日本公害的歷史教訓(xùn)

宮本憲一　曹瑞林譯

摘 要：1954—1974年，日本經(jīng)濟(jì)以GDP年增長(zhǎng)率10%的速度高速增長(zhǎng)。期間，企業(yè)懈怠防止公害的安全投資，政府也沒(méi)有采取相應(yīng)的公害對(duì)策，因而發(fā)生水俁病和大氣污染等公害。當(dāng)?shù)鼐用褚蟮胤秸扇?duì)策，并通過(guò)法律訴訟對(duì)制造公害的企業(yè)進(jìn)行舉報(bào)。在社會(huì)運(yùn)動(dòng)的壓力下，政府從20世紀(jì)60年代末開(kāi)始采取公害對(duì)策，80年代日本的主要公害問(wèn)題得到解決。然而，大量生產(chǎn)、大量流通、大量消費(fèi)和大量廢棄的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式舊態(tài)依然，公害對(duì)策滯后，由此發(fā)生福島核電站事故和石棉災(zāi)害等公害。中國(guó)也在經(jīng)歷與日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期同樣的公害問(wèn)題，希望日本公害的歷史教訓(xùn)能對(duì)中國(guó)有所借鑒。

關(guān)鍵詞：日本公害；污染者負(fù)擔(dān)原則；公害對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F124 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2015）08-0030-06

一、引 言

環(huán)境危機(jī)和貧困問(wèn)題是當(dāng)今世界面臨的兩大社會(huì)問(wèn)題。20世紀(jì)50年代以后，在重化工業(yè)化和大城市化的現(xiàn)代化進(jìn)程中，大量生產(chǎn)、大量流通、大量消費(fèi)和大量廢棄的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式在全世界普及。有害化學(xué)、金屬物質(zhì)等被大量使用和排放。從地區(qū)污染到全球規(guī)模的氣候變化，公害侵害著人們的健康和環(huán)境，并給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)深刻影響。本文所說(shuō)的公害是指由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的有害物質(zhì)和行為造成的環(huán)境污染，使人們的健康和生活環(huán)境受到侵害的現(xiàn)象，是“公共衛(wèi)生之害”的簡(jiǎn)稱。

與環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的行政與科學(xué)歷史尚淺。發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始設(shè)立環(huán)境行政部門(mén)和制定相關(guān)立法始于20世紀(jì)60年代末。在科學(xué)領(lǐng)域，除了公共衛(wèi)生學(xué)以外，可以說(shuō)直到20世紀(jì)70年代末尚未出現(xiàn)與公害、環(huán)境科學(xué)有關(guān)的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)60年代前半期，日本關(guān)注公害和參加公害研究委員會(huì)的研究人員只有7人（其中經(jīng)濟(jì)學(xué)者3人）。但現(xiàn)在日本環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策學(xué)會(huì)會(huì)員已逾1 400人，而且在所有學(xué)術(shù)界領(lǐng)域都成立了環(huán)境問(wèn)題的研究機(jī)構(gòu)，幾乎所有大學(xué)都開(kāi)展環(huán)境問(wèn)題研究并開(kāi)設(shè)環(huán)境課程。這說(shuō)明公害和環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為重大的政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，并有必要對(duì)此開(kāi)展研究和教育。

通過(guò)對(duì)日本最早的石油工業(yè)區(qū)四日市進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)生公害后許多受害者得不到救濟(jì)，而且政府也沒(méi)有采取相應(yīng)的公害對(duì)策。當(dāng)時(shí)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)將公害視為市場(chǎng)制度的外部性問(wèn)題來(lái)看，而并沒(méi)有將公害作為社會(huì)成本納入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。不僅如此，破壞海岸線填海造工業(yè)用地在經(jīng)濟(jì)核算上卻能增加國(guó)富。這樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)不能防止由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的公害問(wèn)題，因?yàn)樗贸龅氖窃狡茐沫h(huán)境，越能使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福祉提高的錯(cuò)誤結(jié)論。我想宮本憲一于1962年發(fā)表《悄然入侵的公害》一文，并于1964年與京都大學(xué)莊司光教授共同出版《可怕的公害》，這是日本第一本跨學(xué)科的公害啟蒙書(shū)。從這個(gè)時(shí)期開(kāi)始，日本大眾掀起了批判導(dǎo)致公害發(fā)生的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，并要求政府采取對(duì)策的運(yùn)動(dòng)。在之后的十年間，環(huán)境科學(xué)伴隨著公害的嚴(yán)重化開(kāi)始得到發(fā)展。日本為了解決嚴(yán)重的公害問(wèn)題，推進(jìn)了獨(dú)創(chuàng)的理論和相應(yīng)的對(duì)策。20世紀(jì)80年代，重化工業(yè)化導(dǎo)致的諸多公害問(wèn)題得到解決。中國(guó)晚于日本30年進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，也出現(xiàn)了嚴(yán)重的公害問(wèn)題，但中國(guó)盡早吸取了日本等國(guó)治理公害的經(jīng)驗(yàn)。中日兩國(guó)的自然環(huán)境和資源不同，社會(huì)體制和文化也不同，因而也不能做單純的比較。然而，日本怎樣在短時(shí)間內(nèi)解決了世界范圍內(nèi)最為嚴(yán)重的公害問(wèn)題，以及最近又是如何應(yīng)對(duì)福島核電站事故和石棉災(zāi)害等新問(wèn)題？下面對(duì)日本公害史及其歷史教訓(xùn)進(jìn)行梳理和介紹，以期對(duì)中國(guó)有所借鑒。

二、日本公害概況及其成因

1.公害概況

1954—1974年，日本經(jīng)濟(jì)在重化工業(yè)化和大城市化的驅(qū)動(dòng)下，GDP實(shí)現(xiàn)了年增長(zhǎng)率10%的高速增長(zhǎng)。然而在這個(gè)過(guò)程中，發(fā)生了嚴(yán)重的公害問(wèn)題。1960年大阪霧霾天數(shù)達(dá)到156天，河流生物需氧量（BOD）超過(guò)50ppm（飲用水標(biāo)準(zhǔn)在2ppm以下）。企業(yè)大量抽取地下水和天然氣，導(dǎo)致嚴(yán)重的地面沉降，海岸帶也遭受侵蝕而頻發(fā)災(zāi)害。居民吃了有機(jī)汞污染的魚(yú)類(lèi)后，腦中樞神經(jīng)受到侵害，發(fā)生兩次水俁病，受害者超過(guò)數(shù)萬(wàn)人。由于鎘中毒所致患疼疼病喪生者達(dá)數(shù)百人，受到鎘污染需要凈化的耕地面積達(dá)到7 575公頃。被稱為四日市哮喘的大氣污染公害病在大城市和工業(yè)城市蔓延。根據(jù)《公害健康被害補(bǔ)償法》，政府認(rèn)定的公害病患者約10萬(wàn)人，支付給患者的補(bǔ)償金每年超過(guò)1 000億日元。1970年，報(bào)紙每天報(bào)道公害事件，成為60年代末最嚴(yán)重的政治問(wèn)題。歐美的研究人員認(rèn)為當(dāng)時(shí)的日本發(fā)生了伴隨現(xiàn)代化產(chǎn)生的所有公害，并稱日本為“公害先進(jìn)國(guó)”。

