當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策

張文濤+楊成文

摘 要：內(nèi)部控制是事業(yè)單位運(yùn)行體系不可或缺的一部分，內(nèi)控制度是否有效一方面可以為各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行提供環(huán)境，另一方面，還可以保護(hù)各類資產(chǎn)的完整性和妥全性，在一定程度上，提高管理水平，并能防止各種腐敗和作弊現(xiàn)象的出現(xiàn)?；诖?，試圖分析目前各個(gè)事業(yè)單位在內(nèi)控機(jī)制建設(shè)上存在的問(wèn)題，進(jìn)而為解決這些問(wèn)題提出可行性的建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；完善

中圖分類號(hào)：F230 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）36-0132-02

2014 年1 月1 日，中國(guó)頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)于中國(guó)的行政單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)控制的詳細(xì)規(guī)格，單位內(nèi)部控制方法、服務(wù)水平、評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制的監(jiān)督。 詳細(xì)規(guī)范了中國(guó)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制方法、單位層面的內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等。為了更好貫徹落實(shí)該規(guī)范，試圖分析目前各個(gè)事業(yè)單位在內(nèi)控機(jī)制建設(shè)上存在的問(wèn)題，進(jìn)而為解決這些問(wèn)題提出可行性的建議。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

（一）可以有效降低行政成本

中國(guó)行政事業(yè)單位的收入主要來(lái)源于財(cái)政撥款，財(cái)政支出壓力大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)行政成本約占財(cái)政收入的25%。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制可以對(duì)資金進(jìn)行有效的管理，避免資金浪費(fèi)問(wèn)題和貪污問(wèn)題的發(fā)生，節(jié)省了不必要成本的支持，從而可以降低行政成本。

（二）可以有效保護(hù)資金安全

內(nèi)部控制制度可以保證對(duì)組織資產(chǎn)和負(fù)債狀況有清楚的了解，摸清行政事業(yè)單位財(cái)政收入、財(cái)務(wù)支出規(guī)模、資金來(lái)源渠道和未來(lái)投資方向，提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，有的事業(yè)單位人員以國(guó)有資產(chǎn)出租謀取私利，合理的內(nèi)控體系在一定程度上可以減少這種情況的出現(xiàn)。行政事業(yè)單位的運(yùn)行依靠財(cái)政撥款，如何使用有限的資金取得最大的經(jīng)濟(jì)效益，是實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)?shù)南葲Q條件，更加規(guī)范了管理工作。

（三）可以提高事業(yè)單位的辦事效率

合理的控制目標(biāo)是內(nèi)部控制制度的核心，其將行政事業(yè)單位各個(gè)部門聯(lián)系在一起，對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行合理的分工和明確職責(zé)，并建立了激勵(lì)機(jī)制，將行政事業(yè)單位內(nèi)部人員納入到內(nèi)部控制規(guī)范中來(lái)，這樣就有利于工作人員有章可循，提高單位的運(yùn)作效率。

（四）可以預(yù)防腐敗問(wèn)題

國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位長(zhǎng)期存在的問(wèn)題就是腐敗。當(dāng)一個(gè)公職人員貪污時(shí)首先要從自身和外部挖掘原因，在外部原因上，往往會(huì)歸咎于單位制度有漏洞，這就讓貪污者有機(jī)可乘。因此，內(nèi)控機(jī)制在一定程度上填補(bǔ)了工作流程中的漏洞，可以彌補(bǔ)行政事業(yè)單位制度上的不足，使貪污腐敗無(wú)機(jī)可乘，減少其發(fā)生的機(jī)率，從而利于預(yù)防腐敗問(wèn)題。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的突出問(wèn)題

在中國(guó)，大多數(shù)行政事業(yè)單位有自己的內(nèi)控制度，但是，多數(shù)單位的內(nèi)部控制制度不是特別健全，或者內(nèi)控制度僅僅局限在特定的部門，執(zhí)行效果并不理想，即使存在有效的內(nèi)部控制制度，往往也是執(zhí)行不到位，導(dǎo)致資產(chǎn)流失或者出現(xiàn)貪污腐敗等經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)。集中體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱

