摘要：中國大陸從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)政府、改變市場與政府的關(guān)系成為中國大陸行政體制改革的重點(diǎn)，“市管縣”作為一種主導(dǎo)性的地方行政管理體制應(yīng)運(yùn)而生。但隨著改革的不斷深入，“市管縣”體制不斷顯現(xiàn)出它的弊端，市縣之間的利益矛盾與日俱增，阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此必須適時(shí)對(duì)“市管縣”體制進(jìn)行改革，厘清政府之間職能，推行“省管縣”體制。

關(guān)鍵詞：市管縣；省管縣；強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)

一、“ 市管縣”體制的由來及其問題

“市管縣”體制，是指由市（地級(jí)市）管轄若干縣，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市帶動(dòng)周圍農(nóng)村發(fā)展的一種行政管理體制。[1]

（一）“市管縣”體制的由來

建國后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的繁榮，市領(lǐng)導(dǎo)縣這種體制逐步成為一種廣域型行政建制，當(dāng)時(shí)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的主要出發(fā)點(diǎn)是為了保證大城市的蔬菜、副食品供應(yīng)。1982年，中共中央（1982）51號(hào)文件向全國發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行“市管縣”體制的指示。20世紀(jì)90年代伴隨著中國大陸市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，全國各地出現(xiàn)了地市合并所帶來的“市管縣”熱潮。1994年底全國共有196個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)741個(gè)縣、31個(gè)自治縣和9個(gè)旗、2個(gè)特區(qū)，代管240個(gè)縣級(jí)市。

“市管縣”體制作為一種主導(dǎo)性的地方行政管理方式，大量形成于中國大陸從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程之中，它的形成有其特殊的歷史背景，有其歷史必然性。這種體制能夠發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的長處，以城促鄉(xiāng)，逐步形成城鄉(xiāng)一體化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展。

1.配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求

中國大陸在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)的時(shí)期，市場不是資源配置的主要方式，其作用并不被承認(rèn)，作為資源配置主體的政府，對(duì)絕大部分經(jīng)濟(jì)政治資源擁有絕對(duì)的控制權(quán)。這種體制的優(yōu)勢是政府能夠有效實(shí)現(xiàn)其既定的行政意圖，但資源配置成本高、效率低下。憑借這種金字塔式的自上而下的行政層級(jí)體制，政府運(yùn)用行政權(quán)力直接對(duì)資源進(jìn)行配置。在行政手段本身的效率和合理性的支撐下，“市管縣”體制更有利于把城鄉(xiāng)納入統(tǒng)一規(guī)劃，有利于形成以中心城市為核心、輻射帶動(dòng)周圍鄉(xiāng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。一般情況下，行政干預(yù)手段使用相對(duì)合理、有效的，市管縣就能取得較好效果。

2.解決行政區(qū)劃管理幅度過大的弊端

中國大陸有960萬平方公里的國土面積，但省級(jí)行政區(qū)劃只有34個(gè)，所以中國大陸省級(jí)政區(qū)面積一般較大，許多?。ㄗ灾螀^(qū)）相當(dāng)甚至超過歐洲一個(gè)國家的面積，管理區(qū)域過大使得省級(jí)政區(qū)（上級(jí)政區(qū)）難以直接管到縣級(jí)政區(qū)（下級(jí)政區(qū)）。在西方一個(gè)中等規(guī)模的國家中，國家一般都會(huì)設(shè)置一級(jí)政區(qū)，然后在一級(jí)政區(qū)下設(shè)縣級(jí)政區(qū)。中國大陸地域面積廣大，自然條件復(fù)雜，尤其是廣大西部地區(qū)，地廣人稀，管理區(qū)域大，省級(jí)政區(qū)直管縣級(jí)政區(qū)不但不方便而且效果有限；同時(shí)，中國大陸人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)龐雜，管理事物多、任務(wù)重，影響著省級(jí)政區(qū)直管縣級(jí)政區(qū)的管理效果。因此，從管理學(xué)的角度看，如果管理區(qū)域過大，會(huì)造成管理松散、效率低下，甚至有組織分裂的弊端。因而在省縣之間設(shè)立一級(jí)中間政區(qū)符合中國大陸的客觀情況。

