王熙喜

消息稱，財(cái)政部要求明年1月5日前上報(bào)各地存量債務(wù)余額，2016年起地方政府債券成唯一舉債渠道。此前國(guó)務(wù)院公布的債務(wù)管理意見，鐵腕剝離地方融資平臺(tái)政府融資職能等動(dòng)作不可謂不大，對(duì)中國(guó)省、市縣、鎮(zhèn)、村的行政體制關(guān)系也有可能有影響。

國(guó)務(wù)院10月2日公布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下稱《意見》）和預(yù)算法修正案為地方政府舉債融資、債務(wù)管理和運(yùn)作勾勒出了新框架和規(guī)則。

而一份名為《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》（下稱《辦法》）已于日前下發(fā)至地方財(cái)政部門征求意見?！掇k法》規(guī)定：截至2014年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報(bào)；將存量債務(wù)分類納入預(yù)算管理；統(tǒng)籌財(cái)政資金優(yōu)先償還到期債務(wù)；2016年起只能通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。

有專家表示，《辦法》經(jīng)過完善和修訂，如能夠真正落實(shí)到位，地方債將被關(guān)進(jìn)預(yù)算的“鐵籠”，徹底遏止地方政府債務(wù)加速蔓延的風(fēng)險(xiǎn)和趨勢(shì)。

地方債風(fēng)險(xiǎn)巨大

一年前，搜狐百名經(jīng)濟(jì)學(xué)家調(diào)查，8成認(rèn)為地方債將引發(fā)危機(jī)。而《意見》的出臺(tái)，為化解這一危機(jī)提供了框架。

公開資料顯示，截至2013年6月底，中央和地方政府性債務(wù)總額30.27萬億元，其中地方政府性債務(wù)總額不到18萬億元（17.89萬億元）；中央政府性債務(wù)總額12.38萬億元。全國(guó)政府性債務(wù)總額占GDP之比為53.5%，總體風(fēng)險(xiǎn)可控。

但地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不在于規(guī)模，而在于增長(zhǎng)過快。2010-2012年，地方政府債務(wù)平均每年增長(zhǎng)21.9%，超過同期GDP名義增速8.3個(gè)百分點(diǎn)；2013年上半年，地方政府性債務(wù)年化增長(zhǎng)26.8%，超過GDP名義增長(zhǎng)17.9個(gè)百分點(diǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)還在于地方債務(wù)結(jié)構(gòu)集中于低級(jí)別政府。從直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和或有債務(wù)合計(jì)來看，市縣級(jí)占比約70%，省級(jí)僅占比約30%。

融資平臺(tái)是地方政府債務(wù)主要來源。一方面融資平臺(tái)沒有享受到政府信用折價(jià)，其融資成本更高；另一方面，融資平臺(tái)政企不分、公司治理落后、資本金虛增、資產(chǎn)負(fù)債率高且償債能力弱等問題會(huì)加大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

數(shù)據(jù)顯示，此前地方債四成依靠土地財(cái)政償還。但是今年樓市低迷、土地市場(chǎng)降溫，給地方政府債務(wù)的償還帶來很大變數(shù)。一季度，地方政府賣地收入同比增速為40.3%，這一數(shù)字在二、三季度分別為26.3%和16.6%，其中9月份出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，下降21.1%。今年前三季度，地方政府賣地收入3.1萬億元，今年有望再次超過4萬億元。

有評(píng)論表示，此次改革意味著市長(zhǎng)被削權(quán)了。過去很多市長(zhǎng)也做市場(chǎng)，房地產(chǎn)與賣地收入是第一大資金來源，城投債、地方融資平臺(tái)是關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)平臺(tái)。但隨著大、中、小城市基本建設(shè)趨于尾聲，各大行業(yè)趨于產(chǎn)能過剩，產(chǎn)能升級(jí)、科技創(chuàng)新成為主流，靠招商引資、基建大干快上的市長(zhǎng)們逐漸無能為力。以后公益的歸公益，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。

最終，市一級(jí)政府將形成行政權(quán)（市長(zhǎng)）、地方國(guó)有企業(yè)CEO、地方紀(jì)委法院等近乎并立的權(quán)力結(jié)構(gòu)。僅就地方行政長(zhǎng)官來說，其權(quán)利被削除之大，也可能是中國(guó)自秦代以來最大的一次。

而且行政等級(jí)縮減，中央、省部、市、縣、村鎮(zhèn)5級(jí)的管理模式或因此悄然改變，省直管縣的模式呼之欲出。

這是因?yàn)椤兑庖姟访鞔_了地方政府性債務(wù)舉債主體，只能通過政府及其部門舉借政府債務(wù)，不得通過企事業(yè)單位等舉借，規(guī)定主體僅限省級(jí)政府，省級(jí)以下無舉債權(quán)，市縣可由省級(jí)政府代為舉借。

從不能違約走向中央不兜底

齊魯證券投資銀行總部副總經(jīng)理游志遠(yuǎn)在一個(gè)內(nèi)部講座上表示，城投債是絕對(duì)不能違約的。他舉了2011年云南省公路開發(fā)投資有限責(zé)任公司（下稱云南城投）在債券市場(chǎng)引發(fā)軒然大波的例子。

2011年4月，由于40條二級(jí)公路竣工在即，加之百億貸款集中到期，資金壓力龐大的云南城投決定“綁架銀行”，單方面發(fā)函知會(huì)建行等債權(quán)銀行，從即日起“只付息，不還本”。事后，當(dāng)?shù)厥≌鞔_要求該公司撤回公函，并親自出面協(xié)調(diào)還款事宜，債權(quán)銀行也多番表示事情已“圓滿解決”。

