●孫海榮

依法治軍需要把握的幾個關(guān)系

●孫海榮

黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國若干重大問題作出決定，軍委對深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍作出戰(zhàn)略部署。新形勢下，推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍，需要遵循治軍規(guī)律，破除思想障礙，把握好以下幾個關(guān)系。

一、權(quán)與法的關(guān)系

權(quán)大還是法大這一命題在理論層面已經(jīng)基本解決，但由于軍隊的自身特點(diǎn)，仍不時引發(fā)討論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，軍隊的性質(zhì)特點(diǎn)決定了權(quán)力應(yīng)當(dāng)高度集中，過分強(qiáng)調(diào)法治可能會影響各級行使職權(quán)，削弱黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不利于部隊集中統(tǒng)一。這種認(rèn)識不僅混淆了權(quán)力和法律的關(guān)系，也沒有弄清權(quán)力的來源。在我國，法律的本質(zhì)是黨的主張通過法定程序上升為國家意志。軍事法規(guī)作為我國法律體系的一部分，也是黨的主張的體現(xiàn)。嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)制度，就是忠實貫徹黨的意志，就是捍衛(wèi)黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。軍隊各級領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)和權(quán)力，也是依據(jù)法律法規(guī)界定的。比如，軍委實行主席負(fù)責(zé)制，是《憲法》規(guī)定；黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，是《黨委工作條例》規(guī)定；各級首長職責(zé)，主要在《內(nèi)務(wù)條令》中規(guī)定。即使戰(zhàn)時和緊急情況下實施臨機(jī)處置權(quán)，也有法定責(zé)任。“權(quán)由法定，權(quán)依法使”，這應(yīng)當(dāng)成為“權(quán)大還是法大”的基本答案。

一段時期以來，我們沒有充分回應(yīng)這一問題，對軍事領(lǐng)域搞法治存有顧慮，有的采取調(diào)和立場主張法治和人治相結(jié)合。這種觀點(diǎn)看似辯證，實則是給人治貼金、給法治打折。法治的確離不開人的作用，“徒法不足以自行”，法律有賴于人去實施。但是，人特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，能否嚴(yán)格執(zhí)行法律，自身是否受到法律約束，則是檢驗法治還是人治的標(biāo)準(zhǔn)。凡是法規(guī)制度和條令條例的權(quán)威高于個人意志的治軍方式都是法治，反之都是人治。從當(dāng)前實際看，部隊依靠領(lǐng)導(dǎo)個人意志和強(qiáng)勢開展工作，突擊式、運(yùn)動式抓工作的現(xiàn)象還比較普遍，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)較大，缺乏程序約束。扭轉(zhuǎn)這些問題，就必須摒棄人治思想，確立法治權(quán)威。這要求黨委依法決策、機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)、部隊依法行動、官兵依法履職。抓基層建設(shè)就要按照《綱要》來，抓思想政治教育就要按照《大綱》來，干部使用就要按照選人用人的標(biāo)準(zhǔn)和程序來，等等。

二、民主與法治的關(guān)系

建設(shè)法治軍隊，不僅需要立法、司法、執(zhí)法層面的推動，也離不開民主這一外部條件的支持。民主權(quán)利的保障，是權(quán)力濫用的克星。權(quán)利保障越到位，公權(quán)濫用、貪污腐敗的自由裁量就越小，法治的落實也更容易獲得監(jiān)督和推動。

軍隊的權(quán)力具有相對的廣泛性和強(qiáng)制性，加上軍事活動本身的隱秘性，濫用權(quán)力的風(fēng)險增大。很多職務(wù)犯罪案件都與權(quán)力過大、缺乏民主監(jiān)督有關(guān)。部隊一些消極現(xiàn)象難以糾正，也有片面強(qiáng)調(diào)服從、漠視官兵合理訴求的因素。沒有民主權(quán)利的保障，權(quán)力就會異化為控制人、驅(qū)使人的工具，法治的精神也會落空。我們不能期待法治的力量源泉完全來自領(lǐng)導(dǎo)干部自覺自愿。官兵維護(hù)自身權(quán)益的心態(tài)和捍衛(wèi)法律的行為，是約束權(quán)力隨意行使的重要保證。

