收稿日期：2015-01-25

作者簡介：周膺,男，杭州市社會科學院副院長，杭州市社會科學界聯合會副主席，浙江大學兼職教授，主要從事中西哲學、社會學和文化史的比較研究;吳晶,女，浙江省社會科學院歷史研究所副研究員,主要從事唐宋文學、歷史與浙江地域文化研究。

①黃宗智:《中國的“公共領域”與“市民社會”？——國家與社會間的第三領域》,載黃宗智主編:《中國研究的范式問題討論》,社會科學文獻出版社2003年版。

生態(tài)環(huán)境的公共治理機制構建

周膺1,吳晶2

(1.杭州市社會科學院,杭州 310006; 2.浙江省社會科學院,杭州 310025)

由于有效的治理資源和治理機制一直被擱置,中國的生態(tài)環(huán)境問題被不可扼制地持續(xù)放大,釀造巨大的生態(tài)危機。在自由市場機制不健全的條件下,市場主體因生態(tài)環(huán)境具有外部性一般只是單向度作為環(huán)境污染的肇事者存在,而大多不是生態(tài)權益的維護者。政府一方面迫于社會壓力治理生態(tài)環(huán)境,另一方面由于有效制度供給不足以及制度適用過程中的選擇性與自由裁量,特別是為追求政績放松生態(tài)資源管理乃至直接破壞生態(tài)環(huán)境,誘發(fā)更大程度和更廣范圍的危機。作為生態(tài)被破壞最大受害者的公民或社會是生態(tài)環(huán)境治理最為根本的動力源,但它的治理功能長期被閉鎖。在“政府失靈”與“市場失靈”的局面下,這一動力源的激發(fā)成為中國生態(tài)環(huán)境治理的關鍵。

一、三個部門的協同與開放生態(tài)文明公共論壇

20世紀50年代,漢娜·阿倫特(Hannah Arendt)從古希臘城邦政治思想中提煉出“公共領域”(Public Sphere)概念,并提供了最初的思辨資源和解釋構架。公共領域理論的集大成者尤爾根·哈貝馬斯(Jürgen Habermas)《在事實與規(guī)范之間:關于法律和民主法治國的商談理論》一書指出,公共領域不能理解為建制,也不能理解為組織,它不具有權能分化、角色分化、成員身份規(guī)則等規(guī)范結構,是一個關于內容、觀點、意見的交往網絡。交往之流被一種特定方式加以過濾和綜合,成為集束特定議題而成的公共意見或輿論。黃宗智針對中國公民社會發(fā)育不全的實際對這種解釋進行了修正,并提出了“第三領域”(Third Realm)概念:在國家與社會之間存在著一個第三空間,而國家與社會又都參與其中。它是具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在或價值中立范疇。黃宗智認為,哈貝馬斯預設了公共領域的前提是政府與社會的對立,但不能將政府與社會的對立簡單化。政府與社會分離是產生公共領域的基礎,但并不意味著政府與社會完全沒有交集,兩者皆可參與到公共領域中,公共領域同時也是二者溝通的橋梁。①

公共治理(Public Governance)或社會治理(Social Governance)是20世紀末期興起的公共行政改革思潮,它強調改進社會責任的承擔方式,主張推行國家與社會合作,推行政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。其權力向度是多元的和相互的,權力主體的共同作用使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動,最終實現“善治”(Good Governance)。瑪麗—克勞德·斯莫茨(Marie-Claude Smouts)認為這種“善治”的有效性在于:“(1)公民安全得到保障,法律得到尊重,特別是這一切都需得到司法獨立,亦即法制來實現;(2)公共機構正確而公正地管理公共開支,亦即進行有效的行政管理;(3)政治領導人對其行為向人民負責,亦即實行職責和責任制;(4)信息靈通,便于全體公民了解情況,亦即具有政治透明性?！?瑪麗—克勞德·斯莫茨:《治理在國際社會中的正確運用》,載《國際社會科學》(中文版)1999年第2期。在治理策略的梯度結構中,原本社會自治的方略或許是最好的一種方式,只是中國公民社會發(fā)展不充分,內部的碎片化和隨機性往往令其難以充當有效治理的主體,政府、市場和社會各自固有的缺陷往往遭致治理實踐的集體失靈?；诤献髦髁x視野而來的公共性協同共治成為中國社會治理較現實的選擇。

