○王曉杰

（中共浙江省委黨校 浙江 杭州 311121）

群體事件是不特定多數(shù)人參加的，以聚集的方式表達(dá)利益訴求的一種社會安全事件，對群體事件的處理關(guān)系到社會穩(wěn)定。近年來，隨著人民群眾權(quán)利意識的提升和轉(zhuǎn)型期社會矛盾的多樣化發(fā)展趨勢，如何運(yùn)用法治思維和法治方式治理群體事件是各級政府要面對的時(shí)代課題。我國法律制度所確立的群體事件治理的主要責(zé)任主體是政府，其法律依據(jù)是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第七條的規(guī)定，“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)”。行政程序法治原則是政府應(yīng)對群體事件的基本遵循，但是由于群體事件的突發(fā)性、緊急性，對其處理往往關(guān)注效率而忽視程序，因此在群體事件治理中行政程序法治的價(jià)值和功能有待進(jìn)一步認(rèn)識。

一、行政程序法治理念下群體事件治理的誤區(qū)

當(dāng)前在群體事件治理中的行政程序法治建設(shè)方面，尚存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)。一方面，將行政程序法治原則與群體事件的治理相對立，影響政府決策和具體應(yīng)對措施的實(shí)施。轉(zhuǎn)型期社會新形勢和危機(jī)治理任務(wù)下，群體事件的預(yù)防與處置上遵循“要糖給糖”的簡單應(yīng)對模式已落后于時(shí)代要求。轉(zhuǎn)型期社會特征已經(jīng)發(fā)生變化，利益訴求也出現(xiàn)多元化特征。過去群體事件誘因往往因?yàn)閭€(gè)體利益訴求得不到滿足，而今天非直接利害沖突以及為公共利益（如環(huán)境問題）引發(fā)的群體性事件越來越多，過去“要糖給糖”的處理方式已不湊效，運(yùn)用法律思維和法治方式來處理群體事件的要求越來越強(qiáng)烈。在任何情況下，都不應(yīng)當(dāng)撇開程序理念和相對人的程序權(quán)利來做簡單粗暴的壓制型治理。緊急狀態(tài)下的行政程序相比較于常態(tài)下的行政程序而言有所簡化，但并不意味著緊急行政權(quán)力不必遵守程序法治。而另一方面的誤區(qū)是，由于對行政程序法治及相關(guān)法理缺乏了解，導(dǎo)致政府不敢果斷有力地采取緊急行政處置措施，“該為而不為”。依法治理群體事件對參與的各方而言，行為及其結(jié)果的可預(yù)期性、可接受性更強(qiáng)，從而有效地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

二、行政程序法治方面存在的影響群體事件發(fā)生的社會隱患

1、群體事件預(yù)防中的重大行政決策程序的合法性隱患

《突發(fā)事件應(yīng)對法》所確立的突發(fā)事件治理原則是“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則。預(yù)防為主的原則要求對重大行政決策要實(shí)施突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估，預(yù)防和減少群體事件的發(fā)生。十八屆四中全會《決定》提出要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。”這五大程序應(yīng)當(dāng)成為政府作出事關(guān)群體利益的決策的必經(jīng)程序。從全國范圍來看，由于環(huán)境問題、拆遷問題等引發(fā)了一些群體事件，這些事件的發(fā)生許多都是因?yàn)楣妳⑴c、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定等程序沒有真正履行到位而引發(fā)。以引發(fā)環(huán)境群體事件的一些重大投資項(xiàng)目為例，有的是舉行了聽證，風(fēng)險(xiǎn)評估通過，項(xiàng)目實(shí)施后仍然引發(fā)群體事件。從權(quán)力行使的實(shí)體合法性角度而言，重大的投資項(xiàng)目一定是經(jīng)過反復(fù)論證和層層審批的，實(shí)體規(guī)范性受到充分重視。但從程序合法性的角度，是否在決策過程中充分向社會公開項(xiàng)目信息，充分考慮利利害關(guān)系人的意見對于群體事件的預(yù)防至關(guān)重要。重大行政決策的詳細(xì)信息、要害信息在政府統(tǒng)一口徑的前提下向社會充分公開，對于群體事件的應(yīng)急處置效果至關(guān)重要。

