曹國(guó)鋒

摘 要：在建設(shè)和諧社會(huì)的過(guò)程中，失地農(nóng)民的問(wèn)題日益成為一個(gè)社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。高度重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障，使他們能夠享受到改革與發(fā)展的成果，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，也是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的需要。因此，失地農(nóng)民的社會(huì)保障理論也得到不斷的發(fā)展。失地農(nóng)民的社會(huì)保障與現(xiàn)有的社會(huì)保障之間存在著密切的關(guān)系。失地農(nóng)民的社會(huì)保障是現(xiàn)有社會(huì)保障的必要補(bǔ)充；失地農(nóng)民的社會(huì)保障是社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的有效過(guò)渡；但是失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度獨(dú)立于現(xiàn)有的社會(huì)保障。

1 失地農(nóng)民的概念及其社會(huì)保障

（一）失地農(nóng)民的概念。

失地農(nóng)民是指因土地被征用等原因失去了大部分或者全部土地的農(nóng)民。目前對(duì)農(nóng)民的定義主要有3種：（1）指某一特定生產(chǎn)關(guān)系中的一個(gè)階級(jí)，即封建社會(huì)的農(nóng)民階級(jí)；（2）作為一種職業(yè)，在農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者；（3）作為一種戶籍身份，指在農(nóng)村居住的農(nóng)村居民。以上3種定義都說(shuō)明農(nóng)民與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、土地有不可分割的聯(lián)系。而對(duì)于那些已經(jīng)完全喪失土地的勞動(dòng)者而言，他們已經(jīng)不能再歸為嚴(yán)格意義上的“農(nóng)民”行列。在現(xiàn)行二元結(jié)構(gòu)下的中國(guó)社會(huì)里，人們只有2種地域身份，即農(nóng)民或城市居民，非此即彼。因而完全失去土地的農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)者只能被劃到“城市居民”的行列，然而他們并沒(méi)有享受到“城市居民”的待遇。因此，他們成了“農(nóng)民”和“城市居民”之間的“邊緣人”，既沒(méi)有土地，又沒(méi)有城市居民的待遇。WwW.11665.coM在此意義上，“失地農(nóng)民”這一概念恰好比較準(zhǔn)確描述了這一群體的邊緣和尷尬處境。

從概念上來(lái)看，我國(guó)失地農(nóng)民具有獨(dú)特的二元化特征：失地農(nóng)民已經(jīng)失去了原來(lái)的土地保障，因此，他們不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，但是失地農(nóng)民也不是城市居民。因此，失地農(nóng)民的地位具有過(guò)渡性，是二元結(jié)構(gòu)形成的。失去土地就意味著失去了在農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，給農(nóng)民產(chǎn)生了很大的心理負(fù)擔(dān)。失地農(nóng)民在失去傳統(tǒng)土地的保障以后，與無(wú)法分享城市居民所享受的社會(huì)保障，就業(yè)和生活處于不穩(wěn)地的狀態(tài)，其子女也不能享受城市免費(fèi)的教育。他們的土地被國(guó)家低價(jià)征用，成為國(guó)家利益的犧牲者，普遍缺乏在城市就業(yè)和發(fā)展的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)地位的下降導(dǎo)致社會(huì)參與不足，使失地農(nóng)民利益受損，身份介于市民與農(nóng)民之間，呈現(xiàn)邊緣化的狀態(tài)。由于失地農(nóng)民的過(guò)渡性，如何保障這個(gè)獨(dú)特的群體在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中順利轉(zhuǎn)變角色，減少各種沖突和損害，加快融入社會(huì)發(fā)展過(guò)程，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

（二）失地農(nóng)民的社會(huì)保障。

社會(huì)保障指的是為了滿足人們的基本生存需求，依法為社會(huì)成員提供基本生存保障，由國(guó)家通過(guò)立法，社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)等通過(guò)政府授權(quán)，以現(xiàn)金、物質(zhì)、服務(wù)等形式來(lái)保證社會(huì)成員尤其是那些喪失勞動(dòng)能力以及需要特殊幫助者基本經(jīng)濟(jì)生活安全項(xiàng)目的總稱。在世界范圍內(nèi)，享有社會(huì)保障權(quán)已經(jīng)成為各國(guó)憲法和國(guó)際公約中規(guī)定的每一個(gè)公民基本的權(quán)利。失地農(nóng)民的社會(huì)保障是指在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊時(shí)期，根據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī)定，以征地補(bǔ)償為主要資金來(lái)源，建立起代替土地保障功能以保障被征地農(nóng)民的生活而提供物質(zhì)幫助和服務(wù)的社會(huì)安全制度。失地農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)該包括失地農(nóng)民的最低生活保障、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、失地農(nóng)民的醫(yī)療保障、失地農(nóng)民的就業(yè)保障等一系列能夠維持失地農(nóng)民基本生計(jì)和實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的社會(huì)保障制度。失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度既要保障失地農(nóng)民的基本生存權(quán)，又要保障他們平等的發(fā)展權(quán)。雖然近年來(lái)隨著黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障工作的高度重視，各地也根據(jù)自身情況紛紛出臺(tái)相關(guān)政策彌補(bǔ)過(guò)去制度中的空白和盲點(diǎn)。但從目前已經(jīng)形成的各種實(shí)踐模式看，現(xiàn)有的失地農(nóng)民保障政策尚不能構(gòu)成一個(gè)具有完善體系的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。