軍隊提倡民主，與令行禁止是否矛盾？應(yīng)該說，軍人相對于普通公民，出于國家安全利益和軍事職業(yè)需要，基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到克減。軍事法規(guī)的立法精神也不是以維護(hù)軍人權(quán)利為主，而是重在維護(hù)軍事紀(jì)律和秩序。但是，這并不意味著軍人就不該享有民主權(quán)利。三大民主是我軍區(qū)別于舊式軍隊的重要特征，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民軍隊的性質(zhì)所在。軍人權(quán)利受到限制，即使目的正當(dāng)，也應(yīng)當(dāng)控制在必要的限度和范圍。中國經(jīng)歷漫長的封建時代，權(quán)力往往演化成對下屬前途命運(yùn)的控制力，工作上的命令服從關(guān)系演變成人身依附關(guān)系。從新兵給班長洗內(nèi)衣，到一些人搞非組織政治活動，都說明了這個問題。這種無所不包的權(quán)力關(guān)系，對部隊的純潔鞏固和集中統(tǒng)一產(chǎn)生了消極影響，不利于堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。只有發(fā)揚(yáng)軍隊民主，有效制約權(quán)力，才能促進(jìn)各級職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利的歸位，形成正常健康的軍隊內(nèi)部關(guān)系，保證組織集中和行動統(tǒng)一。

為此，要堅持和完善三大民主，健全軍人委員會和軍人代表會議等制度，保障官兵正當(dāng)權(quán)益，拓寬群眾監(jiān)督渠道。此外，要把加強(qiáng)黨的民主集中制建設(shè)作為十分緊迫的任務(wù)突出出來。規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為，就必須建立正常的黨內(nèi)政治關(guān)系，大力加強(qiáng)民主集中制建設(shè)。通過貫徹集體領(lǐng)導(dǎo)原則，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，解決權(quán)力過分集中。比如，健全黨委全會對常委會工作進(jìn)行評議監(jiān)督制度，完善有利于黨委班子成員表達(dá)真實意愿的決策機(jī)制，完善黨員行使權(quán)利程序，健全重大決策終身責(zé)任追究制度等。

三、治官與治兵的關(guān)系

習(xí)主席指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部是全面依法治國的關(guān)鍵”。依法治軍同樣要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個少數(shù)關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和軍隊事業(yè)的骨干力量。部隊各項建設(shè)，主要通過各級領(lǐng)導(dǎo)干部來組織、來落實。建設(shè)法治軍隊，主要靠領(lǐng)導(dǎo)干部去引領(lǐng)、去推動。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力，領(lǐng)導(dǎo)干部的信念信心和實際行動，直接關(guān)系軍隊法治建設(shè)的總體進(jìn)程和目標(biāo)實現(xiàn)。

相對于普通官兵，領(lǐng)導(dǎo)干部手中掌握更多的權(quán)力。這種權(quán)力具有雙重性質(zhì)和作用。一方面，權(quán)力是部隊建設(shè)和管理不可缺少的要素，是確保部隊高度集中統(tǒng)一的強(qiáng)制力量。離開這種力量的支撐，部隊就無法做到能打仗打勝仗，黨的執(zhí)政地位也難以鞏固。因此，這種權(quán)力是必需的，極其重要的。另一方面，權(quán)力又是一種自我擴(kuò)張的力量，具有很強(qiáng)的誘惑性和腐蝕性。一旦失控，就會給黨和軍隊的事業(yè)帶來危害。因此，權(quán)力必須受到制約。

當(dāng)前，依法治軍面臨的困難，除了官兵法治觀念亟需提高、軍事法規(guī)體系需要完善等，更主要的在于權(quán)力高度集中又缺乏科學(xué)合理的制約機(jī)制。一些領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專行，以權(quán)壓法。比如，有的以首長分工負(fù)責(zé)制為名，把自己主管的工作當(dāng)成自留地，不許別人過問；有的把法規(guī)制度當(dāng)累贅，認(rèn)為依法辦事束縛手腳，讓法律法規(guī)為個人意志讓路；有的形式上講科學(xué)民主決策，但征求意見、集體討論走過場；有的開展工作私心作祟，造成機(jī)關(guān)執(zhí)行規(guī)定沒底氣。事實證明，領(lǐng)導(dǎo)干部對法治建設(shè)既可以起到關(guān)鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。職務(wù)越高，權(quán)力越大，破壞越甚。這種危害，比普通官兵的違紀(jì)違法行為更為嚴(yán)重。正是從這個意義上，《決定》指出，“依法治軍關(guān)鍵是依法治官，依法治權(quán)”。

