王薔

內蒙古自治區(qū)土地調查規(guī)劃院 呼和浩特 010010

淺析新型城鎮(zhèn)化條件下農村牧區(qū)土地流轉現(xiàn)狀及對策
——以內蒙古自治區(qū)為例

王薔

內蒙古自治區(qū)土地調查規(guī)劃院 呼和浩特 010010

伴隨著城市經濟的快速發(fā)展，在新型城鎮(zhèn)化背景下，農村牧區(qū)土地流轉已成為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的必然產物。本文通過分析研究目前內蒙古自治區(qū)農村牧區(qū)土地流轉的現(xiàn)狀后認為，由于受到勞動力總數(shù)、接受培訓程度、畝均農業(yè)補貼數(shù)及土地肥沃程度等因素的影響，在政府職能轉變、市場流轉機制、社會保障制度和規(guī)模效益方面都存在亟待解決的許多問題。因此，建議從轉變農牧民思想、完善市場機制、保障流轉補償和適度規(guī)?；洜I等角度探討解決的途徑,加快推進農村牧區(qū)土地流轉。

新型城鎮(zhèn)化；土地流轉；現(xiàn)狀分析；對策

目前，我國正于新型城鎮(zhèn)化建設的重要階段，其顯著特點就是城鄉(xiāng)地域局限性的消失，農村牧區(qū)和城鎮(zhèn)土地資源的整合就是其具體表現(xiàn)之一，而整合的有效途徑則是進行土地流轉。為了滿足城鎮(zhèn)化建設的需求，農村牧區(qū)的土地流轉為城鎮(zhèn)化做出了極大的貢獻。但是，在新型城鎮(zhèn)化的進程中，農村牧區(qū)土地流轉仍存在一些矛盾，如何解決舊的發(fā)展模式下已造成的土地資源利用效率不高，土地資源整合質量欠佳的問題；如何提高土地利用效率，優(yōu)化資源配置，完善自治區(qū)的農村牧區(qū)土地流轉機制都是當前和今后一段時期國土資源管理工作需要解決的重要問題。

1.土地流轉概述

1.1 土地流轉與新型城鎮(zhèn)化的相互作用

在新型城鎮(zhèn)化背景下，內蒙古自治區(qū)農村牧區(qū)的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)并存。隨著城市化建設的推進，非農人口不斷增多，城鎮(zhèn)面積不斷擴張，因此在產業(yè)轉型升級的巨大推動作用下城鎮(zhèn)用地需求劇增，相應的就需要農村牧區(qū)土地逐步流轉起來。目前自治區(qū)農村牧區(qū)土地經營質量落后于非農化質量，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提下應加快資源整合力度，著重宏觀協(xié)調保障土地利用的方式的轉變以實現(xiàn)土地經營權的流轉。

1.2 影響土地流轉的相關因素

農牧戶勞動力數(shù)量越多，轉出土地可能性則越小。當家庭有人接受過相應培訓之后，其參與非農就業(yè)概率增加，因此轉入土地的可能性要小一些?？傮w來看，承包地總面積與土地流轉概率正相關。農牧戶得到的補貼越高，則對土地表現(xiàn)出更強的依賴性。土地肥沃程度越高，為農牧戶帶來更高的收益越高，則土地轉出率高。而自治區(qū)不少地區(qū)土地肥沃度并不理想，因此限制了土地流轉面積的增多。當放寬對土地流轉的管制，可以增加土地轉入概率。

2 農村牧區(qū)土地流轉現(xiàn)狀及問題

2.1 政府和市場配合不協(xié)調

在城鎮(zhèn)化背景下農村牧區(qū)土地流轉大多通過政府力量來啟動，資源規(guī)劃與配置幾乎全部由政府一手操辦，在政府管理下，市場整體較為有序，但是過度的干預使得市場向政府利益傾斜。不少地區(qū)政府忽視土地流轉的“公益性”目的，因此基于城鎮(zhèn)化驅動的土地流轉存在行政意味。政府相關部門的監(jiān)管力度也嚴重不足，在獲取土地利用效率信息時滯后性明顯，在面對違反法律法規(guī)流轉現(xiàn)象時，很難做出及時的制止與管控。在“非農化”的趨勢下，土地流轉問題得不到實時的監(jiān)管。

2.2 未形成科學的市場流轉機制

由于目前內蒙古農村牧區(qū)土地流轉依然有很多私下流轉現(xiàn)象，并且大多以口頭協(xié)議形式進行約束，略過應有的流轉手續(xù)，使當?shù)赝恋亓鬓D供需信息不對等，擾亂流轉價格與機制，服務體系建設步伐緩慢。有關農村牧區(qū)土地流轉的法律法規(guī)不夠完善，且內蒙古當?shù)貑栴}無法完全根據(jù)國家規(guī)定的農地流轉法律制度實行，依然存在較多相互沖突的地方。市場運行無論是程序還是手續(xù)均不規(guī)范，土地使用者的權利與義務得不到保證。農地轉讓價格信息不平等，牧區(qū)農戶獲取價格信息往往處于劣勢。流轉價格不少以市場需求為依據(jù)的，流轉價格機制經?！盁o效”，從而陷入價格機制失靈的死循環(huán)。

2.3 社會保障制度不完善

從現(xiàn)階段區(qū)情來看,自治區(qū)總體上已進入以工促農,以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。農牧民進行土地流轉后,盤活土地承包經營權，獲得流轉經濟收益的同時他們也在一定程度上失去了