但7月，債市就像多米諾骨牌一樣下跌。7月6日，城投債“10渝交通”收市前1分鐘突然遭遇秒殺，其現(xiàn)券凈價(jià)瞬間從97.98元跌至90.3元收盤，下挫幅度近8%。Wind統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，7月1日至8月5日，7月份有完整交易記錄的476只城投債的平均跌幅為0.85%，其中跌幅最大的為11.64%。

“這還沒說違約呢，只是說只付息不還本，且后來事情已‘圓滿解決。債市仍驚魂未定，銀行紛紛撤貸，后續(xù)連鎖反應(yīng)驚人”，游志遠(yuǎn)表示。

興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委向《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者表示，從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，州一級(jí)政府破產(chǎn)要經(jīng)議會(huì)通過、政府申請(qǐng)、聯(lián)邦破產(chǎn)法院判定，至今幾乎沒有破產(chǎn)案例。因?yàn)檎?fù)有維持公共服務(wù)的責(zé)任，不能破產(chǎn)了之，逃廢債務(wù)。如2011年賓夕法尼亞州破產(chǎn)被駁回。

“當(dāng)然，是否允許地方債違約，是一個(gè)政治決斷，”魯政委表示。另外，就像當(dāng)年金融危機(jī)中雷曼兄弟是否應(yīng)該倒閉到目前都仍在爭(zhēng)議中。

東方證券的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邵宇則評(píng)論，意見出臺(tái)，意味著地方債務(wù)剛兌有望打破，這將進(jìn)一步引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)整體的無風(fēng)險(xiǎn)利率水平降低。

東方證券的投資顧問左劍明告訴記者，大部分城投債未來轉(zhuǎn)發(fā)企業(yè)債，風(fēng)險(xiǎn)埋單者是市場(chǎng)。地方債18萬億元， 如果10%壞賬，將產(chǎn)生2萬億元的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。一些債券基金、陽光私募也在購(gòu)買2A以下評(píng)級(jí)的城投債，風(fēng)險(xiǎn)容忍度相對(duì)較高。

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授韋森告訴《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者，財(cái)政部下了決心，中央對(duì)于逾期地方債務(wù)實(shí)行不救助原則，國(guó)有銀行已做好準(zhǔn)備，未來損失一些利潤(rùn)承擔(dān)壞賬的上升。

《意見》體現(xiàn)了“行政規(guī)制+市場(chǎng)約束”的制度取向，既加強(qiáng)行政問責(zé)等手段，也加強(qiáng)市場(chǎng)約束力量以及預(yù)算硬約束，以消解18萬億地方債“堰塞湖”。

地方債還債框架

此次《意見》和預(yù)算法修正案為地方政府舉債融資、債務(wù)管理和運(yùn)作勾勒出了新框架和規(guī)則。

其中比較關(guān)鍵的幾個(gè)點(diǎn)包括：鎖定存量，“堰塞湖”不能擴(kuò)大。

納入預(yù)算管理，財(cái)務(wù)公開。地方各級(jí)政府將債務(wù)情況及時(shí)向人大或其常委會(huì)報(bào)告，并按照信息公開有關(guān)要求及時(shí)向社會(huì)公開。地方各級(jí)政府要將政府存量債務(wù)分類納入預(yù)算管理。

擬定償債順序，近乎于為地方政府資金建立財(cái)務(wù)制度。按照一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金的順序，依次償還到期債務(wù)。

分類管理，不兜底。地方政府債券分為兩類，一般債務(wù)（針對(duì)純公益項(xiàng)目）和專項(xiàng)債務(wù)（針對(duì)準(zhǔn)公益項(xiàng)目）。為緩解地方政府債務(wù)壓力，在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域推行PPP模式，在這種模式下，可通過設(shè)立特殊目的機(jī)構(gòu)（SPC），實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，政府對(duì)SPC只承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，但不承擔(dān)償債責(zé)任。天鷹資本執(zhí)行合伙人告訴記者，這也就意味著如果沒有民間資本的參與，項(xiàng)目就要縮水。

大部分融資平臺(tái)將失去政府信用的支持，契合了“讓市場(chǎng)起決定性作用”的綱領(lǐng)，將與其他企業(yè)一起，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存亡，以自身的評(píng)級(jí)和信用發(fā)行企業(yè)債。中央政府也明確了對(duì)地方債采取不救助原則，即不兜底，這是中國(guó)國(guó)有企業(yè)體制改革、政府治理、金融體制改革的重大舉措。

瑞銀證券預(yù)計(jì)，2015年新框架下的“地方債券”發(fā)行規(guī)模最多可能將達(dá)1萬億元，以填補(bǔ)地方政府融資缺口。

發(fā)行地方政府債券置換存量債，有助于降低利息支出，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。記者了解到，長(zhǎng)期以來，通過融資平臺(tái)公司以企業(yè)信用舉借政府性債務(wù)，地方政府信用實(shí)際上被“賤賣”。從目前試點(diǎn)“自發(fā)自還”政府債券發(fā)行利率來看，5年期發(fā)行利率介于3.75%-4.06%之間，遠(yuǎn)低于城投債（目前平均發(fā)行利率7%-8%）和非標(biāo)產(chǎn)品的融資成本（8%-12%）。endprint