3.促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

“市管縣”是“城鄉(xiāng)合治”思路的結(jié)果：其一，要想促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，就需要中心城市的支持，比如資金支援，技術(shù)力量、科學(xué)知識(shí)、綜合信息支持等；其二，城市要想持續(xù)發(fā)展，形成規(guī)模效應(yīng)，也同樣需要農(nóng)村對(duì)它的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐，比如人力資源、物力資源支持等。城鄉(xiāng)之間加強(qiáng)合作，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化起到了重要推動(dòng)作用。

（二）“市管縣”體制的弊端

改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)中國大陸政治體制改革的要求及民主政治發(fā)展的需要，轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)政府、市場與社會(huì)的關(guān)系，塑造高效、為民的服務(wù)型政府，已經(jīng)成為中國大陸行政體制改革的方向和重點(diǎn)。因此，就需要結(jié)合中國大陸當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀及目標(biāo)，改革傳統(tǒng)的“市管縣”縱向單一治理結(jié)構(gòu)和它自身內(nèi)在的弊端。

政府治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)上也是一種委托——代理關(guān)系。上級(jí)政府把社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)委托給下級(jí)政府，分配相應(yīng)的財(cái)源并賦予其自主支配財(cái)政支出的權(quán)力，因此地方政府在財(cái)政資金的使用方面有非常大的自由裁量空間。[2]一個(gè)政府治理結(jié)構(gòu)是否有效取決于決策控制權(quán)的配置方式，在“市管縣”體制下，中國大陸傳統(tǒng)決策控制權(quán)的配置方式降低了基層政府行政能力和行為效果，并沒有發(fā)揮到很好的治理作用；同時(shí)，在單一的治理結(jié)構(gòu)中，政府的行政權(quán)力過大，行為得不到有效制約，導(dǎo)致權(quán)力濫用。

1.地方政府之間職能不清，導(dǎo)致市縣競爭加劇

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，中國大陸政治體制改革也隨之進(jìn)行，政府職能也相應(yīng)發(fā)生了變化，中央和省兩級(jí)政府主要進(jìn)行宏觀調(diào)控，而地級(jí)政府與縣級(jí)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行、管理具體事務(wù)，是具體的操作層。這樣，在省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間存在的地級(jí)市，便加劇了各個(gè)縣與市之間在人、財(cái)、事上面的矛盾，制約了縣級(jí)政府行政職能的發(fā)揮，影響了縣級(jí)政府行政行為的效果。

同時(shí)，由于市、縣是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，財(cái)政體制相對(duì)獨(dú)立。市轄縣的利益往往被地級(jí)市為了城市的發(fā)展和官員的政績所侵占。在一些實(shí)力比較小的城市甚至出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象，從而忽視甚至抑制了所轄縣區(qū)的發(fā)展。為了促進(jìn)自身的發(fā)展，地級(jí)市常常會(huì)利用其高層級(jí)的行政權(quán)利，與縣里爭奪甚至截留各種項(xiàng)目和資源，導(dǎo)致了“市壓縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象，違背了當(dāng)初設(shè)置“市管縣”體制的初衷，也不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，降低了縣級(jí)政府的積極性和自主性，沒有能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)籌發(fā)展。

“市管縣”體制的推行假設(shè)各級(jí)地方政府是公共人，根據(jù)公共利益最大化的原則做出行為選擇，地級(jí)市政府會(huì)謀求整個(gè)轄區(qū)公共利益最大化，在同樣思維的基礎(chǔ)上，下層區(qū)縣也會(huì)自覺服從上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，社會(huì)利益主體日益多元化，政府“經(jīng)紀(jì)人”屬性日漸凸顯，市縣政府相互博弈以保證自己利益最大化，這種行為導(dǎo)致了“市管縣”體制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)共同發(fā)展的目的受到阻礙，從而使最初設(shè)想的目的無法達(dá)到。

2.行政層級(jí)過多，導(dǎo)致行政效率低下，行政成本攀升

政府“金字塔”型的市管縣組織結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致政府上情下達(dá)、下情上傳的信息傳遞渠道不暢通，傳遞成本加大，效率降低，不符合組織結(jié)構(gòu)扁平化在信息化社會(huì)條件下的發(fā)展趨勢，極大地抑制了縣級(jí)基層政府的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不利于提高行政效能。[3]由于每一級(jí)地方政府都是一個(gè)利益主體，中國大陸的行政體制表現(xiàn)出了一種行政發(fā)包型的特征，上級(jí)政府把任務(wù)層層委托給下級(jí)政府，使得地方尤其是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)，同時(shí)又層層截留下級(jí)政府應(yīng)得的財(cái)政資源，導(dǎo)致基層政府的事多、財(cái)薄、能弱，使得“市管縣”體制不僅沒有發(fā)揮城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的作用，反而阻礙了鄉(xiāng)村的發(fā)展。