2.產(chǎn)生公害的結(jié)構(gòu)性原因

公害雖然也有像水俁病這樣由于CHISSO（日本的一家化工企業(yè)）的犯罪行為引起的事例，但在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期被稱為“公害先進(jìn)國(guó)”，在日本全國(guó)范圍內(nèi)日常性地發(fā)生公害并不是一家企業(yè)的失敗，而是由于政治經(jīng)濟(jì)體系的缺陷所造成的。

（1）在投資領(lǐng)域忽視安全投資。

經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，企業(yè)每年的設(shè)備投資增速超過(guò)20%。粗鋼產(chǎn)量由1955年的941萬(wàn)噸增加到1965年的4 778萬(wàn)噸，原油進(jìn)口量由1955年的1 215萬(wàn)千升增加到1965年的8 414萬(wàn)千升。經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大化和重化工業(yè)化的發(fā)展使有害物質(zhì)的排放量迅速增加。企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，節(jié)約成本，消極對(duì)待旨在防止公害的安全投資。1964年日本大企業(yè)防止公害投資僅占設(shè)備投資的1.7%。1965年防止水污染投資為零，生物需氧量處理率為零。雖然生物需氧量處理率逐年上升，但直到1971年生物需氧量處理率也僅達(dá)到13.3%。在急劇擴(kuò)大的資本投資過(guò)程中，懈怠防止公害的安全投資是日本發(fā)生公害的首要原因。

（2）在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程中，高污染的重化工業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，石油和核能在能源結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位。按行業(yè)來(lái)看，硫氧化物等大氣污染物排放強(qiáng)度最高的是鋼鐵、化工和電力三個(gè)行業(yè)，占污染排放總量的69%。如果將水污染以化學(xué)需氧量（COD）指標(biāo)來(lái)衡量，化工、造紙和食品三個(gè)行業(yè)的排放量占84%。

（3）從以軌道為中心的公共交通到以汽車(chē)為中心的交通體系。1955年汽車(chē)的貨物運(yùn)輸和旅客運(yùn)輸分別占11.7%和16.6%。汽車(chē)特別是卡車(chē)排放出大量硫氧化物、二氧化氮和細(xì)顆粒物等污染物。1980年汽車(chē)的貨物運(yùn)輸和旅客運(yùn)輸分別占40.7%和55.2%，城市大氣污染的主角自20世紀(jì)80年代以后變成汽車(chē)。

（4）追求集聚利益所導(dǎo)致的大城市化與城市問(wèn)題。

在日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程中，為了獲取集聚利益最大化，重化工業(yè)園區(qū)在大城市圈集聚，大城市圈單位可居住面積的污染物排放量為全國(guó)平均水平的數(shù)倍。而且因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)和學(xué)校的集聚，就業(yè)也都集中到大城市圈，進(jìn)而推動(dòng)大城市化。1960年日本三大城市圈（東京、名古屋和大阪）人口占全國(guó)人口的37.4%，1975年上升為44.9%，15年間三大城市圈人口增長(zhǎng)1 533萬(wàn)人，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)捷克一個(gè)國(guó)家的人口規(guī)模。集聚的人口為高濃度的污染所困，三大城市圈發(fā)生了由于產(chǎn)業(yè)和人口集聚的負(fù)效應(yīng)造成的公害。

（5）大量消費(fèi)和大量廢棄城市生活方式的普及。

戰(zhàn)前日本人把勤儉節(jié)約作為生活美德，而戰(zhàn)后正相反，大量消費(fèi)，特別是擁有電視、電冰箱等耐用消費(fèi)品和汽車(chē)成為人們生活富裕的標(biāo)志。推進(jìn)這種生活方式的變化實(shí)際上來(lái)自企業(yè)大量生產(chǎn)和大量銷(xiāo)售的需求。所謂耐用消費(fèi)品，實(shí)際上徒有其名，家庭用 洗衣機(jī)在十年間里更新了44次款式，電視是3至6個(gè)月，汽車(chē)是4至5年更新一次款式。于是，老款式?jīng)]有零件來(lái)修理，人們只好更新?lián)Q代。在外就餐也變得非常普及，導(dǎo)致大量的食品廢棄，由此出現(xiàn)大量難以處理的垃圾。在處理垃圾過(guò)程中，產(chǎn)生了二噁英和水銀等化學(xué)物質(zhì)的公害。

（6）在政策形成過(guò)程中，政界、官界和財(cái)界（一部分學(xué)界）共謀。

政治、行政財(cái)政組織主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)主義，缺乏對(duì)中央和地方政府的民主制約。規(guī)制公害，保護(hù)環(huán)境這一最高公共物品的中央政府和地方政府懈怠防止公害和環(huán)境保護(hù)。不僅如此，政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)政策，建設(shè)道路和機(jī)場(chǎng)等公共事業(yè)制造了噪音、大氣污染等公害。政府最早制定的相關(guān)法律是1958年旨在處理紛爭(zhēng)的《水質(zhì)二法》和1962年的《煤煙規(guī)制法》。由于受到來(lái)自經(jīng)濟(jì)界的巨大壓力，規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格。這些規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)防止水俁病和四日市大氣污染完全不起作用，甚至使得污染蔓延。1961年日本地方政府公害、環(huán)境部門(mén)公務(wù)員人數(shù)僅有300人，環(huán)保預(yù)算140億日元，扣除下水道費(fèi)后的環(huán)保預(yù)算也只有2億日元，完全無(wú)濟(jì)于事。