多數(shù)單位的負(fù)責(zé)人沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)控的重要性，甚至直接把內(nèi)部牽制等同于內(nèi)部控制，把事后的監(jiān)督控制等同于內(nèi)部控制，認(rèn)為內(nèi)控制度就是“印在紙上，掛在墻上”的框框，使其失去了可執(zhí)行性。有的簡(jiǎn)單地認(rèn)為部門預(yù)算控制就是內(nèi)部控制，認(rèn)為有了部門預(yù)算就無(wú)所謂內(nèi)部控制制度；一些單位根本就不知道內(nèi)控為何物，在部分行政單位尤為嚴(yán)重。

（二）內(nèi)控制度不完善

內(nèi)部控制的主要內(nèi)容是行之有效的組織、合理的分工、恰當(dāng)?shù)姆椒ā⒑侠淼臉?biāo)準(zhǔn)、守則和規(guī)程，現(xiàn)實(shí)情況是，多數(shù)單位甚至財(cái)務(wù)制度都不規(guī)范，導(dǎo)致會(huì)計(jì)人員遇到問(wèn)題不知道如何處理，往往靠積累的經(jīng)驗(yàn)或者習(xí)慣處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。還有些單位雖然在設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)制度上考慮了諸多因素，但在執(zhí)行階段缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致制度如同虛設(shè)。規(guī)模較小的單位，權(quán)責(zé)不清晰，內(nèi)部牽制執(zhí)行不到位，使貪污浪費(fèi)等現(xiàn)象可以趁機(jī)而入。

（三）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制的重要過(guò)程，起著承上啟下的作用，是設(shè)計(jì)和執(zhí)行內(nèi)部控制活動(dòng)的重要依據(jù)。但是，多數(shù)事業(yè)單位在實(shí)施時(shí)，沒(méi)有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程，而只將重點(diǎn)放在事中或事后控制中，忽視了對(duì)事前風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，其負(fù)責(zé)人沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到外部來(lái)自于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的威脅，仍然認(rèn)為自己是行業(yè)中的佼佼者，閉門造車，未能及時(shí)有效地對(duì)外部環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)整。以至于沒(méi)有準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致本單位無(wú)法有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）缺乏有效的信息系統(tǒng)與溝通

事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)環(huán)境和工作流程都比較簡(jiǎn)單，但建立有效的信息系統(tǒng)依舊是內(nèi)部控制體系必不可少的要素之一。然而并沒(méi)有引起大部分事業(yè)單位的注意：經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)記錄不完整；經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在會(huì)計(jì)報(bào)表中列報(bào)不及時(shí)；各個(gè)部門職責(zé)不清、責(zé)任不明；溝通渠道有障礙；沒(méi)有及時(shí)獲取、分析來(lái)自于單位外部的溝通并采取適當(dāng)?shù)倪M(jìn)一步行動(dòng)；缺乏適當(dāng)?shù)呐e報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度等。

（五）對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督力度不夠

如何有效執(zhí)行內(nèi)部控制，離不開(kāi)監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)監(jiān)督工作流程，對(duì)于偏離的流程向領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)匯報(bào)，有利于減少錯(cuò)誤的危害。目前，有些單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善，這就導(dǎo)致監(jiān)督和評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和體系、流于形式，嚴(yán)重影響其效果。此外，內(nèi)審部門不是獨(dú)立的部門，往往隸屬于財(cái)務(wù)或者是紀(jì)委，這會(huì)嚴(yán)重阻礙審計(jì)發(fā)揮其糾正錯(cuò)誤的作用，實(shí)際上，內(nèi)部控制體系的建設(shè)離不開(kāi)獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。此外，雖然一些事業(yè)單位有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但是，其人員不具備專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)，不會(huì)做賬，看不懂賬，這就使貪污浪費(fèi)有機(jī)可乘。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》有關(guān)規(guī)定，針對(duì)以上列舉的種種問(wèn)題，筆者進(jìn)行了深入研究，提出以下建議。

