李 煜

三、國防白皮書的功能和運行機制

國防白皮書的功能就是擬制和發(fā)表國防白皮書所能達到的目的和效果，其主要功能包括政策宣示、規(guī)劃指導、形象塑造、資源爭取等。國防白皮書運行機制則包括擬制機制、發(fā)表推介機制、評估機制等。各國由于國家體制、國防白皮書功能定位、發(fā)表國防白皮書的形式、對國防白皮書重視程度等的不同，其國防白皮書功能、運行機制也有差異。

（一）國防白皮書的主要功能

發(fā)表國防白皮書的目的一般是向國際社會公開其國防政策，表明意圖，塑造和平合作的良好形象；判斷安全形勢和國防面臨的危險，指導其國防和軍隊發(fā)展；滿足國內(nèi)政治需求向社會公開信息，以獲取各方面資源支持等。國防白皮書的主要功能包括以下三項。

1．政策宣示功能

國防白皮書具有公開性、權(quán)威性等特點，政策可信度高，因此成為各國對外宣示國防政策的重要載體。各國國防白皮書基本上都有關(guān)于國防政策或軍事戰(zhàn)略等的內(nèi)容。例如，2014年美國《四年防務評估報告》有防務戰(zhàn)略一章，俄羅斯《軍事學說》第二章為俄聯(lián)邦軍事政策，英國2010年《戰(zhàn)略防御與安全評估》第一部分即為國家安全任務和指導方針，日本近年每部《防衛(wèi)白皮書》第二部分都闡述日本防衛(wèi)政策，韓國每部國防白皮書都有專門的一章國防政策與保衛(wèi)和平的準備、國防政策基本原則或國家安全戰(zhàn)略與國防政策，澳大利亞最近的3部國防白皮書相關(guān)內(nèi)容分別為澳大利亞的軍事戰(zhàn)略、國防政策和戰(zhàn)略政策途徑等。

通過國防白皮書公開國防政策，傳達國防和軍隊建設(shè)的重要信息，可以增進國際社會對本國國防的了解，從而達到增信釋疑的效果。同時，通過宣示國防政策、展示國防實力，可以清楚表明各國保衛(wèi)國家的決心，有效嚇阻敵對勢力，達到威懾目的。以國防白皮書為載體宣示國防政策，表明重大安全關(guān)切，闡明實行新安全戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略或進行軍事部署調(diào)整，傳遞某種特定信息已成為世界各國的普遍做法。

2．規(guī)劃指導功能

國防白皮書由一國的最高權(quán)力機構(gòu)發(fā)布，反映了國家對安全威脅的基本判斷以及擬采取的應對措施，因而對本國國防力量的發(fā)展具有規(guī)劃指導功能。一般來說，國防實力較強、軍事透明度較高的國家，其國防白皮書的規(guī)劃指導功能較強、信息更充足具體。國防實力較弱、軍事透明度較低的國家，其國防白皮書往往僅介紹其國防和軍隊發(fā)展的宏觀方向。

有的國防白皮書對國防和軍隊建設(shè)方向提出戰(zhàn)略層面的指導。比如，俄羅斯于2000年公布的《俄聯(lián)邦軍事學說》展現(xiàn)了新世紀俄羅斯維護國家安全的基本構(gòu)想，提出了俄軍新的軍事戰(zhàn)略。有的國防白皮書對武裝力量人員、裝備發(fā)展等提出具體規(guī)劃指導。比如，英國2003年發(fā)表了《國防白皮書》，之后于2004年發(fā)表了該白皮書的補充章節(jié)《未來能力》，其中詳細規(guī)劃了武裝部隊結(jié)構(gòu)和作用的未來變化，并確定了裁軍和削減軍費開支的具體方向。部分國家的國防白皮書規(guī)劃指導功能較低，只是提出國防發(fā)展的政策方向，并沒有軍力、裝備等方面的具體規(guī)劃指導。比如，越南《國防白皮書》一般只是對其國防組織機構(gòu)、人民軍職能構(gòu)成和國防建設(shè)有哪些方面進行介紹，沒有其國防建設(shè)的具體計劃。

3．形象塑造功能

國家形象塑造歷來是一國外交的基本目標之一，良好的國家形象可以贏得信譽和國際社會的認同，樹立國家威望。國防白皮書作為向國際社會公開的政府文告，是國家形象塑造的有效工具。各國可以通過闡述國防政策宣示維護國家安全的決心，通過介紹國防和軍隊建設(shè)狀況展示國防實力，通過公開國防信息、表明參與國際安全合作意愿等增進互信，提升國際認可度。