根據公共治理原理,生態(tài)環(huán)境治理的責任主體可分為第一部門(政府主體)、第二部門(市場主體)和第三部門(社會主體)三部分。而就第一部門來說,其內部又分為行政、立法和司法三類主體。第三部門包括居地公民、非居地相關公民、生態(tài)資源使用權人、生態(tài)資源消費者、綠色組織等志愿者、城鄉(xiāng)規(guī)劃專家、工程技術專家、自然科學和社會科學工作者、媒體、律師等。從三大部門來說,第二部門市場主體即企業(yè)是生態(tài)環(huán)境破壞的直接主體。企業(yè)一般只是在其利益受到他方侵害時構成生態(tài)環(huán)境保護的擁護人,如清潔工廠對污染的鄰避,企業(yè)主受到污染侵害提出保護要求。在這種意義上,企業(yè)和企業(yè)主事實上也成為第三部門的分子。第三部門中的生態(tài)資源使用權人、生態(tài)資源消費者、居地公民、非居地相關公民也可能是肇事者,但其肇事規(guī)模和危害性一般不如第二部門。由于它們是生態(tài)環(huán)境破壞的直接受害者,所以在通常情況下是生態(tài)環(huán)境保護最大的擁護者和最有力的監(jiān)督者。第一部門既是生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)行人和強制權力的賦有者,同時也可能因追求政績或權力尋租成為生態(tài)環(huán)境破壞的間接主體或總根源。立法機關和司法機關既可能為生態(tài)保護提供法律保障,也可能因法治理念落后、不作為和權力尋租等原因成為生態(tài)破壞的間接肇事者。在傳統社會中,上述關系結構中的第一部門擁有最大權力乃至是唯一擁有權力的主體,但其行為具有兩重性。第三部門是生態(tài)環(huán)境保護的直接利益主體,因而是最堅定的擁護者和支持者,但缺乏基本權力。所謂建設生態(tài)環(huán)境治理中的公共治理機制,關鍵是為第三部門賦權,形成第三部門與第一部門信息互通、共同協商、監(jiān)督制約、各盡其責的責任和權力平衡關系。第一部門中的立法機關、司法機關與行政機關保持完全的獨立性,并能充分反映第三部門的意見,為第三部門服務。

哈貝馬斯《公共領域的結構轉型》1990年版序言又指出:“一種新的影響范疇就產生了,即傳媒力量。具有操縱力量的傳媒影響了公共領域的結構,同時又統領了公共領域?！?尤爾根·哈貝馬斯:《公共領域的結構轉型》,曹衛(wèi)東譯,學林出版社1999年版,第15頁。這種媒體公共領域在新媒體領域中形成現代公共論壇,它不再受傳統有限傳播媒體的限制,而成為能靈活支配資源的主導性實體。公共論壇既是公共領域運行的手段,同時也能動地建構著符合其價值(自由、平等、公正)需求的公共領域。而如果像黃宗智那樣引入政府主體,各種生態(tài)環(huán)境公共治理主體不僅可以借此進行理性交往,形成有價值的理性輿論,而且可以直接參與治理。國家、省、市、縣各級都應當建立這種意義上的生態(tài)文明公共論壇,如“中國生態(tài)論壇”“浙江生態(tài)論壇”。生態(tài)論壇的技術支撐綜合互聯網、電視、廣播、報紙、期刊、電話等各種新舊媒體。生態(tài)論壇的主體包括上述第一、第二、第三部門,它們共同構成公共輿論及其響應處理機制?；ヂ摼W生態(tài)論壇可以由環(huán)境保護部門或宣傳部門發(fā)起,第二、第三部門以及政府各相關部門發(fā)布各種信息和意見,執(zhí)法、司法機構根據這些信息和意見及時查處案件,立法機關按照權限及時調整政策法規(guī)。其他媒體可以與互聯網生態(tài)論壇互動,并發(fā)揮各自獨特的優(yōu)勢。

