產(chǎn)量、工業(yè)增加值等指標(biāo)只能計(jì)算在油田本部。按照2015年春光、春風(fēng)油田原油產(chǎn)量計(jì)算約減少新疆稅收7.72億元。2013年，兩個(gè)油田實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值46億元（增加值率按80％計(jì)算），影響新疆全年工業(yè)增速0.6個(gè)百分點(diǎn)。

4．部分低效、低產(chǎn)油田資源閑置、浪費(fèi)。中石油受利益驅(qū)動(dòng)的影響，首先開(kāi)采高效、富產(chǎn)油田。目前，新疆準(zhǔn)噶爾盆地、塔里木盆地和吐哈油田遺留了一批邊遠(yuǎn)、低效油田。全區(qū)低效難采油井總數(shù)量達(dá)4 000多口，由于開(kāi)采成本高，長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)，造成油氣資源浪費(fèi)。

5．油地合作管理機(jī)制不健全，政策制度不完善。油地合作開(kāi)發(fā)政策協(xié)調(diào)繁瑣，缺乏統(tǒng)籌安排，不能有效地引導(dǎo)地方企業(yè)自主開(kāi)發(fā)油氣資源。油區(qū)工作涉及地區(qū)、部門(mén)較廣，未形成“政出一門(mén)”、統(tǒng)一服務(wù)的管理。特別是在服務(wù)油田企業(yè)、開(kāi)展油地合作、實(shí)施管線維護(hù)等方面，缺乏政策措施及充分行使管理職能的依據(jù)。油田單位辦理相關(guān)手續(xù)程序復(fù)雜繁瑣，項(xiàng)目進(jìn)展受阻。

三、決策建議

目前在疆的油田企業(yè)基本上都是“分公司”，不是企業(yè)所得稅的納稅單位，只有改為“子公司”后，且轉(zhuǎn)為“地方企業(yè)”或地方“參股合資”，才能將石油企業(yè)所得稅變?yōu)楣蚕矶?。為使石油工業(yè)更多惠及新疆，提出如下改革模式。

1．模式一：繼續(xù)擴(kuò)大新疆地方企業(yè)參股合作油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（1）推進(jìn)塔里木油田區(qū)塊合作項(xiàng)目建設(shè)。按照紅山油田合作模式，由自治區(qū)和中石油共同制定塔里木油田中古區(qū)塊開(kāi)發(fā)方案，新疆國(guó)有企業(yè)代表自治區(qū)共同參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，逐步實(shí)現(xiàn)合作開(kāi)發(fā)油氣區(qū)塊，力爭(zhēng)年生產(chǎn)能力達(dá)到100萬(wàn)噸以上油氣當(dāng)量。預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)收入42億元，工業(yè)增加值32億元，增加地方稅收3億元。

（2）加快推進(jìn)克拉瑪依千萬(wàn)噸煉化合作項(xiàng)目的實(shí)施。對(duì)于克拉瑪依千萬(wàn)噸煉化合作項(xiàng)目建議按照自治區(qū)提出的“發(fā)展下游、介入中游、支持上游”的發(fā)展思路，由新疆國(guó)有企業(yè)代表自治區(qū)實(shí)行參股合作。預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入450億元，工業(yè)增加值90億元，增加地方稅收約14億元。

（3）大力合作開(kāi)發(fā)低效低產(chǎn)油田項(xiàng)目。參照山東高青油田、大蘆湖油田模式，由油田與地方共同開(kāi)發(fā)，地方以部分資金和土地作價(jià)入股，按照參股比例進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)和管理；通過(guò)借鑒勝利石油管理局與東營(yíng)市石油化工集團(tuán)公司、山東省國(guó)際投資實(shí)業(yè)股份有限公司共同組建公司，以山東石油天然氣總公司為主導(dǎo)的油地開(kāi)發(fā)模式。對(duì)于新疆低效、低產(chǎn)油田，與中石油、中石化共同提出合作開(kāi)發(fā)方案。初步預(yù)測(cè)3年內(nèi)，合作區(qū)塊將形成年產(chǎn)300萬(wàn)噸以上油氣當(dāng)量。預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)收入126億元左右，工業(yè)增加值101億元左右，增加地方稅收約9億元。