2 我國(guó)目前的二元城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系

（一）我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度。

當(dāng)前我國(guó)是城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系，即農(nóng)村社會(huì)保障制度和城市社會(huì)保障制度。這種社會(huì)保障體系的形成與長(zhǎng)期存在不是偶然的，而是有著各方面的根源?？偟恼f(shuō)來(lái)，它是與我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的獨(dú)特性相聯(lián)系的。我國(guó)在從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)將長(zhǎng)期并存，二元社會(huì)保障體系便是反映這種差異的一種制度安排。這一點(diǎn)和西方先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家過(guò)去的情形有類似之處。 在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與先進(jìn)的城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期并存是一個(gè)世界性的現(xiàn)象。與此聯(lián)系，從先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家社會(huì)保障的歷程來(lái)看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度的誕生，而后經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)期，當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)上走向城鄉(xiāng)一體化，城市工業(yè)已能通過(guò)自身的積累來(lái)反哺農(nóng)業(yè)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化與機(jī)械化以后，才有農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度的出臺(tái)與社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化。

（二）二元社會(huì)保障制度對(duì)失地農(nóng)民的影響。

社會(huì)保障的基礎(chǔ)是“大數(shù)法則”、即用恒定的大數(shù)來(lái)保障突發(fā)的小數(shù)，參與保障人數(shù)越多，承受風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)。但是，農(nóng)民根本沒(méi)有機(jī)會(huì)享有這些制度帶來(lái)的好處，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益不是被分配多少的問(wèn)題，而是沒(méi)有任何保障線，被排除在制度安排之外。他們唯一可以依賴的就是土地。在多數(shù)農(nóng)村，養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)基本上是空白。即使當(dāng)前在一些地區(qū)試點(diǎn)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，也并不是醫(yī)療保障意義上的措施，只是一種短期解決問(wèn)題的方法，沒(méi)有從根本上來(lái)解決農(nóng)民的醫(yī)療保障，與城市的醫(yī)療保障相比還存在著巨大差距。農(nóng)村最低生活保障除了一些發(fā)達(dá)省份正在試點(diǎn)外，其他省份仍實(shí)施較少。農(nóng)村救濟(jì)制度更不健全。廣大農(nóng)民包括失地農(nóng)民，則沒(méi)有任何保障線，被排除在一般的社會(huì)保障制度安排之外，實(shí)行家庭保障與集體救助相結(jié)合的，并以前者為主的社會(huì)保障制度，從而加劇了城鄉(xiāng)的二元化格局。因此，城鄉(xiāng)有別的制度安排是加劇失地農(nóng)民權(quán)益損失的主要原因。

3 失地農(nóng)民的社會(huì)保障與現(xiàn)有社會(huì)保障之間的關(guān)系

失地農(nóng)民社會(huì)保障制度是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展及公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)的必然產(chǎn)物，它是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的特殊產(chǎn)物，根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展情況而設(shè)立的保障農(nóng)村土地被征用人員的生存與發(fā)展的社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)。因此，理清失地農(nóng)民社會(huì)保障與現(xiàn)有社會(huì)保障之間的關(guān)系，將更有利于農(nóng)民社會(huì)保障的制度定位與模式建構(gòu)。

（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障是現(xiàn)有社會(huì)保障的必然補(bǔ)充。

由于我國(guó)長(zhǎng)期存在著城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，社會(huì)保障體系同樣也存在這種特征。所以目前我國(guó)的社會(huì)保障框架里并沒(méi)有有將失地農(nóng)民這一特殊群體囊括在內(nèi)，這必將損害公平性訴求。解決農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障的問(wèn)題，這是擺在我們目前相當(dāng)重要的問(wèn)題，如果這個(gè)問(wèn)題不能解決，社會(huì)不安定因素增加，就會(huì)影響我們構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。盡管一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行了積極地探索，但是大多數(shù)失地農(nóng)民仍無(wú)法享有與城市居民的同樣的社會(huì)保障，所以失地農(nóng)民的權(quán)益收到了嚴(yán)重的損害，因此必須建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。

