張芙蓉

摘要：近年來，小額貸款公司快速發(fā)展，機(jī)構(gòu)數(shù)量和業(yè)務(wù)規(guī)模逐年上升，較好地發(fā)揮了對正規(guī)金融的補充作用。但由于其法律定位不明晰、經(jīng)營規(guī)則與內(nèi)控制度不完善、監(jiān)督管理不到位，對區(qū)域金融穩(wěn)定的影響日益加大。本文從維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的角度出發(fā)，對存在的問題進(jìn)行了探討，并提出了規(guī)范的政策建議。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司;存在問題;規(guī)范建議

2008年5月，中國銀監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》，小額貸款公司的試點在全國范圍拉開帷幕。2013年中央一號文件指出，支持社會資本參與設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。小額貸款公司在全國蓬勃發(fā)展起來。小額貸款公司試點工作以來，各省積極采取措施扶持小額貸款公司發(fā)展，浙江省試點工作堅持制度先行、規(guī)范操作、明確省、縣兩級政府的職責(zé)，擇優(yōu)選擇資產(chǎn)質(zhì)量好、管理水平高、社會責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀民營骨干企業(yè)作為主發(fā)起人。福建省通過深入開展“扶持小微企業(yè)專項行動”，從中小企業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)、推進(jìn)小額貸款公司發(fā)展、加大小微企業(yè)信貸支持等多方面助推小額貸款公司發(fā)展。遼寧省出臺《遼寧省小額貸款公司設(shè)立工作指引》、《遼寧省促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》等一系列相關(guān)政策及文件，規(guī)范、支持小額貸款公司發(fā)展。從全國范圍來看，截止2012年12月末，全國共有小額貸款公司6080 家，較于2011年末的4282家增加了1798家，增速42%，較2010年末的2614家增加了3466家，增速高達(dá)132.6%。2012年末，注冊資本金較2011年增長55%，較2010年增長189%。

小額貸款公司作為新型融資機(jī)構(gòu)，對于聚集民間資本，優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置，引導(dǎo)資金流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)發(fā)展，完善農(nóng)村金融組織體系，起到了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的補充作用。截止2012年末，全國小額貸款公司貸款增速高達(dá)51%

。但是，在小額貸款公司發(fā)展的過程中存在著一些問題需要規(guī)范。

一、小額貸款公司發(fā)展中不容忽視的問題

法律定位不明晰。當(dāng)前，關(guān)于小額貸款公司發(fā)展的指導(dǎo)性文件，有中央層面的，《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會 中國人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號）（簡稱《指導(dǎo)意見》），有地方層面的，各地地方政府出臺的各種管理制度?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定小額貸款公司不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司，小額貸款公司應(yīng)執(zhí)行國家金融方針和政策。省政府主管部門負(fù)責(zé)小額貸款公司設(shè)立審批，人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理局、省工商管理局等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)督管理。從小額貸款公司管理文件看，小額貸款公司定位為普通工商企業(yè)，但是其業(yè)務(wù)卻是貸款業(yè)務(wù)，屬于金融業(yè)務(wù)。這種法律身份定位不明晰對小額貸款公司的發(fā)展造成了很多問題。

經(jīng)營規(guī)則與內(nèi)控制度不完善。一是從管理角度看，目前關(guān)于小額貸款公司經(jīng)營的核心管理制度有中央層面的《指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號），《指導(dǎo)意見》法律層次偏低，法律效力較弱。有地方層面的，各省出臺的各種管理制度。對小額貸款公司的合規(guī)經(jīng)營、財務(wù)會計也只是參照《商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國公司法》提出了宏觀的指導(dǎo)，沒有針對小額貸款公司自身特點給出一套完備的具有法律效力的組織架構(gòu)、經(jīng)營規(guī)則、財務(wù)會計、內(nèi)部控制、監(jiān)督管理、業(yè)務(wù)運作辦法。二是從小額貸款公司自身角度看，自身缺乏建章立制的能力。小額貸款公司試點設(shè)立階段，相對缺乏具有金融從業(yè)經(jīng)驗的人才，可供借鑒、參考學(xué)習(xí)的成熟的公司經(jīng)營經(jīng)驗相對較少，造成小額貸款公司普遍缺乏合法的經(jīng)營規(guī)則和內(nèi)部控制制度、有效的風(fēng)險評估制度、業(yè)務(wù)操作流程控制制度等。