同時(shí)，由于管理層次過多，造成了行政成本和社會(huì)成本的攀升?！笆泄芸h”體制使行政區(qū)劃的層級(jí)由省縣鄉(xiāng)三級(jí)變?yōu)槭∈锌h鄉(xiāng)四級(jí)。省與縣之間多了一個(gè)中轉(zhuǎn)站，導(dǎo)致信息傳遞速度慢，行政成本增加。

“市管縣”體制中的“市”是一級(jí)地方政權(quán)，是由原來的“地區(qū)”發(fā)展演變而來，地區(qū)行署是省級(jí)政府的直接派出機(jī)構(gòu)，“地改市”后就需要增設(shè)人大、政協(xié)等組織，擴(kuò)充相關(guān)的職能部門，相應(yīng)的公務(wù)人員數(shù)量、機(jī)構(gòu)數(shù)量增多，公共支出明顯增大，行政管理成本提高。

3.“市管縣”體制阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

中國大陸目前市縣政府之間利益博弈并不能形成市縣整體利益的最大化。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)逐步建立，一方面，一些較大中心城市謀求擴(kuò)大市區(qū)發(fā)展的制度空間和資源配置權(quán)限，強(qiáng)烈要求撤市（縣級(jí)）設(shè)區(qū)，變革長期形成的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；另一方面，一些縣隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，想擺脫“市管縣”體制的制度約束，尋求資源配置與發(fā)展的空間和自主權(quán)。[4]

縣級(jí)政府面臨許多困境。地級(jí)市的出現(xiàn)，使縣級(jí)政府的權(quán)限上收，影響了其發(fā)揮應(yīng)有權(quán)能。目前，中國大陸縣級(jí)政府任務(wù)多、權(quán)力少，主要表現(xiàn)：第一，由于省、市兩級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府職能部門進(jìn)行雙重垂直領(lǐng)導(dǎo)，使得很多本該歸縣的權(quán)限都不在縣級(jí)政府，縣級(jí)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)力的劃分中處于弱勢地位；第二，縣級(jí)政府在人事權(quán)力上受省市級(jí)、尤其是地級(jí)市黨政機(jī)關(guān)的控制；第三，稅費(fèi)改革后，由于稅源減少，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付因行政層級(jí)過多常出現(xiàn)“雁過拔毛”現(xiàn)象，導(dǎo)致縣級(jí)政府財(cái)政實(shí)力明顯下降。同時(shí)，由于事權(quán)下移，縣級(jí)政府財(cái)政支出項(xiàng)目又不斷增加，造成縣級(jí)政府財(cái)政十分困難。中國大陸“自上而下的分權(quán)”，往往分到地級(jí)就停止了，這樣的體制使縣級(jí)政府缺乏應(yīng)有的公共事務(wù)的決策權(quán)，成為上級(jí)政府決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不能很好根據(jù)本地情況做出相應(yīng)決策促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

二、學(xué)者們關(guān)于“市管縣”體制改革的思考

長期以來學(xué)者們對(duì)市管縣體制改革提出很多建設(shè)性意見，主要觀點(diǎn)如下：

1.省直管縣。這是理論界較為盛行的一種觀點(diǎn)，根據(jù)其進(jìn)行程度和改革規(guī)模的不同一般分為市縣分治和縮省擴(kuò)縣兩種觀點(diǎn)，后者對(duì)前者進(jìn)行了延伸和推進(jìn)。

①市縣分治。這是省管縣體制實(shí)行的最基本方式。其核心是撤銷市管縣行政體制，保留地級(jí)市，市和縣共同受制于省，處于同一競爭平臺(tái)。在市縣分治體制下，應(yīng)不斷加強(qiáng)地級(jí)市的建設(shè)以發(fā)揮其區(qū)域性中心城市的帶動(dòng)作用。