雖然建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但是，失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)建內(nèi)容，不能僅僅局限于提供基本生活保障這一最低層次，它必須包括失地農(nóng)民失去土地后的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)和福利，這一制度的建設(shè)應(yīng)該成為農(nóng)民生活方式根本性變革的標(biāo)志。單靠現(xiàn)有的社會(huì)保障制度，一方面難以有效地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，另一方面也無(wú)端增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致社會(huì)保障項(xiàng)目支出劇增。若僅僅將失地農(nóng)民納入現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障體系，在失去土地的保障功能后，現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障體系很難保障失地農(nóng)民的基本生活權(quán)和發(fā)展權(quán)。

（二）失地農(nóng)民的社會(huì)保障是社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的有效過(guò)度。

失地農(nóng)民保障制度應(yīng)是城鄉(xiāng)二元保障中的過(guò)渡階段。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性及各地在政策、制度上存在的差異，決定了再現(xiàn)階段我國(guó)還無(wú)法建立一套涵蓋所有社會(huì)成員的統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展和完善很難以單一的形式和統(tǒng)一的步伐推進(jìn)。城鎮(zhèn)居民享有防范貧困的三道保障線：下崗人員生活費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障制度。然而，失地農(nóng)民是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)特殊社會(huì)群體，他們對(duì)社會(huì)保障的需求和承受能力普遍沒(méi)有國(guó)有企業(yè)職工高，而目前以“三高”（高基數(shù)、高費(fèi)率、高待遇）為特征的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，主要是為國(guó)有企業(yè)職工設(shè)計(jì)的，制度本身具有明顯的過(guò)渡性質(zhì)，若將這種制度簡(jiǎn)單擴(kuò)大到失地農(nóng)民，既不合理，也會(huì)使財(cái)政背上沉重的包袱。所以，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，建立適合失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，而不是以現(xiàn)行方式簡(jiǎn)單地將其納入城鎮(zhèn)保障體系，為失地農(nóng)民建立一套獨(dú)立于現(xiàn)有社會(huì)保障制度的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，是對(duì)失地農(nóng)民已喪失權(quán)益的追償。 但是，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度并不是我國(guó)城市化發(fā)展的最終目標(biāo)。這種制度模式的構(gòu)建，只是為社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化制度的實(shí)現(xiàn)提供一種具有可操作性與可能性的過(guò)渡。

（三）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度獨(dú)立于現(xiàn)有社會(huì)保障制度。

失地農(nóng)民社會(huì)保障制度是現(xiàn)有社會(huì)保障制度的必要補(bǔ)充，也是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)中的一個(gè)重要過(guò)渡，但是失地農(nóng)民社會(huì)保障制度在其過(guò)渡期內(nèi)仍然作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)保障制度而存在。一項(xiàng)政策要想有效、長(zhǎng)期地運(yùn)行，需要對(duì)其進(jìn)行制度化和規(guī)范化。作為獨(dú)立的社會(huì)保障制度，失地農(nóng)民社會(huì)保障制度應(yīng)該有一套完整的體系。失地農(nóng)民社會(huì)保障政策的有效實(shí)施需要對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化和體系化。通過(guò)規(guī)定保障對(duì)象、保障內(nèi)容、明確各方責(zé)任與義務(wù)等，使失地農(nóng)民的社會(huì)保障政策體系化，以保證其在實(shí)踐中的可操作性與明確性。并且，從現(xiàn)行的政策及其層次上和完整性來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)保障制度還存在著一定的缺陷，部分應(yīng)該納入保障范圍并提供相應(yīng)服務(wù)的項(xiàng)目仍處于空白階段，相應(yīng)的調(diào)整也缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的保證。從對(duì)中國(guó)的城鄉(xiāng)二元保障體系存在的長(zhǎng)期性的分析不難看出：目前，建立面向城鄉(xiāng)全體公民的全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，顯然難以辦到。因此，只有建立獨(dú)立的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的尊重與維護(hù)。所以，失地農(nóng)民的社會(huì)保障只能是獨(dú)立于城鄉(xiāng)二元保障體系之外的保障。

目前我國(guó)的社會(huì)保障框架里并沒(méi)有將失地農(nóng)民這一特殊群體囊括在內(nèi)，這必將損害公平性訴求。所以，我們通過(guò)對(duì)社會(huì)保障與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型二者之間的關(guān)系的研究，同時(shí)借鑒國(guó)外社會(huì)保障制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)方向應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。當(dāng)前的失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)保障的這種發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)與現(xiàn)有二元保障體系的可銜接來(lái)保證順利過(guò)渡到未來(lái)的城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障。