監(jiān)督管理不到位。目前，關(guān)于小額貸款公司的監(jiān)督管理規(guī)定主要來源于銀監(jiān)會、人民銀行下發(fā)的《指導(dǎo)意見》，各地方政府制定的管理辦法，以及小額貸款公司制定的內(nèi)部風(fēng)險控制制度。首先，根據(jù)《指導(dǎo)意見》以及各地方政府制定的管理辦法，小額貸款公司的監(jiān)督管理部門主要涉及政府金融辦、銀行業(yè)監(jiān)督管理部門、人民銀行、工商管理部門。省金融辦是小額貸款公司的主管部門，省工商局、人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對小額

貸款公司進(jìn)行監(jiān)管。在對小額貸款公司的監(jiān)管實踐中，存在多頭管理問題，多頭管理導(dǎo)致過度監(jiān)管與監(jiān)管盲區(qū)并存，監(jiān)管效能難以有效發(fā)揮。另外，由于小額貸款公司業(yè)務(wù)屬于金融業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)專業(yè)性要求較高，而與之形成矛盾的是，金融辦隸屬于地方政府，其領(lǐng)導(dǎo)與工作人員均缺乏開展金融業(yè)務(wù)監(jiān)管應(yīng)具備的專業(yè)才能，專業(yè)化、規(guī)范化的監(jiān)管更無從談起。

扶持經(jīng)濟(jì)資金缺口較大。根據(jù)《指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號）的規(guī)定，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)。小額貸款公司的注冊資本來源應(yīng)真實合法，全部為實收貨幣資本，由出資人或發(fā)起人一次足額繳納。其中，有限責(zé)任公司的注冊資本不得低于500萬元，股份有限公司的注冊資本不得低于1000萬元;并且單一自然人、企業(yè)法人、其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。由于不能吸收存款，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金，其中從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。由于自有資金較少，加之融資渠道受限，且不能吸收公眾存款，導(dǎo)致小額貸款公司在面對旺盛的貸款需求時，無法滿足小微企業(yè)的需求。

部分小額貸款公司的貸款投向與其發(fā)展定位有所偏離?！吨笇?dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號）明確規(guī)定，小額貸款公司應(yīng)在堅持“小額、分散”的原則下，主要面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供信貸服務(wù)。據(jù)對陜西省小額貸款公司的調(diào)查（康峰，2011）顯示，部分小額貸款公司存在單一客戶貸款集中度過大、貸款集中投向非農(nóng)企業(yè)等問題，如陜北地區(qū)部分小額貸款公司發(fā)放的單筆貸款已超百萬。個別小額貸款公司貸款主要投向工商業(yè)，部分貸款流向了高耗能行業(yè)。同時，《指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號）規(guī)定，小額貸款公司的貸款利率不應(yīng)超過司法部門規(guī)定的上限，也就是說，貸款利率一般按基準(zhǔn)利率的2-4倍執(zhí)行，但是據(jù)調(diào)查顯示，部分小額貸款公司的短期貸款利率已超過基準(zhǔn)利率的4倍，農(nóng)戶和小微企業(yè)的利息負(fù)擔(dān)過重，與小額貸款公司惠及三農(nóng)、小微企業(yè)的服務(wù)宗旨相背離。

二、規(guī)范小額貸款公司發(fā)展的建議

明確小額貸款公司的身份定位。為了更好的促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)金融資源優(yōu)化配置，引導(dǎo)對“三農(nóng)”、小微企業(yè)及個體經(jīng)營者的金融支持，建議從法律上盡快明確小額貸款公司的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)身份定位，通過身份的明確定位，來減輕小額貸款公司發(fā)展過程中的稅收負(fù)擔(dān)，降低小額貸款公司融資成本，更有力的促進(jìn)小額貸款公司支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補縣域小微金融空白。