三、解決公害問(wèn)題的途徑：地方政府革新與公害訴訟

1.居民運(yùn)動(dòng)與地方政府革新

歐美國(guó)家在20世紀(jì)60年代末才開(kāi)始制定與環(huán)境有關(guān)的立法，并設(shè)立相關(guān)行政部門(mén)。為了解決公害問(wèn)題，日本沒(méi)有參照歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。1963—1964年，由居民發(fā)起了舉報(bào)公害和預(yù)防公害的運(yùn)動(dòng)。而給日本社會(huì)帶來(lái)最大影響的是政府決定在靜岡縣三島、沼津地區(qū)建設(shè)石油工業(yè)區(qū)而遭到反對(duì)的運(yùn)動(dòng)。其特征則是一次科學(xué)教育運(yùn)動(dòng)。日本靜岡縣三島和沼津地區(qū)位于富士山麓附近，是風(fēng)景秀麗的的療養(yǎng)勝地。但從企業(yè)的角度來(lái)看，這一地區(qū)距離規(guī)模巨大的東京消費(fèi)圈不遠(yuǎn)，交通便利，又有水源豐富的河流，而且還有大型港口和優(yōu)秀的勞動(dòng)力資源。所以這一地區(qū)是投資建廠的絕好區(qū)位。日本政府把這一地區(qū)作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)政策的重要據(jù)點(diǎn)，將其指定為開(kāi)發(fā)地域。但當(dāng)?shù)鼐用褚呀?jīng)看到了四日市石油工業(yè)區(qū)的公害問(wèn)題，以“不要第二個(gè)四日市”為口號(hào)，對(duì)政府的地區(qū)開(kāi)發(fā)提出質(zhì)疑。當(dāng)?shù)貒?guó)立遺傳研究所的研究人員和沼津工業(yè)高等學(xué)校的教師接受三島市長(zhǎng)的委托，對(duì)在本地區(qū)建設(shè)石油工業(yè)區(qū)將給環(huán)境帶來(lái)的影響進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，如果建石油工業(yè)區(qū)將有產(chǎn)生大氣污染和水污染等公害的可能性。當(dāng)?shù)鼐用褚钥蒲腥藛T的調(diào)查報(bào)告書(shū)為核心材料，召開(kāi)了300多次公害學(xué)習(xí)會(huì)。而且還對(duì)四日市等公害發(fā)生地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，就引進(jìn)重化工業(yè)還是維持地區(qū)農(nóng)漁業(yè)和工業(yè)進(jìn)行研討。根據(jù)調(diào)研整理的事前環(huán)境影響調(diào)查，引進(jìn)重化工業(yè)產(chǎn)生公害的可能性很大，居民反對(duì)政府的地區(qū)開(kāi)發(fā)計(jì)劃。政府予以對(duì)抗，最初派出環(huán)境評(píng)估調(diào)查團(tuán)進(jìn)行調(diào)查，得出“沒(méi)有引發(fā)公害的危險(xiǎn)”的結(jié)論。政府與民間的結(jié)論產(chǎn)生對(duì)立，當(dāng)?shù)卣{(diào)查團(tuán)對(duì)政府調(diào)查團(tuán)的結(jié)論提出質(zhì)疑，并要求召開(kāi)雙方共同參與的科學(xué)研討會(huì)。研討會(huì)的結(jié)果是，政府調(diào)研報(bào)告疑點(diǎn)重重，當(dāng)?shù)鼐用癫徽J(rèn)同政府的調(diào)研結(jié)果，持續(xù)開(kāi)展反對(duì)運(yùn)動(dòng)。

日本除了外交和防衛(wèi)以外的內(nèi)政，都承認(rèn)地方自治。因此，即使是中央政府的計(jì)劃，當(dāng)?shù)厥蓄迨组L(zhǎng)和議會(huì)不承認(rèn)，就不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)。三島、沼津地區(qū)的居民通過(guò)反對(duì)公害運(yùn)動(dòng)拒絕政府和企業(yè)在此建設(shè)石油工業(yè)區(qū)。日本政府第一次因?yàn)榫用穹磳?duì)公害，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策主導(dǎo)的地區(qū)開(kāi)發(fā)受阻。三島、沼津地區(qū)居民運(yùn)動(dòng)影響到全國(guó)，特別是在城市，掀起了反對(duì)公害的社會(huì)輿論和運(yùn)動(dòng)。結(jié)果變成政府要想推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策，就必須考慮公害對(duì)策問(wèn)題。

1967年日本率先制定《公害對(duì)策基本法》。基本法的內(nèi)容設(shè)定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，是一部規(guī)制全國(guó)企業(yè)的劃時(shí)代的法律，卻受到來(lái)自經(jīng)濟(jì)界的壓力。這部法律的目的是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和保護(hù)環(huán)境，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為前提條件，對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。作為反映這部法律妥協(xié)性的一個(gè)具體事例，當(dāng)初專(zhuān)家將二氧化硫的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為日平均0.05ppm以下。經(jīng)濟(jì)界認(rèn)為這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)太嚴(yán)格，政府將專(zhuān)家設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)提高了一倍，改為年平均0.05ppm以下（日平均0.10ppm以下）。居民與專(zhuān)家堅(jiān)決反對(duì)政府與經(jīng)濟(jì)界的這種妥協(xié)。在居民運(yùn)動(dòng)的支持下，東京、大阪、橫濱、京都和神戶等大城市相繼出現(xiàn)反對(duì)自民黨政府的以日本社會(huì)黨和共產(chǎn)黨為主導(dǎo)的在野黨政權(quán)。這在日本被稱為革新自治體，當(dāng)時(shí)占到全國(guó)地方政府的1/3。尤其是東京都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的反公害姿態(tài)，制定了比《公害對(duì)策基本法》更加嚴(yán)厲的《東京都防止公害條例》。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則采用專(zhuān)家提出的將二氧化硫的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為日平均0.05ppm以下，并要求企業(yè)最大限度地履行防止公害的義務(wù)。因?yàn)椤稏|京都防止公害條例》比中央的法律還要嚴(yán)厲，所以中央政府認(rèn)為其違法，雙方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。1970年日本國(guó)內(nèi)產(chǎn)生了多次光化學(xué)煙霧和鉛、鎘公害事件，國(guó)民要求防止公害優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，支持《東京都防止公害條例》的呼聲成為主流。另外，國(guó)際社會(huì)也舉行了“世界地球日”活動(dòng)，世界范圍內(nèi)要求防止公害和保護(hù)環(huán)境的呼聲高漲。在這種形勢(shì)下，日本政府迫不得已實(shí)施環(huán)境政策的轉(zhuǎn)向，在1970年末召開(kāi)的公害對(duì)策國(guó)會(huì)上制定了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的十四項(xiàng)法律，把包含妥協(xié)性目的《公害對(duì)策基本法》改成環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的內(nèi)容。根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律，日本制定了嚴(yán)厲的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了各種規(guī)制，并于1971年設(shè)立環(huán)境廳。