2、群體事件應(yīng)急處置中的溝通程序不健全

溝通機(jī)制缺乏，信息不對稱造成的誤解已成為我國群體事件治理的最大隱患。群體事件應(yīng)急處置過程中觸點(diǎn)多、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)大。群體事件發(fā)生后社會輿論一旦形成聚焦，如果正確的信息無法有效宣傳，沒有科學(xué)依據(jù)的傳言、謠言、錯(cuò)誤信息在輿論傳播中會不斷發(fā)酵，造成基層群眾對自己的利益沒有安全感，對政府不信任。溝通程序缺乏已成為當(dāng)前我國群體事件治理的難題，也是當(dāng)前媒體、群眾對群體事件所涉及的安全風(fēng)險(xiǎn)和不利影響誤解誤讀的根源。因此，事先經(jīng)過充分的溝通與意見交換，不斷利用權(quán)威信息和第三方力量進(jìn)行信息傳播十分必要。

三、構(gòu)建群體事件治理的行政程序

1、實(shí)施重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估程序

目前我國群眾生活水平高，權(quán)利意識高漲，政治參與的積極性強(qiáng)，做好重大行政決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的穩(wěn)定尤為必要。重大行政決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估包括突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估、突發(fā)事件影響評估。既包括自然災(zāi)害方面又包括安全生產(chǎn)及群體事件的風(fēng)險(xiǎn)評估和影響評估。主要任務(wù)有：建立完善的自然災(zāi)害、地理風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)據(jù)庫；建立完善安全生產(chǎn)隱患排查機(jī)制；建立完善社會輿情收集分析機(jī)制和社會矛盾化解機(jī)制。在評估的基礎(chǔ)上，對全社會突發(fā)事件易發(fā)的領(lǐng)域和地區(qū)編制風(fēng)險(xiǎn)分布圖。風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)包括可行性論證與不可行性論證。不可行性論證的優(yōu)勢在于從否定的角度出發(fā)，能夠發(fā)現(xiàn)決策的失誤之處。否定的分析可以客觀地對待決策系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)，可以優(yōu)化決策過程。

2、構(gòu)建群體事件預(yù)防的公眾參與程序

在現(xiàn)代法治國家里，公共行政是目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉。在政府治理的過程中不能片面追求經(jīng)濟(jì)利益和局部利益，而應(yīng)以公共利益為原則。政府決策應(yīng)當(dāng)提高公眾參與度，形成群體事件的社會治理機(jī)制。具有潛在誘發(fā)利益沖突的事項(xiàng)更應(yīng)當(dāng)注意行政決策程序的參與性、協(xié)商性和公開性。公眾參與機(jī)制的具體形式有聽證會、專家論證會以及公開征集意見等方式。浙江省浦江縣為“五水共治”連續(xù)兩年召開萬人誓師大會并在全縣電視直播，在《今日浦江》、浦江電視臺等連續(xù)登刊整治方案、淘汰機(jī)器設(shè)備目錄、整合標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)規(guī)定規(guī)范，開設(shè)了“清三河”公眾曝光欄目，編發(fā)了“掘地三尺也要找出禍水的源頭”、“決戰(zhàn)決勝五十天，消滅垃圾黑臭河”等專題報(bào)道。通過多途徑的政府信息公開和有效的行政指導(dǎo)措施，為公眾參與群體事件的預(yù)防與治理奠定了基礎(chǔ)。浙江省西湖區(qū)人民政府制定出臺了《西湖區(qū)人民政府開放式?jīng)Q策實(shí)施辦法》，推行“開放式?jīng)Q策”制度，將“公開、透明、參與、互動”，“開放”的理念貫穿于決策的全過程，包括決策事項(xiàng)的醞釀、調(diào)研、起草、論證，直至政府常務(wù)會議討論、決策，以及決策的實(shí)施，都向社會公眾開放，為公眾參與政府決策提供了制度保障。