一方面，各國通過國防白皮書消除他國疑慮，表明自身不對他國尤其是周邊國家構(gòu)成威脅，塑造和平友好的形象。例如，新南非成立，1996年就發(fā)表《國防白皮書》，表明新南非政府不再是少數(shù)人的政府，不再與自己的人民和南部非洲的鄰國為敵。另一方面，各國通過國防白皮書顯示其為國際安全做出的努力。大國通過闡述在國際安全合作中的貢獻，塑造其負責任的形象，小國則借此表明不成為他國負擔，塑造其國際和平貢獻者的形象。例如，澳大利亞國防白皮書對其維護南太平洋地區(qū)的安全與穩(wěn)定、參與維護國際安全的行動進行了詳細闡述；西非小國塞拉利昂于2002年發(fā)表《國防白皮書》，將區(qū)域安全合作列為其安全優(yōu)先事項之一，申明作為國際社會負責任的一員，塞拉利昂將在國際法和國際準則框架下進行外交和對外防務活動。

4．資源爭取功能

國防資源是可用于國防的人力、物力、財力及信息等資源的統(tǒng)稱。在國家總資源有限的情況下，用于國防和軍隊建設(shè)的各種資源的多寡制約著國防發(fā)展。在國防發(fā)展目標既定的情況下，各國政府會通過各種途徑爭取必需的國防資源。國防白皮書以其公開、權(quán)威的特點和廣泛的影響力，成為各國政府獲得國內(nèi)社會支持的有力工具，通常被賦予動員社會力量的功能，從財力、物力、人力等多方面輔助爭取國防資源。

一方面，利用國防白皮書進行國防教育，鼓勵民眾參與國防事業(yè)，加強國防人力資源質(zhì)量和儲備。通常情況下，國防白皮書會分析安全形勢和戰(zhàn)爭威脅、闡釋國防發(fā)展需求，以增強民眾憂患意識和國家凝聚力，調(diào)動民眾支持、參與國防建設(shè)的熱情。例如，荷蘭總理在其《國防戰(zhàn)略》中提出“安全是每一個人的責任”的口號；加拿大、澳大利亞等國的國防白皮書都單獨列有“國防教育”的章節(jié)，專門對增進公民國防意識、尊重軍人社會地位、支持國防建設(shè)等事項進行說明。

另一方面，通過國防白皮書的擬制發(fā)布過程，爭取國防財政撥款和社會各界的物資支援。例如，澳大利亞在擬制國防白皮書初期，就邀請民間團體參與，以把握人民對國防預算的預期；南非政府擬制國防白皮書時，參與人員包括國家和省級國會議員、政黨和政府部門人員、國防組織和各民間團體，雖然因此會延長擬制時間，可一旦國防聯(lián)合常務委員會批準了文件，再提交國會和內(nèi)閣審批就會順利通過。

（二）國防白皮書運行機制比較研究

國防白皮書運行機制主要包括：擬制機制、發(fā)表推介機制、評估機制等。各國的國防白皮書運行機制有共同之處，一些成功做法值得借鑒。

1．擬制機制

國防白皮書的擬制機制主要有以下三種：一種是由政府部門（通常是國防部）牽頭，擬制國防白皮書初稿，然后在部門內(nèi)部和國家各部門之間進行咨詢，達成共識后，提交總統(tǒng)或議會審批，如日本、加拿大等國；一種是建立跨部門工作小組來擬制白皮書初稿，最后送交總統(tǒng)或議會審批，如法國、德國、俄羅斯等國；一種是建立由官員和非官方的專家組成的白皮書擬制工作小組撰寫國防白皮書的初稿，提交各有關(guān)部門進行修改后，報國防部、議會或總統(tǒng)批準，如英國、澳大利亞等國。

采取哪種擬制程序，主要根據(jù)各自國情，其中最重要的因素是國家安全問題在本國受重視的程度。重視程度高的國家往往采取最后一種模式，以充分吸收民意。例如，英國政府十分重視國防白皮書擬制過程中社會各界的充分參與，在擬制1998年《戰(zhàn)略防御評估》時，總共收到公眾意見書500多份，部隊現(xiàn)役軍官和文職人員遞交的意見書100份左右。