二、第三部門的培育與促進生態(tài)文化自覺

有效的生態(tài)環(huán)境公共治理取決于社會主體的確立,并能完全地行使社會監(jiān)督的權力。社會監(jiān)督包括公眾對生態(tài)環(huán)境事件的批評、檢舉、舉報、控告、彈劾、申訴、訴訟、依法參加游行集會、建議等。其完善機制包括民意表達機制、社會監(jiān)督實施機制和社會監(jiān)督獎懲機制。運行系統包括民意表達—民意收集—展開調查—案件處置等一系列環(huán)節(jié)。每一環(huán)節(jié)內部協調,每一環(huán)節(jié)之間合理銜接。社會監(jiān)督應當納入法制軌道,并使之與行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督協調發(fā)展。馬克思曾指出,輿論能夠形成另一個法庭——社會輿論的法庭。在當代西方國家,輿論媒體被稱為與立法、行政、司法三權并駕齊驅的“第四種權力”,它與利益集團、非執(zhí)政黨、宗教勢力等一起被歸為“第二決策圈”。

生態(tài)環(huán)境信息公開是社會監(jiān)督的基礎。自2009年以來,中國環(huán)境保護非政府組織公眾環(huán)境研究中心與美國自然資源保護委員會(NRDC)發(fā)布中國城市污染源信息公開指數。從公布的情況來看,總體水平很低,僅寧波在60分以上。主要存在三方面問題:一是企業(yè)日常監(jiān)督管理記錄公開數量極有限,且信息不完整;二是依法申請公開不能滿足公眾維護生態(tài)權益的需要;三是企業(yè)污染物排放公開制度不完善。信息公開尚未遵循“公開是原則、不公開是例外”的原則,公眾雖然已能申請到一些一般性文件資料,但為科學研究或維護權益等需要獲得更詳盡的信息卻基本不能得到滿足。20世紀80年代末期美國率先建立有毒化學物質排放清單(TRI)制度,2000年歐洲聯盟建立了更加全面的污染物排放與轉移登記制度(PRTR)。之后日本、韓國等也相繼確立了類似制度。中國目前沒有強制性的企業(yè)污染物排放登記和公開制度。

生態(tài)環(huán)境治理責任主體并非必然是有效治理責任主體,而要通過教育培育。羅馬俱樂部提出發(fā)動一場人類革命的主張,要求建立“新人道主義”,以確立新的價值和信仰體系。1992年召開的聯合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》專門提出生態(tài)教育問題,標志著生態(tài)教育已成為國際共識。教育生態(tài)化即將生態(tài)學思想、理念和方法融入現代全民教育的全過程。歐洲各國、美國、日本等發(fā)達國家對生態(tài)教育十分重視,在包括綜合性大學在內的所有學校較普遍開設了有關生態(tài)教育方面的課程。美國、日本、韓國、巴西和中國的臺灣地區(qū)還頒布了《環(huán)境教育法》。公共論壇是十分有效的生態(tài)教育載體。2007年《南方都市報》創(chuàng)辦“南都公眾論壇”以培育社會理性,可為借鑒。公共知識分子是生態(tài)論壇的主導力量。在理性啟蒙階段,他們是公眾中的意見領袖;而在公共輿論逐漸形成的時候,又與一般公眾融合在一起,朝著共同的方向去推動訴求?？梢哉f,生態(tài)論壇就是公共知識分子化的思想和實踐論壇。生態(tài)論壇中的一切治理解決機制也都應公共知識分子化。所有執(zhí)法主體都必須成為公共知識分子,才能形成具有社會良心的善治主體。

環(huán)境非政府組織(ENGO)是國際社會在生態(tài)保護方面的獨立力量,其發(fā)展水平是衡量一個國家或地區(qū)生態(tài)保護事業(yè)發(fā)展水平的重要標志。據不完全統計,中國已有相關社會團體7000多個,民辦非企業(yè)單位1000多個,共計8000多個。從2007年到2013年增長了40%多。政府應當通過完善ENGO參與生態(tài)環(huán)境治理的制度建設培育和促進ENGO發(fā)展。一是充分賦權,增強其主體性。賦予ENGO充分完整的自主結社權、環(huán)境知情權、決策參與權、訴訟救濟權。二是破除“怕添亂、惹麻煩”的顧忌,放寬登記管制,全力培育。破除管理和登記政府部門雙重管理體制,通過依法管理提高其發(fā)展水平和自治能力。三是放寬籌資限制,加大財政支持。建立購買ENGO服務為主體的財政支持體系,通過財政補貼和完善生態(tài)保護基金會,加大對捐助者的稅收優(yōu)惠力度,強化對ENGO和生態(tài)公益事業(yè)的扶持力度。