生活來源，他們當中一部分人選擇背井離鄉(xiāng),去往經濟發(fā)展水平更高的城市務工增加收入；而另外一部分人則是長期處于閑置狀態(tài)，坐吃山空，消耗既得收益。新型城鎮(zhèn)化背景下，一部分農牧民通過完成土地流轉進入城鎮(zhèn)生活，但是城鎮(zhèn)發(fā)展背景下的需求成本遠遠高于原有地區(qū)，現(xiàn)存補償制度并不能維持或提高失地農民現(xiàn)有生活水平。

由于農牧民受到的文化教育水平有限，出現(xiàn)了流轉土地價格信息不對稱等現(xiàn)象，使得農牧民成為土地流轉過程的被動與弱勢群體，對于補償方案沒有選擇權和決策權，缺少對于流轉土地后的市場預判能力和抵御風險能力，這就對自治區(qū)土地流轉機制的長效性提出新要求，需要各級政府對土地流轉補償新標準進行不斷反饋并完善，既要放活土地的經營權，又要保障承包農牧民的合法權利。

2.4 土地流轉規(guī)模效益不理想，流轉雙方提效增值不顯著

在自治區(qū)現(xiàn)有的農牧業(yè)生產條件下，只能通過增加流轉土地的規(guī)模和提高農牧業(yè)生產的科技含量等方式來提高規(guī)模效應。從現(xiàn)階段來看，除巴彥淖爾市杭錦后旗等少部分地區(qū)實現(xiàn)了規(guī)模化的生產經營方式并提高了農牧業(yè)生產的科技含量外，大部分流轉土地的生產方式仍以傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)為主，沒有實現(xiàn)規(guī)?；a要素的優(yōu)化配置，也沒有進行產品升級或技術革新。而從土地中解放出來的剩余勞動力，受到語言、教育水平、生產技能及資金等多方面因素的限制，轉移就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的占比較低，失去土地經營權的農牧民依舊從事著農牧業(yè)內部工作，收入來源相當有限，而以土地流轉的微薄收益進行投資創(chuàng)業(yè)或在城鎮(zhèn)定居生活的農牧民，生活陷入了入不敷出的尷尬境地。

3 結論與對策

3.1 轉變農牧民土地流轉觀念，努力提高流轉積極性

充分利用多種途徑，多種形式宣傳土地流轉的重要意義，引導農牧區(qū)提高流轉土地草牧場的自覺性。嚴格執(zhí)行《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國草原法》和《土地承包經營權流轉管理辦法》，穩(wěn)定土地草牧場基本經營制度，依法進行土地和草牧場的合理流轉。教育廣大農牧民和基層干部知法、懂法、用法，通過土地承包經營權流轉及適度規(guī)模經營試點經驗來教育身邊人，使農牧民看到實際效果，從而轉變思想更新觀念、投身非農產業(yè)生產，加快土地流轉步伐，積極穩(wěn)妥地推進農牧業(yè)產業(yè)化經營，增加從事農牧業(yè)生產的群眾經濟收入。

3.2 構建更加高效的市場服務體系

發(fā)揮市場服務中介的作用，提升土地流轉效率，避免惡性競爭與信息壟斷，使流轉信息可以得到暢通無阻。重新明確中介服務組織的市場定位，應起到監(jiān)督政府的職能作用，作為市場利益的維護者。國家應當從資金方面給予中介服務一定的支持，從而提高中介服務積極性，吸引更多土地評估人才，樹立中介服務組織的社會公信力。

3.3 健全農村牧區(qū)社會保障機制

建立健全與農村牧區(qū)經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，在確保原則、項目、范圍基本一致的前提下，允許各地根據(jù)自身實際情況，采取因地制宜與自愿結合的方針，制定差別化的社會保障制度。涉及土地流轉等相關內容的，要制定完善的工作規(guī)劃和實施計劃，并通過規(guī)范和完善土地草牧場流轉程序等工作來確保社會保障工作的最優(yōu)效果。

3.4 適度流轉土地實現(xiàn)農牧業(yè)規(guī)模經營

根據(jù)全區(qū)農牧業(yè)產業(yè)布局，以土地流轉帶動農牧業(yè)經營模式的創(chuàng)新，把土地草牧場流轉作為促進農牧業(yè)結構調整、推進農牧業(yè)產業(yè)化進程、轉變農牧業(yè)生產方式、增加農牧民收入的重要舉措，實現(xiàn)土地規(guī)?；洜I的目標，規(guī)避單戶家庭經營模式下土地細碎化導致的規(guī)模不經濟問題。

在農牧業(yè)規(guī)模經營過程中，經營主體則要考慮土地規(guī)模、勞動力數(shù)量、設備和資金承擔風險能力等因素，力爭達到農牧業(yè)生產邊際效益最大的狀態(tài)。政府及相關部門作為社會管理者，要準確把握自治區(qū)農村牧區(qū)經濟發(fā)展緩慢、基礎設施薄弱、勞動力資源專業(yè)技能水平單一等基本區(qū)情，通過社會保障機制、收入分配制度的完善等制度建設，加強規(guī)模經營對農村牧區(qū)轉移農牧民弱勢群體的救助和保障。

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[8]淺析內蒙古農村牧區(qū)土地流轉.http∶//www.lunwenwang.com/ freepaper/economicalpaper/placeeconomy/201110/freepaper_122439_2. html

[9]試論內蒙古農村牧區(qū)土地流轉.http∶//www.studa.net/jingji/ 111214/0919128-2.html