2.通過(guò)公害訴訟救濟(jì)受害者

在大城市圈，居民反對(duì)公害和保護(hù)環(huán)境的輿論非常強(qiáng)烈，通過(guò)地方政府財(cái)政對(duì)受害者實(shí)施救濟(jì)。但在企業(yè)力量強(qiáng)大的城市和農(nóng)村，受害者則受到孤立和歧視，也得不到政府救濟(jì)，因而作為最后的手段受害者進(jìn)行法律訴訟。1967年日本開(kāi)始對(duì)新瀉水俁病、熊本水俁病、富山疼疼病和四日市哮喘病四大公害病進(jìn)行訴訟。在以前的受害賠償訴訟中，作為個(gè)別因果關(guān)系，需從病理學(xué)角度驗(yàn)證企業(yè)污染成為受害者患病的原因。但在公害訴訟中做這樣的證明是不可能的。特別是對(duì)于大氣污染而言，污染企業(yè)有多家，受害者也有多人，企業(yè)排放的二氧化硫給受害者帶來(lái)多大程度的危害，事實(shí)上沒(méi)有辦法通過(guò)個(gè)別定量分析進(jìn)行認(rèn)定。而且哮喘病又是非特異性疾病，通過(guò)工廠和汽車(chē)煙塵以外的原因也可能發(fā)生。但很明顯的是，在二氧化硫濃度異常高的地區(qū)，哮喘病發(fā)病率高達(dá)5%—10%，而空氣質(zhì)量好的地區(qū)發(fā)病率一般只有2%。因而在公害訴訟中，受害者原告為了證明這種集體性公害病發(fā)病的因果關(guān)系，采用社會(huì)醫(yī)學(xué)的流行病學(xué)。受害者在污染地區(qū)居住一段時(shí)間，暴露于污染并患上指定的公害病，就依據(jù)法律認(rèn)可的蓋然性，認(rèn)定為企業(yè)的責(zé)任。而且企業(yè)即使遵守相關(guān)法律，但發(fā)生了受害情況，也認(rèn)定為企業(yè)的責(zé)任。根據(jù)這一新的法理，到1973年為止，四大公害病訴訟均以受害者的勝訴而告終。

在開(kāi)展公害訴訟的同時(shí)，受害者與污染企業(yè)之間也反復(fù)進(jìn)行直接交涉，甚至出現(xiàn)暴力爭(zhēng)端，但合法訴訟的結(jié)果找到了解決受害救濟(jì)的途徑。公害訴訟給企業(yè)帶來(lái)很大沖擊，經(jīng)濟(jì)界希望通過(guò)行政手段解決受害賠償。同時(shí)，由于受害者通過(guò)法律訴訟到最終判決為止要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的過(guò)程，其中許多受害者還沒(méi)得到救治已經(jīng)離開(kāi)人世，而且受害者本人還要承擔(dān)一定的訴訟費(fèi)用，因而受害者也希望通過(guò)簡(jiǎn)便的行政方法得到救濟(jì)。1974年日本制定了世界上第一部《公害健康被害補(bǔ)償法》，這部法律與勞動(dòng)災(zāi)害補(bǔ)償制度一樣，通過(guò)行政手段對(duì)受害者進(jìn)行救濟(jì)。該制度具有劃時(shí)代的意義，但在制定過(guò)程中有些匆忙，存在很多缺陷。對(duì)大氣污染患者的救助十分有效，每年約有9 000多人提出申請(qǐng)救濟(jì)，最多時(shí)有多達(dá)10萬(wàn)被害者得到生活保障和醫(yī)療費(fèi)救濟(jì)。19世紀(jì)80年代末該制度，在日本已經(jīng)沒(méi)有必要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)公害訴訟。

四、日本公害對(duì)策的成果及特征

公害有三個(gè)社會(huì)特征，與此相對(duì)應(yīng)公害對(duì)策也必須具備相應(yīng)的準(zhǔn)則。一是受害從生物弱者開(kāi)始。大氣污染給少年兒童、老年人和體弱多病人群帶來(lái)很大影響。1987年3月末，政府根據(jù)《公健法》認(rèn)定的大氣污染患者達(dá)到了98 694人，其中14歲以下少年兒童占33.9%，60歲以上高齡人群占28.5%。尤其水俁病中少年兒童（包括胎兒水俁?。┖透啐g者居多，疼疼病患者則有很多是中年經(jīng)產(chǎn)婦。他們大多數(shù)沒(méi)有從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，所以即使出現(xiàn)受害，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不產(chǎn)生影響，其受害也很容易被忽視。因此，在市場(chǎng)原理的外部必須實(shí)施社會(huì)救濟(jì)。二是受害者集中在中低收入階級(jí)等社會(huì)弱勢(shì)群體。高收入人群居住在環(huán)境良好區(qū)域，食用營(yíng)養(yǎng)價(jià)值高的食品以維持健康。即使大氣受到污染他們也有遷移的自由，還可以購(gòu)買(mǎi)空氣凈化器等防御裝置。即使患病，也可以接受高水準(zhǔn)的醫(yī)療。與此相反，公害患者多屬于中低收入階層，他們大多居住在工廠和高速公路周邊等環(huán)境惡劣區(qū)域，吃得也很差。他們?yōu)檫x擇優(yōu)良環(huán)境進(jìn)行遷移和轉(zhuǎn)換工作的自由度很低。即使患病，也沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)條件享受醫(yī)療服務(wù)。因此，采取社會(huì)救濟(jì)是十分必要的。三是與其他經(jīng)濟(jì)損失不同，公害造成的受害有一部分是不可逆轉(zhuǎn)的，靠事后補(bǔ)償都無(wú)法再生和恢復(fù)。公害引起的健康障礙多為不治之癥，至于死亡就更是無(wú)可挽回。如同海岸的填海造地和對(duì)原始森林的采伐等都屬于不可再生的自然破壞。對(duì)歷史景觀、文物的損傷破壞也都是不可逆轉(zhuǎn)的損失。因此，伴隨著環(huán)境破壞的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不應(yīng)僅僅停留在對(duì)被害者的經(jīng)濟(jì)賠償，應(yīng)該要求其停業(yè)或進(jìn)行根本性變更。為了防止這樣的損失，就需要有環(huán)境事前評(píng)估制度和規(guī)劃等有效預(yù)防措施。