（4）推進(jìn)與西部管道公司的合作項(xiàng)目。西氣東輸三線油氣管線由全國(guó)社?；?、城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金、寶鋼集團(tuán)有限公司共同投資建設(shè)。建議借鑒西三線參股投資模式，與西部管道公司合作，提出西四線、五線、準(zhǔn)東地區(qū)煤制氣等管道建設(shè)總體方案。

2．模式二：新疆地方企業(yè)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)昌吉油田。參照陜西延長(zhǎng)油田和山東高青油田、大蘆湖油田模式，以地方政府為開(kāi)發(fā)主體，新疆油田公司及大型企業(yè)參股，在當(dāng)?shù)刈?cè)組建股份制公司，共同開(kāi)發(fā)昌吉油田。根據(jù)昌吉油田開(kāi)采規(guī)模及新疆寶明礦業(yè)頁(yè)巖油產(chǎn)能建設(shè)的情況，中石油和寶明礦業(yè)聯(lián)合在吉木薩爾縣北三臺(tái)工業(yè)園籌建千萬(wàn)噸級(jí)煉化廠和石化產(chǎn)業(yè)園，延伸石油石化產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展石化裝備制造業(yè)。據(jù)測(cè)算，以新疆地方為主導(dǎo)進(jìn)行500萬(wàn)噸油氣開(kāi)發(fā)，年均可實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入190億元左右，工業(yè)增加值152億元，增加地方稅收約14億元。

3．模式三：分別組建中石油、中石化新疆區(qū)域性總公司。重組中石油、中石化在疆的版塊業(yè)務(wù)，分別組建中石油、中石化新疆區(qū)域性總公司，吸納地方企業(yè)參股，形成股權(quán)多元化的混合所有制公司，實(shí)現(xiàn)在疆注冊(cè)，將會(huì)使新疆每年新增加所得稅收入40億元左右。

4．模式四：中石油、中石化所有分公司分別改制為在疆注冊(cè)參股子公司。對(duì)中石油、中石化在疆所有分公司改制為子公司，吸納地方企業(yè)參股，形成股權(quán)多元化的混合所有制公司，實(shí)現(xiàn)在當(dāng)?shù)刈?cè)。在稅收核算上所有子公司只按照單個(gè)法人企業(yè)上繳稅收。與模式三及其他組織形式相比，不同的是虧損企業(yè)不能抵消盈利企業(yè)的納稅所得額，對(duì)地方所得稅的貢獻(xiàn)是最大化的。

5．協(xié)調(diào)春光、春風(fēng)油田實(shí)現(xiàn)在疆注冊(cè)。參照中原油田普光分公司的模式，改革春光油田、春風(fēng)油田在新疆的機(jī)構(gòu)設(shè)置，促成兩個(gè)油田在新疆合并（副局級(jí)單位），完成在新疆工商稅務(wù)注冊(cè)登記。預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)收入109億元左右，工業(yè)增加值87億元左右，增加地方稅收約7億元。

6．加強(qiáng)油區(qū)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理。借鑒河北、山東油區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合新疆實(shí)際，盡快成立自治區(qū)油區(qū)工作管理委員會(huì)。各涉油地州（市）、縣（市）相應(yīng)成立和健全油區(qū)工作機(jī)構(gòu)，實(shí)行一站式辦公。盡快出臺(tái)《新疆維吾爾自治區(qū)關(guān)于加強(qiáng)油區(qū)工作的若干規(guī)定》，明確油區(qū)工作目標(biāo)、涉油部門(mén)工作職責(zé)、辦事程序，對(duì)油氣田勘探、開(kāi)發(fā)與利用、油地合作的方式與內(nèi)容方面做具體指導(dǎo)和規(guī)定。