②縮省擴(kuò)縣。即在市縣分治基礎(chǔ)之上實(shí)施省對(duì)縣的直接管理，實(shí)質(zhì)是省一級(jí)的管理幅度擴(kuò)大了。為了使省級(jí)管理幅度保持合理，一般認(rèn)為有兩種選擇：縮省或并縣。戴均良從國內(nèi)外的管理經(jīng)驗(yàn)出發(fā)提出全國可以設(shè)50～60個(gè)省級(jí)建制，在縮小省區(qū)的同時(shí)合并規(guī)模過小的縣。但學(xué)術(shù)界大多數(shù)人不認(rèn)同大規(guī)模重新劃分和調(diào)整省級(jí)區(qū)劃，適當(dāng)?shù)膫€(gè)別調(diào)整是可行的。

2.市協(xié)縣。這種觀點(diǎn)認(rèn)為市縣之間應(yīng)該取消上下行政隸屬關(guān)系，代之以互相協(xié)作的平行互動(dòng)關(guān)系。通過改革探索，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制和均等化的公共服務(wù)保障體制，加快市縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。這是被大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可的一種觀點(diǎn)。其實(shí)質(zhì)是在原有行政區(qū)劃不變的情況下，通過政策和法律賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等以達(dá)到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的目的，使原來在市管縣體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級(jí)，能夠在改革中受益，獲得資源的重新分配，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。

三、中國大陸 “市管縣”體制改革的路徑選擇

從全國各地“市管縣”體制改革的實(shí)踐看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣模式應(yīng)用較為廣泛，然而改革的過程中也遇到了很多問題：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣與國家現(xiàn)行法律法規(guī)不相適應(yīng)，致使權(quán)力難以真正下放；經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，基礎(chǔ)財(cái)政壓力日益增大；工商、土地、稅務(wù)等垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)過程中定位不清楚；省級(jí)政府在縣級(jí)政府?dāng)U權(quán)后管理半徑增加，對(duì)縣級(jí)政府的權(quán)力不能做到及時(shí)有效的監(jiān)督。此外，大量的調(diào)查結(jié)果顯示，省直管縣改革試點(diǎn)總體效果不錯(cuò)，但同樣也存在政策與法律、法規(guī)不相適應(yīng)、省級(jí)政府管理壓力過大等問題。其余的幾種“市管縣”體制改革理論，不論是在理論解釋方面還是具體實(shí)踐方面都存在諸多問題，需進(jìn)一步探討研究。

由此可見，現(xiàn)有“市管縣”改革理論在不同程度上都有不足之處，因此，對(duì)“市管縣”改革理論進(jìn)行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要。本文立足中國國情，吸收省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等多種理論的優(yōu)勢，提出“擴(kuò)權(quán)自治”的改革設(shè)想，以期對(duì)“市管縣”改革有所裨益。

1.“擴(kuò)權(quán)自治”的前提是明確界定政府間職能，合理劃分政府間權(quán)限

隨著中國大陸市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善，“市管縣”體制的弊端已經(jīng)暴露無遺，必須對(duì)其進(jìn)行符合當(dāng)前環(huán)境的改革。而政府職能的轉(zhuǎn)變是最基本的前提，只有科學(xué)明確劃分政府間的職能，才有可能精簡管理層次、實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)權(quán)自治”。

“市管縣”體制的根本弊端在于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過分干預(yù)和過多規(guī)定。市和縣兩級(jí)政府都有政績和投資的沖動(dòng)，導(dǎo)致了市場分割和“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。所以，中國大陸“市管縣”問題，其實(shí)是結(jié)構(gòu)性的政府與市場的關(guān)系問題。因此，首先，應(yīng)該制約政府體系的權(quán)力，轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行行政層級(jí)改革，從根本上革除市管縣的弊端。建立“公共服務(wù)型政府”、“有限政府”，以現(xiàn)代治理理念管理地方事務(wù)，推進(jìn)行政體制改革，重塑政府，使政府從掌舵者變?yōu)閯潣?。政府的職能重在宏觀調(diào)控，為市場和社會(huì)提供一個(gè)交易成本低、鼓勵(lì)競爭和創(chuàng)新的完善的制度平臺(tái)。其次，要明確不同層級(jí)政府的權(quán)限職責(zé)。政府自主運(yùn)用各自權(quán)利、履行各自職責(zé)的首要條件是各級(jí)政府擁有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)限，這樣，才能減少上下級(jí)政府間的矛盾。因此，中央與地方在劃分權(quán)限時(shí)，既要保證中央的統(tǒng)一政令、集權(quán)的需要，又要給予地方促進(jìn)發(fā)展的積極性與主動(dòng)性，做到地方和中央之間在事權(quán)、財(cái)權(quán)上的合理劃分，明確各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限。省一級(jí)政府應(yīng)該把相應(yīng)的決策權(quán)下放給地方，比如行政審批權(quán)限，以減小省縣發(fā)生關(guān)系的交叉面。而市級(jí)政府則需要將主要的精力放到城市發(fā)展上來。在各方職能明確，關(guān)系協(xié)調(diào)的前提下，縣級(jí)行政單位才能成為真正的一級(jí)權(quán)力主體，才能真正發(fā)揮其職能，充分調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的更大發(fā)展，造福當(dāng)?shù)乩习傩铡?