1.公害對(duì)策的成果

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，隨著環(huán)境政策的進(jìn)展，公害對(duì)策的效果也開(kāi)始顯現(xiàn)。19世紀(jì)70—80年代，二氧化氮因?yàn)槠?chē)的增加維持平穩(wěn)狀態(tài)，而二氧化硫明顯下降。造成水污染的主要物質(zhì)減少。1977年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在回顧了日本的環(huán)境政策后，得出如下結(jié)論：“日本雖然已經(jīng)在很多消除公害的戰(zhàn)斗中取勝，但還未贏得旨在提高環(huán)境質(zhì)量的戰(zhàn)爭(zhēng)”。

20世紀(jì)70年代公害治理投資明顯增加。為了得到消除公害已經(jīng)成功這樣的結(jié)論，首先有必要看一下企業(yè)在進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后所進(jìn)行的公害治理投資的變化。1970年資本金在1億日元以上的大企業(yè)公害治理投資占固定資產(chǎn)投資的5.3%，1975年公害治理投資占比為17.7%。企業(yè)對(duì)排煙脫硫等公害源頭治理設(shè)備進(jìn)行了大量投資，規(guī)模和投資比重在當(dāng)時(shí)達(dá)到世界最高水平。1975年受石油危機(jī)等世界經(jīng)濟(jì)不景氣的影響，治理公害的投資減少。但通過(guò)20世紀(jì)70年代的大規(guī)模投資，二氧化硫污染問(wèn)題已經(jīng)解決。公害對(duì)策不僅僅依靠排煙脫硫，還通過(guò)能源轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等變革解決污染問(wèn)題。另外，1971年日本開(kāi)始實(shí)施公害對(duì)策管理人員的國(guó)家資格考試。1971—2007年，公害對(duì)策管理人員的國(guó)家考試合格者達(dá)到31萬(wàn)人。他們?cè)谏a(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)污染源進(jìn)行細(xì)致核查，幫助企業(yè)減少污染的產(chǎn)生和排放。

工作在環(huán)境部門(mén)的地方政府公務(wù)員和經(jīng)費(fèi)也得到快速增加。1961年日本地方政府環(huán)境部門(mén)公務(wù)員人數(shù)僅有300人，環(huán)保預(yù)算140億日元，扣除下水道費(fèi)后的環(huán)保預(yù)算僅有2億日元。1974年日本所有都道府縣和346個(gè)市町村制定了公害預(yù)防條例，并設(shè)立環(huán)境部門(mén)。公務(wù)員人數(shù)達(dá)到12 317人，環(huán)保預(yù)算9 537億日元，政府部門(mén)發(fā)生如此劇變是前所未有的。政府環(huán)境部門(mén)配備了專(zhuān)業(yè)人員，在都道府縣和大城市成立了公害對(duì)策研究機(jī)構(gòu)。1975年政府與民間的公害治理經(jīng)費(fèi)達(dá)到國(guó)民生產(chǎn)總值的2%，成為世界最高水平，但這沒(méi)有給當(dāng)時(shí)日本經(jīng)濟(jì)帶來(lái)很大影響。日本為了推進(jìn)公害對(duì)策有效利用財(cái)政投融資。當(dāng)時(shí)日本儲(chǔ)蓄率很高，居民儲(chǔ)蓄主要集中在政府管轄的郵政儲(chǔ)蓄。以郵政儲(chǔ)蓄為基金，政府制定財(cái)政投融資計(jì)劃，作為政府銀行的日本開(kāi)發(fā)銀行給企業(yè)公害治理投資發(fā)放長(zhǎng)期低息貸款。另外，對(duì)公害治理投資實(shí)行減稅措施，并取得明顯成果。

2.公害對(duì)策的特征

公害對(duì)策的方式主要有三種：一是通過(guò)行政和司法進(jìn)行直接規(guī)制。二是通過(guò)污染者負(fù)擔(dān)原則（PPP），利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制。三是通過(guò)環(huán)境教育進(jìn)行自主管理和規(guī)制。日本實(shí)施以直接規(guī)制為主，結(jié)合使用其他兩種方式的混合政策。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期發(fā)生的嚴(yán)重公害在20世紀(jì)80年代基本得以解決，公害對(duì)策所依據(jù)的原理是PPP。1972年OECD提出將PPP作為維持資源分配合理性和國(guó)際貿(mào)易公平的原則。這一提案的目的是通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)使預(yù)防公害的成本費(fèi)用均等化。但OECD的報(bào)告中戲稱日本的PPP是污染者受罰原則。但這并非批評(píng)日本的做法過(guò)分。日本在短時(shí)期內(nèi)防止了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期公害再次發(fā)生的事實(shí)證明，讓污染企業(yè)承擔(dān)救濟(jì)的全部責(zé)任是一種行之有效的方法。OECD也承認(rèn)，雖說(shuō)日本的原則從市場(chǎng)機(jī)制來(lái)講并非通常做法，但并沒(méi)有違反PPP。

日本公害對(duì)策的重點(diǎn)是直接規(guī)制。推進(jìn)公害對(duì)策的動(dòng)力來(lái)自市民反對(duì)公害的輿論和運(yùn)動(dòng)支持下的革新自治體（地方政府）以及公害訴訟。這種直接規(guī)制具有日本的獨(dú)特性，即并非來(lái)自中央政府的指導(dǎo)，而是地方政府主導(dǎo)。所謂行政指導(dǎo)并不是依據(jù)法律，而是地方政府采用獨(dú)自的行政手段進(jìn)行規(guī)制。另外，企業(yè)與民間組織或地方政府簽訂了大約三萬(wàn)個(gè)防止公害協(xié)議，雖然不具有法律約束力，但基于社會(huì)道義，這些約束力量快速推進(jìn)了日本的公害治理。

公害訴訟不同于之前的產(chǎn)權(quán)侵害，而是依據(jù)對(duì)維持人們健康和生活環(huán)境的人格權(quán)和環(huán)境權(quán)的侵害這一法理，保護(hù)被害者的權(quán)利，讓企業(yè)和政府實(shí)施公害對(duì)策。