3、構(gòu)建群體事件治理的信息公開程序

群體事件預(yù)防的社會參與要真正產(chǎn)生社會效果，必須保障公眾的知情權(quán)，而公眾知情權(quán)保障的法治化途徑是政府信息公開。此外，在政府信息公開的過程中必須有效進(jìn)行行政指導(dǎo)，對群眾進(jìn)行勸告、建議以及行政獎勵，引導(dǎo)群眾參與到政府治理中來。個(gè)體通常被認(rèn)為是自己利益的最好判斷者，但這一命題的有效前提是，個(gè)體擁有認(rèn)知、分析自己利益的充分信息。尤其是現(xiàn)代行政中，行政決策設(shè)計(jì)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，如果缺乏必要的信息支持，就很難認(rèn)知行政決策對其利益的影響程度。《突發(fā)事件應(yīng)對法》的重要的法治貢獻(xiàn)之一是確立了政府信息公開制度，該法規(guī)定，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息，該規(guī)定適用于群體事件的治理。在強(qiáng)化政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)將省以下應(yīng)急辦做實(shí)。建立健全省以下（包括地、縣）應(yīng)急辦，明確機(jī)構(gòu)、編制、職責(zé)、人員，真正發(fā)揮各級政府應(yīng)急辦對當(dāng)?shù)刂卮笸顿Y項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)防工作的綜合協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)作用。應(yīng)重視媒體溝通的技巧和制度，掌握輿論主動權(quán)，建立溝通渠道的信譽(yù)，確立信息溝通的可信度和權(quán)威性，規(guī)則信息發(fā)布渠道和新聞發(fā)言人的作用，如建立新聞發(fā)言人制度等。借助新聞發(fā)言人制度，建立政府信息發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)口徑。

4、構(gòu)建群體事件治理的第三方參與程序

《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總分析突發(fā)事件隱患和預(yù)警信息，必要時(shí)組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員、專家學(xué)者進(jìn)行會商，對發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進(jìn)行評估。群體事件治理中應(yīng)探索委托專家及第三方機(jī)構(gòu)對預(yù)防和治理方案的可行性論證及評估。第三方機(jī)構(gòu)的法律地位和責(zé)任以及雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)事先明確，并事先制定規(guī)范性文件加以約束。應(yīng)建立更加精準(zhǔn)和專業(yè)的論證和評估，在強(qiáng)調(diào)借助第三方評估力量的同時(shí)應(yīng)當(dāng)提高評估方式的科學(xué)性和技術(shù)裝置的效用性，提高第三方參與的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。對中介評估的科學(xué)性和規(guī)范性、客觀性建立監(jiān)管體系，完善有關(guān)中介評估的制度和規(guī)定，如引入中介評估的賠償制度，對違法的評估追究法律責(zé)任，將政府的監(jiān)管責(zé)任和中介機(jī)構(gòu)的評估責(zé)任分開，節(jié)約行政成本。

5、加強(qiáng)群體事件的預(yù)防和應(yīng)對的社會動員程序建設(shè)

社會動員機(jī)制是《突發(fā)事件應(yīng)對法》中確立的新的法律制度，對社會進(jìn)行有效動員，是群眾路線在群體事件治理中的體現(xiàn)，與行政程序法治原則相契合。對群體事件的預(yù)防應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則，但如何有效發(fā)動全社會共同防控是重要的基礎(chǔ)性工作?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)有效組織，通過新聞媒體及各種輿論渠道對社會進(jìn)行動員和引導(dǎo)，全面構(gòu)建政府主導(dǎo)治理與有效的社會動員相結(jié)合的群體事件治理體系。

（注：本文為中共浙江省委黨校青年教師學(xué)術(shù)促進(jìn)會2014年度課題“群體事件治理的行政程序法治研究”（QCH 201410）課題成果。）

[1]張百杰：轉(zhuǎn)型期中國群體性事件研究[D].吉林大學(xué)，2011.

[2]王新超、林澤炎：關(guān)于群體性事件發(fā)生規(guī)律的研究[J].黨政干部參考，2011（5）.

[3]廖音：應(yīng)對群體性事件新考驗(yàn)[J].瞭望，2010（10）.