三、提升生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度

應當通過完善生態(tài)保護司法體系的方式提高生態(tài)保護司法執(zhí)法強度以及與社會互動的能動性。貴州省建立省、市、縣生態(tài)保護法庭、審判庭和生態(tài)保護檢察局、公安生態(tài)保護分局,2013年查辦案件1500多件。其中刑事案件700多件,查處職務犯罪140人。在貴州省的創(chuàng)新示范下,全國17個省(市)建立了130個生態(tài)保護法庭。2014年最高人民法院也設立環(huán)境資源審判庭,并出臺《最高人民法院關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》(法發(fā)〔2014〕11號)。貴州、江蘇、福建等省還相繼推行生態(tài)法庭、生態(tài)審判庭三審合一模式,即將涉及生態(tài)環(huán)境污染、環(huán)境破壞的民事侵權案件、刑事犯罪案件、行政糾紛案件以及非訴案件從傳統的審判機制中分離出來,進行集中統一審理。這一經驗值得廣泛推廣。

建立有效的公益訴訟機制是提高生態(tài)法治水平的重要基礎。中國現行法律對原告資格的限定采取的是直接利害關系原則,即只有利益受到直接損害的主體才有權提起訴訟,這對保護公共利益十分不利。環(huán)境利益是公共利益的重要組成部分,其主體是國家和社會,但國家和社會都是抽象的主體,在利益受到損害時不能直接作為原告提起訴訟。因此,當環(huán)境利益受到損害時就缺乏代表環(huán)境公共利益進行訴訟的適格主體,對環(huán)境利益的救濟將無法進入訴訟程序。根據約瑟夫·薩克斯(Josegh Sax)的“公共信托理論”,生態(tài)公益的享有者是全體公民,因此當其受到損害或有損害之虞時,任何個體,包括公民、法人和社會團體,都有權提起訴訟進行司法救濟。美國1970年頒布的《清潔空氣法》規(guī)定任何人都可以以自己的名義對政府機關、各類社會組織以及個人提起訴訟。此后頒布的《清潔水法》《噪聲控制法》等做了同樣規(guī)定。英國的《污染控制法》也是如此。英國還建立由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾利益進行群體訴訟的制度。貴州省律師協會則建立生態(tài)保護法律專業(yè)委員會,環(huán)境保護廳組建貴州省生態(tài)文明律師服務團。貴州在立案標準上適用“關聯性審查”原則,以擴大公益訴訟主體范圍。生態(tài)保護公益訴訟的預防特征決定了生態(tài)保護公益訴訟的提起并不要求一定有損害事實發(fā)生,只要能根據有關情況合理判斷有損害之虞就可以提起訴訟,由違法行為人承擔相應的法律責任?，F行法律規(guī)定生態(tài)保護行政公益訴訟范圍僅包括行政機關的具體行政行為,而行政機關的抽象行政行為也應該納入生態(tài)保護公益訴訟范圍?！董h(huán)境保護法》規(guī)定提起環(huán)境損害賠償訴訟的時效期間為3年,而環(huán)境侵害是多種因素經過長時間的復合累積后逐漸形成和擴大的,其自實施侵害行為之時起至損害發(fā)生一般要經歷相當長的時間。只有規(guī)定較長的時效期間,才能有效保護受害人的合法權益。生態(tài)保護公益訴訟案件的特殊性決定其訴訟費用的高昂非一般公民或組織所能承受,因而一些國家在生態(tài)保護公益訴訟費用的負擔上實行有利于原告的原則,并建立了相應的保障和獎勵機制。