在經(jīng)濟(jì)手段方面，日本采用了新的PPP。基于足尾礦毒事件以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，日本政府認(rèn)為不僅生產(chǎn)過(guò)程中排放的廢棄物造成的公害，而且廢棄物積存后所產(chǎn)生的公害也適用PPP。日本在嚴(yán)重的公害情況下采取的原則是不僅預(yù)防費(fèi)用，連對(duì)受害者的救濟(jì)費(fèi)用和受污染環(huán)境的恢復(fù)費(fèi)用等所有相關(guān)費(fèi)用全部由污染企業(yè)負(fù)擔(dān)。這一原則不僅是尋求經(jīng)濟(jì)上的公平，還基于對(duì)正義和社會(huì)道德的考慮。當(dāng)時(shí)歐美學(xué)者反對(duì)針對(duì)積存廢棄物產(chǎn)生的公害采用PPP，他們認(rèn)為除去廢棄物的費(fèi)用應(yīng)由土地所有者負(fù)擔(dān)。

1977年美國(guó)發(fā)生拉夫運(yùn)河事件，即投放化學(xué)廢棄物而引起的環(huán)境污染事件。1980年美國(guó)政府制定《超級(jí)基金（Superfund）法案》，并對(duì)過(guò)去積存廢棄物的處理費(fèi)用適用PPP。之后德國(guó)和荷蘭等國(guó)的土壤法律也同樣規(guī)定積存廢棄物的處理費(fèi)用應(yīng)由最初投放的企業(yè)負(fù)擔(dān)。PPP在積存廢棄物公害中得以廣泛適用意味著日本PPP擴(kuò)大版原理得到了國(guó)際上的認(rèn)可。

日本制定了不僅包括醫(yī)療費(fèi)，還包括生活保障在內(nèi)的民事補(bǔ)償內(nèi)容的《公害健康被害補(bǔ)償法》。該法律規(guī)定源自大氣污染的公害補(bǔ)償費(fèi)用的80%由企業(yè)按照二氧化硫的排放量進(jìn)行負(fù)擔(dān)，剩余的20%由汽車(chē)保有者通過(guò)繳納汽車(chē)重量稅負(fù)擔(dān)。因?yàn)檫@對(duì)企業(yè)是一項(xiàng)巨額負(fù)擔(dān)，所以它起到了減少二氧化硫排放量的效果。但當(dāng)主要污染源由產(chǎn)業(yè)公害變?yōu)槠?chē)尾氣后，企業(yè)強(qiáng)烈反對(duì)上述污染負(fù)擔(dān)制度。因此，日本于1988年中止了這一制度。

同時(shí)，企業(yè)遵照日本41個(gè)地區(qū)制定的公害治理規(guī)劃為公害治理公共事業(yè)（如建造綠色地帶、凈化受鎘污染的耕地、除去膠狀污泥和下水道建設(shè)）付費(fèi)，負(fù)擔(dān)了公害治理公共事業(yè)費(fèi)的50%。這種由企業(yè)承擔(dān)治理經(jīng)費(fèi)的機(jī)制也促進(jìn)了企業(yè)采取防止公害的對(duì)策。

日本公害規(guī)制采取總量規(guī)制方式，具體做法是首先確定地區(qū)污染物總排放量的目標(biāo)值，然后將這一目標(biāo)值分?jǐn)偟街饕廴驹?。日本都道府縣和大城市設(shè)立環(huán)境管理中心，這些管理中心與企業(yè)之間建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。當(dāng)污染嚴(yán)重并超標(biāo)時(shí)，環(huán)境管理中心向企業(yè)發(fā)出控制排放量的指示。這一制度在二氧化硫規(guī)制中發(fā)揮了很好的效果。向市民進(jìn)行信息公開(kāi)的做法是在城市繁華地段建立環(huán)境廣告塔，即時(shí)發(fā)布來(lái)自環(huán)境管理中心的污染物數(shù)據(jù)（包括二氧化硫、二氧化氮、細(xì)顆粒物和噪音等），以回應(yīng)市民對(duì)公害問(wèn)題的關(guān)注。

通過(guò)環(huán)境教育推動(dòng)公害對(duì)策的典型事例是三島、沼津地區(qū)的居民運(yùn)動(dòng)。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，日本的學(xué)校開(kāi)始開(kāi)展環(huán)境教育。在解決城市公害和環(huán)境問(wèn)題上，如果市民不是和企業(yè)一同成為治理公害的主體對(duì)能源和汽車(chē)進(jìn)行自主性管理，就很難防止公害的產(chǎn)生，因而公害教育既是重要的政策手段也是政策目的。

如上所述，日本公害對(duì)策得到推進(jìn)，但缺陷在于預(yù)防措施滯后。1997年日本才制定環(huán)境影響事前調(diào)查制度，而且還要等到事業(yè)規(guī)劃決定后才能實(shí)施，所以這一制度帶有妥協(xié)性，效果也不明顯，迄今為止還未出現(xiàn)因環(huán)境評(píng)估結(jié)果而廢除事業(yè)計(jì)劃或?qū)ζ溥M(jìn)行大幅度改動(dòng)的先例。日本發(fā)生公害后對(duì)污染源進(jìn)行控制的技術(shù)非常先進(jìn)，其末端治理技術(shù)屬于全球最高水平，但并不是在預(yù)防階段就對(duì)事業(yè)規(guī)劃從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和歷史文化等角度進(jìn)行評(píng)估和決定，而是出了問(wèn)題以后再來(lái)應(yīng)對(duì)，因而公害不斷重復(fù)發(fā)生。

五、福島核電站事故和石棉災(zāi)害

1.福島核電站事故

2011年3月11日發(fā)生東日本大地震和海嘯，電源被切斷并發(fā)生爐心溶解這一最為嚴(yán)重的核電站事故。雖說(shuō)事故已經(jīng)過(guò)去4年，但至今仍有15萬(wàn)居民背離家鄉(xiāng)，繼續(xù)過(guò)著避難生活。直到目前為止，日本還沒(méi)有在控制放射性污染方面取得成果。大量地下水流進(jìn)被破壞的核反應(yīng)堆周?chē)?，回收凈化裝置的容量已經(jīng)達(dá)到極限，受到核污染的水流進(jìn)海里已難以避免。在這種狀況下，政府急于重啟核電站，甚至考慮出口核電。綜觀美國(guó)三哩島、前蘇聯(lián)切爾諾貝利和日本福島的核電站事故可以知道，其受害與其他產(chǎn)業(yè)事故不同，將帶來(lái)長(zhǎng)期嚴(yán)重不可逆轉(zhuǎn)的受害。核電站的最大問(wèn)題是廢棄核燃料無(wú)法得到處理，即使過(guò)去數(shù)十萬(wàn)年，廢棄核燃料仍會(huì)對(duì)子孫產(chǎn)生負(fù)面影響。日本應(yīng)該像德國(guó)一樣，在不久的將來(lái)停止核電，轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)可再生能源。其他產(chǎn)業(yè)廢棄物可以再生或者滅絕，也可以進(jìn)行再生循環(huán)，而廢棄核燃料是無(wú)法進(jìn)行循環(huán)的。打個(gè)比方，核電站就如同“沒(méi)有衛(wèi)生間的公寓”一樣，無(wú)法處理，技術(shù)上也不完善。特別是日本和中國(guó)等地震和海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，預(yù)防事故發(fā)生是非常困難的事情。安倍政權(quán)希望重啟核電站，但卻遭到了眾多國(guó)民的反對(duì)。