落實這一要求，一方面要大力培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治能力，把法治導(dǎo)向納入干部考核評價和選拔任用體系，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法學(xué)法用法。另一方面，要大力推動權(quán)力運(yùn)行機(jī)制法治化?！稕Q定》首次提出“構(gòu)建符合法治要求的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制”，“推動建立黨委決策法律咨詢保障制度，探索實行黨委決策重大事項事先進(jìn)行合法性審查”，體現(xiàn)了從嚴(yán)治黨、依法治權(quán)的鮮明導(dǎo)向，為規(guī)范各級黨委機(jī)關(guān)職責(zé)、推進(jìn)依法決策提供了有力抓手。只有依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，建立一套既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，才能從根本上遏制權(quán)力腐敗。

四、頂層與末端的關(guān)系

建設(shè)法治軍隊是一項宏大的工程，既需要搞好頂層設(shè)計，也需要從精細(xì)處入手，在法治體系的適用性和執(zhí)行力上下功夫，確保法治末端落實，有效落實。

一是關(guān)口前移，加強(qiáng)事前事中監(jiān)管。法治的精神能否落實，不僅體現(xiàn)在對大案要案的查辦懲處上，也體現(xiàn)在有力的事前事中監(jiān)督上。很多職務(wù)犯罪案件背后都有長期濫用誤用職權(quán)、違規(guī)決策的問題。比如買官賣官案件，在干部提名、推薦等環(huán)節(jié)往往已經(jīng)暴露出程序違規(guī)、不當(dāng)干預(yù)等問題。如果在這些環(huán)節(jié)就加以有效監(jiān)督，法治及時介入糾偏，那么濫用權(quán)力的空間將大大壓縮，發(fā)展成貪腐犯罪的可能性也減少。因此，法治不一定總在最后以制裁者的身份出現(xiàn)，而要關(guān)口前移，重在預(yù)防，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的過程控制。對此，要加緊健全完善監(jiān)督體系，著力解決監(jiān)督手段缺乏針對性和可操作性、監(jiān)督事務(wù)還不夠充分廣泛等問題。年初出臺的《解放軍監(jiān)察工作規(guī)定》對于強(qiáng)化行政監(jiān)察職能、開展常態(tài)化監(jiān)督是有力推動。此外，考慮到部隊分布點(diǎn)多面廣、司法力量有限的實際，可以探討借鑒最高法院巡回法庭的運(yùn)行機(jī)制，組織軍事法院、軍事檢察院和紀(jì)檢部門開展巡回執(zhí)法辦案，提高監(jiān)督工作的常態(tài)化、機(jī)制化水平。

二是著眼實效，健全完善軍事法規(guī)體系。各級領(lǐng)導(dǎo)干部能否依法辦事，一定程度取決于實踐中能否找到適用的法律制度，這樣的法律制度能否解決問題。十八屆四中全會《決定》談到法治建設(shè)時指出，“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)”。這一現(xiàn)象在軍事法規(guī)體系中也有體現(xiàn)。我軍迄今有軍事法律法規(guī)近360件、軍事規(guī)章3700多件，編織了較為嚴(yán)密的制度籠子，但有的由于缺乏操作性而實際被虛置，有的因情況變化而不適用，一些規(guī)范性文件之間重復(fù)建設(shè)、相互交叉。這些問題都會影響各級執(zhí)行法規(guī)制度的信心和能力。我們要適應(yīng)現(xiàn)代軍隊建設(shè)和作戰(zhàn)要求，健全完善軍事法規(guī)體系，特別要增強(qiáng)法規(guī)的精細(xì)化、針對性和可操作性，確保法規(guī)制度反映部隊實際，易于官兵執(zhí)行。

三是抓好個案，確立法治權(quán)威。確立法治權(quán)威是一個長期的過程，但所謂“不積小流，無以成江?！?，當(dāng)前最緊迫的，就是以錙銖必較的精神，抓好每一起個案。官兵對法治權(quán)威最切身的感受，就是來自親身經(jīng)歷的每一起個案。許多看似輕微的違紀(jì)違法事件，其處理結(jié)果往往能檢驗軍隊法治化水平的成色。樹立法治的權(quán)威，就要從嚴(yán)格整治輕微事件入手，不能以風(fēng)氣問題代替紀(jì)律問題，以紀(jì)律處分代替司法處罰，以集體擔(dān)責(zé)稀釋個人責(zé)任，名則愛護(hù)干部，實則損害治軍權(quán)威。這樣說，并不是主張懲辦主義，而是堅持過懲相適，從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)。只有在具體問題上動真格，才能逐步確立法治的權(quán)威。

【作者系總裝備部宣傳部干事】