2.調(diào)整行政層級(jí)，實(shí)行省直管縣

隨著中國大陸市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，市場的資源配置功能不斷完善，為地方政府行政管理能力的提高創(chuàng)造了條件。首先，在經(jīng)濟(jì)管理職能上，政府從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，資源更多地由市場按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律配置而不是僅靠政府的計(jì)劃；其次，《行政許可法》實(shí)施以后，大量行政審批手續(xù)的取消和轉(zhuǎn)移，使政府從繁復(fù)的社會(huì)管理事務(wù)中脫身出來，為行政管理幅度的擴(kuò)大創(chuàng)造了條件，為中國大陸行政區(qū)劃的改革奠定了基礎(chǔ)。

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革2002年起陸續(xù)在廣東、浙江、湖北等省試行。在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于省直管縣的格局，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，取得了顯著的效果，使之成為了中國大陸改革“市管縣”體制的重點(diǎn)舉措，并在全國逐漸推廣。但省直管縣的改革，涉及中國大陸行政管理體制的重大改革，必須有計(jì)劃、有步驟積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

第一、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣

2002年，浙江首先在省內(nèi)推動(dòng)了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”體制改革，并取得了突出的成效，成為了中國大陸省直管縣體制改革的典范。當(dāng)?shù)氐胤秸谛姓^(qū)劃不變的情況下，把部分許可權(quán)由地級(jí)政府下放給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的縣級(jí)政府，減少管理層次，降低行政成本，提高工作效率，推動(dòng)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，突破市管縣所形成的體制性障礙。

另一種是以湖北為代表的財(cái)政省管縣，由省越過市級(jí)直接統(tǒng)一管理縣級(jí)財(cái)政，逐步地削減地級(jí)市對(duì)縣的財(cái)政管理權(quán)，從財(cái)政體制的“扁平化”入手，推進(jìn)行政體制的“扁平化”，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡，促使政府職能合理定位，降低行政運(yùn)行成本，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

第二、市縣分治

在行政建制上，使市（地）、縣之間各自管理本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，不再具有行政隸屬關(guān)系?？h作為一般地域型政區(qū)，直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；而市，作為城市型的地方政府，不再管理農(nóng)村區(qū)域，只管理本市的市區(qū)和郊區(qū)。這樣，不用撤銷地級(jí)市，但它并不領(lǐng)導(dǎo)縣，只領(lǐng)導(dǎo)市轄區(qū)，市縣脫鉤，清晰劃分各自職權(quán)。

這樣，通過市場力量將二者優(yōu)化重組，“市”、“縣”處在一個(gè)相對(duì)公平的地位上，無論是原來的地級(jí)市還是縣（包括縣級(jí)市），實(shí)際上都是處于省之下的一級(jí)行政建制，更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)?；A(chǔ)好、有明顯區(qū)位優(yōu)勢的地級(jí)市行政級(jí)別不變，發(fā)揮其對(duì)周邊地區(qū)的輻射作用。而那些基礎(chǔ)較弱的地級(jí)市仍恢復(fù)為縣級(jí)，比如從原來的縣升為縣級(jí)市的城市。重新設(shè)立設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)——現(xiàn)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)于1993年頒發(fā)，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，需要根據(jù)新的環(huán)境設(shè)置新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)?shù)丶?jí)市不再管轄縣以后，就會(huì)更加注重其自身的發(fā)展問題，這樣更加有利于其增強(qiáng)自身實(shí)力從而達(dá)到促進(jìn)發(fā)展的目的。

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作者簡介：劉穎，女，陜西大荔人，西安科技大學(xué)思政部教師。

（責(zé)任編輯：李直）