2.石棉災(zāi)害

20世紀(jì)60年代起，石棉引起的健康受害就受到國(guó)際上的警告，因而日本的政府和企業(yè)早就知道石棉的危險(xiǎn)性。但石棉耐熱、耐火和隔音，而且價(jià)格便宜，所以在建材、船舶、鐵路和汽車(chē)等3 000多種商品中都使用石棉。石棉暴露后，15—40年后會(huì)發(fā)生間皮腫瘤和肺癌等不治之癥。因此，各國(guó)都制定了相應(yīng)的石棉公害規(guī)制制度，但還是無(wú)法有效預(yù)防。于是北歐各國(guó)在20世紀(jì)80年代，英德法意等國(guó)在20世紀(jì)90年代宣布禁止使用石棉。日本在禁止使用石棉方面落后于歐洲各國(guó)。2005年6月在制造自來(lái)水管中使用大量石棉的機(jī)械制造廠家Kubota附近居住的居民中出現(xiàn)患間皮腫瘤的受害者。由于超出職業(yè)病的范疇而引發(fā)公害，所以其帶來(lái)的沖擊不僅在日本引起震撼，同時(shí)也引發(fā)全球關(guān)注。2006年2月日本政府制定《石棉健康被害救濟(jì)法》，規(guī)定對(duì)職業(yè)病認(rèn)定者以外的石棉受害者實(shí)施救濟(jì)措施。到2013年3月為止，在Kubota尼崎工廠石棉受害者454人中，死亡者達(dá)到410人（其中，職工死亡人數(shù)163人，居民死亡人數(shù)247人）。在整個(gè)日本，產(chǎn)生石棉職業(yè)病的企業(yè)達(dá)到7 000家，2006年之后每年出現(xiàn)2 000—3 000名受害者。2006年日本政府全面禁止使用石棉，但還會(huì)出現(xiàn)曾受石棉侵害的被害者。另外，仍有500萬(wàn)噸石棉隱藏在建筑材料，在拆除建筑和發(fā)生地震等情況下，會(huì)出現(xiàn)被石棉侵害的被害者，還會(huì)出現(xiàn)石棉的被害患者。根據(jù)推測(cè)，今后40年間會(huì)有10萬(wàn)人死于間皮腫瘤，20萬(wàn)人死于肺癌，合計(jì)約有30萬(wàn)人死于石棉公害。

世界衛(wèi)生組織預(yù)測(cè)全球范圍內(nèi)石棉受害者死亡人數(shù)有數(shù)百萬(wàn)人，這可以說(shuō)是最大的產(chǎn)業(yè)災(zāi)害。2007年世界石棉消費(fèi)總量為20.8萬(wàn)噸，現(xiàn)在已有50個(gè)國(guó)家原則上禁止使用石棉。在亞洲，除了日本和韓國(guó)，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，石棉使用量急劇增加。2007年日本、韓國(guó)和泰國(guó)的石棉消費(fèi)量分別為58、1 100和86 500噸。中國(guó)、印度和俄羅斯是石棉的最大消費(fèi)國(guó)，2007年的石棉消費(fèi)量分別為626 000、302 000和280 000噸。中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施石棉職業(yè)病對(duì)策，但公害調(diào)查及相關(guān)對(duì)策尚未取得進(jìn)展。中國(guó)西部地區(qū)有位列世界第三的石棉礦。政府對(duì)不能禁止使用石棉的解釋是其替代品的價(jià)格昂貴，而且還會(huì)使在相關(guān)企業(yè)工作的1 000萬(wàn)職工的生活出現(xiàn)困難。我認(rèn)為今后會(huì)發(fā)生重大的石棉公害。對(duì)于公害受害者的救濟(jì)，法國(guó)制定了相關(guān)法律，通過(guò)社會(huì)保障對(duì)所有石棉受害者實(shí)施救濟(jì)，美國(guó)通過(guò)法律訴訟解決石棉受害。全球范圍內(nèi)，石棉訴訟案件達(dá)到6萬(wàn)件，受害者60萬(wàn)人，涉及83個(gè)行業(yè)6 000家企業(yè)，已支付高達(dá)540億美元的石棉受害補(bǔ)償金。

日本實(shí)施行政救濟(jì)的手段，但與法國(guó)相比，其救濟(jì)范圍狹窄。日本也有相關(guān)的訴訟，但與美國(guó)相比，訴訟件數(shù)少，被告多為建筑公司。Kubota雖然向受害者支付了補(bǔ)償金，但沒(méi)有承擔(dān)法律責(zé)任。最近日本最高法院判決追究政府的法律責(zé)任，但多數(shù)石棉受害者還沒(méi)有得到救濟(jì)。

六、公害對(duì)策的中日比較

根據(jù)世界銀行和亞洲經(jīng)濟(jì)研究所等機(jī)構(gòu)有關(guān)中國(guó)環(huán)境問(wèn)題和公害對(duì)策的研究，可以發(fā)現(xiàn)中日兩國(guó)在公害對(duì)策上有如下差異：

第一，日本由居民自下而上推進(jìn)公害對(duì)策，中國(guó)由政府制定公害對(duì)策。日本公害對(duì)策是在政府對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施保護(hù)，還未針對(duì)公害問(wèn)題有所作為的時(shí)候，居民為了保護(hù)自身生命、健康和生活公害而自發(fā)地考慮公害對(duì)策并付諸行動(dòng)。三島、沼津地區(qū)的反對(duì)公害運(yùn)動(dòng)就是一個(gè)典型，之后，一些反對(duì)公害的團(tuán)體和環(huán)境非政府組織（NGO）通過(guò)行動(dòng)推進(jìn)了日本公害對(duì)策的發(fā)展。中國(guó)是政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中提出公害對(duì)策。據(jù)說(shuō)在2005年末，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)非政府組織已發(fā)展到2768個(gè)，我認(rèn)為今后在中國(guó)，民眾對(duì)環(huán)境政策提出的訴求也會(huì)更加強(qiáng)烈。