四、健全環(huán)境影響評價制度

20世紀80年代英美學者針對項目環(huán)境影響評價(EIA)的缺陷提出戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(SEA)概念。SEA是環(huán)境影響評價在政策、計劃和規(guī)劃層次上的應用,即“對一項政策、計劃或規(guī)劃及其替代方案的環(huán)境影響進行正式的、系統的、綜合的評價過程,還包括就評價的結論準備一份書面報告,并將評價結論應用于由政府負責的決策中”*Therivel Riki, Wilson Elizabeth, Thompson Steward et al., Strategic Environmental Assessment, London: Earthscan Publication Ltd.,1992,pp.19-20.。亦即對政府的抽象行政行為即政策(Policy)、規(guī)劃(Plan)和計劃(Program)的PPPs環(huán)境影響評價。SEA相較于EIA具有明顯優(yōu)勢:(1)EIA評價的是微觀對象,SEA評價的是宏觀對象,控制面更廣,戰(zhàn)略性指導性更強。(2)EIA是對既成項目的控制,SEA則對發(fā)展決策起決定作用,可以從源頭上控制和預防環(huán)境問題發(fā)生。(3)EIA是對單一項目的環(huán)境影響評價,SEA則能充分考慮多個項目的累積影響,環(huán)境影響評價更加全面深入。(4)EIA只對項目的環(huán)境影響提出減緩或治理措施,無法推行替代方案。SEA則可以防止缺陷項目進入招商或立項程序,并可以引入替代方案。(5)EIA是單一的政府或市場行為,SEA則有公民參與機制,評價結果更加客觀公正。在中國目前的現實中,EIA基本上不能否定既定的項目,形同虛設,引入SEA非常必要。目前世界上有近40個國家將SEA納入法律體系。其中美國最早,且制度相對成熟。在借鑒美國實踐經驗的基礎上,加拿大、荷蘭、丹麥以及中國香港和臺灣地區(qū)都相繼建立了SEA法律制度。

就中國的國情而言,政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價尤為迫切。中國的決策形式可大體分為戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃和政策四種。由于法制不健全,決策主要由政策決定。而由于制訂程序不規(guī)范,政策不僅不科學,而且極為混亂。從長遠來看,按照法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求,政策必須納入法制規(guī)范。而環(huán)境政策的科學化、法制化都必須進行環(huán)境政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價?？上葟囊?guī)范性文件和規(guī)章入手,逐步向重點產業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、普通法律、國家戰(zhàn)略等高層次決策推進。

應堅持利益相關者主體原則,向社會公開城市規(guī)劃和工程設計方案以及環(huán)境影響評價研究報告,廣泛征詢民意?！董h(huán)境保護法》和2013年環(huán)境保護部辦公廳頒發(fā)的《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》(試行)有關環(huán)境影響評價研究報告全文公開的要求雖然在一定程度上得到執(zhí)行,但公示時間僅按規(guī)定時間的下限限于10天,而且一般都在受眾最小的媒體公示。已公開的也不能輔之以社區(qū)會議等公眾參與流程,經常出現公眾不知道環(huán)境影響評價研究報告公示而公示期已結束的情況。沒有一個城市的重大項目環(huán)境影響評價聽證會通過電視或網絡進行直播。因而事實上無公眾參與。環(huán)境影響評價研究報告話語權往往遭到業(yè)主和地方政府的雙重擠壓,存在刻意隱瞞事實和造假的情況,環(huán)境影響評價的真實性、客觀性和科學性以及環(huán)境影響評價機構的公信力普遍受到質疑。應當充分利用生態(tài)論壇平臺較大程度地改變這種現狀。

建立城市規(guī)劃和建筑設計方案以及環(huán)境影響評價的形式審查和信任管理制度。目前的審查被定義為“實質審查”,即只要獲得審批,方案就應被認定為是合法、科學的。甚至評審中提出的意見也可以不修改、不落實。編制方和評審專家對未來發(fā)生的問題則可以不負責任。應當將實質審查改變?yōu)椤靶问綄彶椤?即只將方案通過審查作為一個必要的程序,而非其全部完成。在審查基礎上落實后續(xù)環(huán)節(jié),實行責任倒查,追究編制方和評審專家的終身責任。同時還應當建立建成區(qū)(物)運行生態(tài)綜合評價和運行方案優(yōu)化制度。這方面既可以組織專家評議,也應當通過公共論壇組織公眾評議。行政管理部門應當及時督促方案編制方、業(yè)主修正改進。有重大設計缺陷的追究編制方和評審專家的責任。