完善小額貸款公司各項規(guī)章制度。小額貸款公司根植縣域，發(fā)展規(guī)模小、資金少、支持小微企業(yè)、“三農(nóng)”、個體工商戶，形成了自身發(fā)展的特點，建議在各省總結(jié)當(dāng)?shù)卦圏c經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快制定小額貸款公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制制度、風(fēng)險管理制度、業(yè)務(wù)操作制度、信息披露制度等業(yè)務(wù)規(guī)范，并結(jié)合業(yè)務(wù)特點對各項制度提出具體工作標(biāo)準(zhǔn)。

加強(qiáng)小額貸款公司監(jiān)督管理。強(qiáng)化小額貸款公司的監(jiān)管，既要立足于全國金融穩(wěn)定、金融資源有效配置、貨幣政策有效傳導(dǎo)，又要考慮小額貸款公司在各地政策的靈活應(yīng)用，切實支持地方“三農(nóng)”、小微企業(yè)的發(fā)展。因此，建議建立中央統(tǒng)一管理政策，中央和地方兩級監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)。其運作方式為：在中央層面，由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會、財政部、發(fā)改委等部門參與的小額貸款公司工作協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌各地小額貸款公司管理試點經(jīng)驗，統(tǒng)一建立小額貸款公司管理制度。在地方層面，制定小額貸款公司管理實施細(xì)則?？紤]到小額貸款公司的設(shè)立初衷是支持地方“三農(nóng)”、小微企業(yè)發(fā)展。建議地方政府作為小額貸款公司監(jiān)督管理者，明確監(jiān)管責(zé)任。另外，建立切實可行的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，明確各相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，有效防止過度監(jiān)管、消除監(jiān)管盲區(qū)。

放寬小額貸款公司融資渠道和融資數(shù)額。在風(fēng)險可控的前提下，建議將小額貸款公司從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得的融入資金由現(xiàn)在的不得超過資本凈額的50%提高到100%。同時，應(yīng)把小額貸款公司向銀行等金融機(jī)構(gòu)融入的資金界定為同業(yè)拆借，享受銀行間同業(yè)拆借利率，從而降低小額貸款公司融資成本。政府相關(guān)部門應(yīng)及時協(xié)調(diào)銀行等金融機(jī)構(gòu)給予小額貸款公司資金支持，為小額貸款公司的配套融資、業(yè)務(wù)結(jié)算等提供便利。對一些經(jīng)營狀況較好、服務(wù)“三農(nóng)”和中小企業(yè)成績顯著，需要補充資本的小額貸款公司經(jīng)區(qū)縣政府預(yù)審并報金融辦同意可優(yōu)先提前進(jìn)行增資擴(kuò)股，努力緩解小額貸款公司后續(xù)資金不足的難題。

加大對小額貸款公司的扶植力度。目前小額貸款公司的營業(yè)稅和所得稅等同于一般企業(yè)。總體稅負(fù)在30%左右。較高的稅負(fù)給小額貸款公司的發(fā)展帶來了較高的運營成本。建議對小額貸款公司探索運用稅收優(yōu)惠、減免政策，在小額貸款公司前期經(jīng)營的3-5年內(nèi)，可探索比照農(nóng)村信用社改革時所享受的稅收優(yōu)惠政策，以降低開辦初期的經(jīng)營成本。另外，可參照國家對農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策，在稅收減免、財政補貼等方面給予適當(dāng)扶持，使其降低運營成本，提升盈利水平。也可對小額貸款公司的合規(guī)性經(jīng)營進(jìn)行適當(dāng)鼓勵，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展

參考文獻(xiàn)：

[1]《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會 中國人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號）.

[2]《加強(qiáng)小額貸款公司擴(kuò)張發(fā)展后的風(fēng)險管理》，康峰，金融時報，2011年8月19日.