（2）重點(diǎn)關(guān)注健康受害的環(huán)境政策

第二，日本重點(diǎn)關(guān)注健康受害的公害對(duì)策，以解決國(guó)民健康受害為核心指向的公害對(duì)策得到很大發(fā)展。通過(guò)流行病學(xué)的研究使公害的因果關(guān)系真相大白，以此對(duì)企業(yè)問(wèn)責(zé)，并通過(guò)PPP要求污染企業(yè)和政府對(duì)受害者進(jìn)行救濟(jì)和負(fù)擔(dān)防治公害經(jīng)費(fèi)。日本制定《公害健康被害補(bǔ)償法》和《預(yù)防公害計(jì)劃書(shū)》等非常有效的公害對(duì)策。而中國(guó)在運(yùn)用流行病學(xué)進(jìn)行健康受害調(diào)查方面還比較欠缺，雖說(shuō)中國(guó)媒體最近發(fā)表了淮河流域出現(xiàn)“癌癥村”等信息，但造成這一原因的污染物質(zhì)還未確定，對(duì)患者的救助也是今后的事情。另外，中國(guó)我認(rèn)為掌握和公布健康受害的實(shí)際情況，并通過(guò)PPP實(shí)施救助和預(yù)防是十分必要的。

（3）環(huán)境政策的主體救濟(jì)仍由個(gè)人承擔(dān)。

第三，日本制定公害對(duì)策的主體是地方政府。從革新派當(dāng)政的地方政府政策可以看到，地方政府通過(guò)回應(yīng)居民要求糾正中央政府的開(kāi)發(fā)政策，制定更為嚴(yán)厲的公害對(duì)策，為解決公害問(wèn)題做出貢獻(xiàn)。另外，在地方政府沒(méi)有采取公害對(duì)策的地區(qū)、因公共事業(yè)和國(guó)營(yíng)企業(yè)引發(fā)的公害問(wèn)題都是通過(guò)法律訴訟解決。中國(guó)很多地方政府優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，能夠把公害對(duì)策置于優(yōu)先地位的還為數(shù)不多。因此，大多數(shù)地區(qū)都是等待來(lái)自中央政府的公害對(duì)策。日本公害受害者是在民間組織等支持下自發(fā)提起公害訴訟。與此相對(duì)，在中國(guó)的環(huán)境公益訴訟中，公害受害者因與訴訟案件本身有直接利害關(guān)系而不能成為原告。另外，

中國(guó)與日本的公害對(duì)策都是直接規(guī)制和經(jīng)濟(jì)規(guī)制相結(jié)合，但在日本，比起政府的環(huán)保計(jì)劃和規(guī)制，開(kāi)始更多地依賴企業(yè)的自主規(guī)制。

第四，日本自從1993年頒布《環(huán)境基本法》以來(lái)，開(kāi)始實(shí)行公眾參與和信息公開(kāi)。防止公害的有效辦法就是環(huán)境監(jiān)測(cè)中心與污染發(fā)生源企業(yè)之間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)連接，對(duì)相關(guān)環(huán)境指標(biāo)逐一進(jìn)行管理，并為維持環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)單個(gè)污染源企業(yè)進(jìn)行總量規(guī)制。另外，在城市繁華地段不間斷地發(fā)布污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，以敦促市民的自覺(jué)行動(dòng)。綜觀日本核電站事故和之后所采取的公害對(duì)策，政府對(duì)公眾信息公開(kāi)和公眾參與都還不夠充分。中國(guó)已經(jīng)制定《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》，也出現(xiàn)了像江蘇省那樣制定企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度的地方，但可以說(shuō)還是處于起步階段。

第五，在日本的學(xué)者中，有在水俁病問(wèn)題上成為化工界御用學(xué)者之人，甚至有學(xué)者妨礙了對(duì)公害原因的追究和對(duì)受害者的救濟(jì)。在核電這種國(guó)家事業(yè)中，許多學(xué)者都委身于主張核電安全性的核電利益集團(tuán)。但也有學(xué)者站在受害者的立場(chǎng)上，也有律師和醫(yī)生等群體不計(jì)利害得失，全力以赴投入到對(duì)受害者的救濟(jì)中。1979年設(shè)立的日本環(huán)境會(huì)議（JEC）由500名多學(xué)科的環(huán)境問(wèn)題專(zhuān)家組成，他們沒(méi)有接受政府和企業(yè)的任何資助，而是站在受害者和公眾的立場(chǎng)上給政府提出政策建議。JEC還組織成立了亞洲太平洋環(huán)境非政府組織會(huì)議（APNEC），以推進(jìn)亞洲各國(guó)環(huán)境問(wèn)題專(zhuān)家的交流和信息傳播。在中國(guó)，出現(xiàn)了中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心等為受害者進(jìn)行救濟(jì)而努力的組織。今后中國(guó)學(xué)者不僅應(yīng)該活躍于學(xué)術(shù)界，還應(yīng)該與NGO等合作，積極開(kāi)展對(duì)公害受害的調(diào)查并提出對(duì)策。我期待今后中國(guó)的學(xué)者能夠站在受害者的立場(chǎng)上開(kāi)展學(xué)術(shù)研究活動(dòng)。

（7）核電站和石棉問(wèn)題

日本遭受了福島核電站事故的被害影響，所以大多數(shù)日本國(guó)民反對(duì)重啟核電站。可是政府和電力公司卻希望重新啟動(dòng)核電站，并計(jì)劃向土耳其和印度等國(guó)家出口核電站，這種做法有違常理。另外，日本對(duì)解決石棉問(wèn)題等新的公害問(wèn)題也缺乏熱情。怎樣打破這種狀態(tài)，開(kāi)展對(duì)核電受害者的救濟(jì)，廢棄核電并尋求引進(jìn)可再生能源是非常重要的政策課題。中國(guó)有必要對(duì)增設(shè)核電站問(wèn)題展開(kāi)充分的討論。石棉公害的對(duì)策問(wèn)題則是今后一個(gè)難以回避的問(wèn)題。

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（責(zé)任編輯：孫 艷）