2．發(fā)表推介機制

國防白皮書的發(fā)表時間分為定期和不定期兩種。從冷戰(zhàn)到21世紀初，大部分國家發(fā)表國防白皮書都是不定期的。隨著各國對國防白皮書重視程度的提高，越來越多的國家開始采取定期發(fā)表的方式。經(jīng)對64個國家157份英文版國防白皮書統(tǒng)計，其發(fā)表機構(gòu)一般有5種類型：A類占64%，由國防部發(fā)表，有美國、英國、法國、德國、日本、韓國、印度等國；B類占15%，以政府名義發(fā)表，有阿爾巴尼亞、亞美尼亞、匈牙利、波蘭、塞爾維亞等國；C類占8%，由特定機構(gòu)發(fā)表，有保加利亞、危地馬拉、斯洛伐克等國；D類占6%，由國會、議會、立法會等審批發(fā)布，有奧地利、愛沙尼亞、芬蘭等國；E類占4%，以國家元首名義發(fā)布，有俄羅斯、阿塞拜疆、羅馬尼亞、菲律賓等國。

為擴大國防白皮書的影響力，各國形成了各具特色的推介機制。有的國家從國防白皮書的準備階段就開始進行對外介紹和宣傳，如新西蘭，在擬制新國防白皮書之前，會派出擬制工作組赴相關(guān)國家調(diào)研。有的國家在國防白皮書發(fā)表之后采取主動“走出去”的方式推介，如法國，不僅在擬制國防白皮書時邀請外國人士參加，還借各種時機以各種形式在國外宣講。還有的國家把有利的發(fā)布時機作為一種增加推介效果的手段，如俄羅斯，將發(fā)布2010年《軍事學說》時間定在美國發(fā)表其新《四年防務評估報告》之后3天，隨即召開慕尼黑安全保障會議，以引起國際社會的關(guān)注。

3．評估機制

國防白皮書發(fā)表后，對其執(zhí)行情況予以評估，有助于對國防政策和國防發(fā)展規(guī)劃進行落實、監(jiān)督和修正，以促進提高國防白皮書的工作效率。

有的國家在國防白皮書發(fā)表后，按計劃進行后續(xù)評估工作，已形成有效的評估機制。較為健全的工作機制主要有英國和澳大利亞等國。英國《戰(zhàn)略防御與安全評估》發(fā)布后，由國家安全委員會負責監(jiān)督執(zhí)行，在委員會任職的各首席大臣負責協(xié)調(diào)、落實各相關(guān)領(lǐng)域安全任務。為順利執(zhí)行評估工作，國家安全委員會還成立聯(lián)合小組和協(xié)調(diào)小組組織各項工作。評估實施、落實方式包括：首席大臣、官員和各部門每半年向首相和國家安全委員會匯報最新情況；每年就整體進展情況發(fā)表一次公開講話；定期與非政府組織機構(gòu)、民間團體和私營企業(yè)舉行討論會等。澳大利亞政府批準國防白皮書最終文件后，總理內(nèi)閣部每年要對國防白皮書的執(zhí)行情況進行季度審查。這項工作根據(jù)國防部評估過程中所提交的電子數(shù)據(jù)表分析來完成，評估過程涵蓋文件的每個章節(jié)，包括確定戰(zhàn)略實施的主要和次要部門及其時間表。

有的國家則采取在國防白皮書發(fā)表一段時間后，進行專門的執(zhí)行情況評估并形成報告。例如，柬埔寨2001年發(fā)表了首部國防白皮書《保衛(wèi)柬埔寨王國——2000年安全與發(fā)展》，2002年發(fā)表了《國防戰(zhàn)略評估》，對之前的國防白皮書進行評估。評估對照每一章節(jié)所提出的目標、任務等進行評定，并提出修改意見。愛爾蘭于2000年發(fā)表第一部《國防白皮書》，制定了2010年前的國防政策框架和發(fā)展戰(zhàn)略。2005年國防白皮書有效期過半，愛爾蘭國防部重點就其中具體建議執(zhí)行的情況予以評估，并于2007年正式發(fā)表《國防白皮書執(zhí)行評估報告》。

［1］Russian Federation Presidential Edict, The Military Doctrine, 2000.

［2］Ministry of Defence, UK, Delivering Security in a Changing World: Future Capabilities, 2004.

［3］Department of Defence , Republic of South Africa, Defence in a Democracy, White Paper on National Defence for the Republic of South Africa, 1996.

［4］Department of Defence，Australian Government,Defence White Paper, 2013.

［5］Ministry of Defence, Sierra Leone Government,Defence White Paper, 2002.

［6］The Prime Minister of Dutch, National Security:Strategy and Work Programme 2007-2008, 2007, Preface.

［7］Alan G. Stolberg, Strategic Studies Institute Monograph: How Nation-states Craft National Security Strategy Documents, unpublished, Oct. 2012, p.26.

［8］Department of Defence, ireland, The White Paper on Defence, 2000, Minister for Defence, foreword to the White Paper.