（一）強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)理念，健全內(nèi)部控制制度首先要有良好的內(nèi)控觀念endprint

單位的一把手首先要認(rèn)識(shí)到內(nèi)控的重要意義，健全的內(nèi)控機(jī)制可以使單位良好有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，適時(shí)組織人員對(duì)《規(guī)范（試行）》進(jìn)行學(xué)習(xí)。各單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，制定本單位的內(nèi)控方案，確定進(jìn)程日程表，加快內(nèi)部控制建設(shè)。內(nèi)部控制建設(shè)要?jiǎng)訂T全員參與，應(yīng)將內(nèi)控觀念深入人心，為構(gòu)建全方位的內(nèi)控監(jiān)督體系奠定思想基礎(chǔ)，培養(yǎng)良好的內(nèi)控意識(shí)和內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）完善內(nèi)部控制制度，制定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度

在經(jīng)費(fèi)管理體制上，由于行政事業(yè)單位本身的特殊性，就要基于現(xiàn)有行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)管理制度，制定一套切實(shí)可行的內(nèi)部控制制度，尤其是要注意單位的薄弱環(huán)節(jié)和加強(qiáng)對(duì)重要崗位的控制，形成一個(gè)相對(duì)完整的內(nèi)部控制制度體系，使各行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方式、技術(shù)、手段等方面有章可循，充分發(fā)揮內(nèi)部控制制度的作用。

（三）進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理制度

除了實(shí)施上級(jí)部門的財(cái)務(wù)內(nèi)部管理制度外，單位應(yīng)當(dāng)制定本單位的各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，如制定財(cái)務(wù)管理辦法、經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)、招待費(fèi)報(bào)銷管理辦法、固定資產(chǎn)管理辦法、政府采購(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法等內(nèi)部財(cái)務(wù)制度。國(guó)家政策層面，2013 年12 月31 日，財(cái)政部以財(cái)行[2013]531 號(hào)印發(fā)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》。該《辦法》自2014 年1 月1 日起施行。2006 年11 月13 日發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位差旅費(fèi)管理辦法〉的通知》（財(cái)行[2006]313 號(hào)）予以廢止。隨著事業(yè)單位改革的不斷推進(jìn)，此類國(guó)家關(guān)于事業(yè)單位內(nèi)部管理的政策和辦法必將越來(lái)越豐富和完善。

（四）充分發(fā)揮信息化系統(tǒng)在內(nèi)部控制中的作用

一方面，信息化系統(tǒng)可以提高信息溝通效果。在傳統(tǒng)的信息傳遞渠道中，經(jīng)常由于主觀因素造成信息噪音，導(dǎo)致溝通不暢。信息化系統(tǒng)可以一定程度上克服這個(gè)缺點(diǎn)，促進(jìn)部門之間以及與社會(huì)公眾的溝通。另一方面，信息化系統(tǒng)中新的溝通方式，可以有效地縮短傳遞時(shí)間，減少信息噪音，極大地提高了信息溝通的效率。此外，行政事業(yè)單位還可以設(shè)立門戶網(wǎng)站，實(shí)行電子政務(wù)公開(kāi)化，促進(jìn)有效溝通，一方面可以提高自身影響力，另一方面，更有助于完善相關(guān)政策，使之更貼近民生。信息化系統(tǒng)既是抵制腐敗的有力工具，又是監(jiān)督腐敗的有效手段。

（五）完善內(nèi)部審計(jì)強(qiáng)化政府審計(jì)

健全內(nèi)部控制體系離不開(kāi)有效的監(jiān)督機(jī)制，尤其是建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。行政事業(yè)單位應(yīng)該明確劃分崗位的職責(zé)，各個(gè)崗位之間互相牽制。首先要保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性，將內(nèi)部審計(jì)成為獨(dú)立的部門。此外，政府審計(jì)也是完善內(nèi)部控制制度的一個(gè)重要方面，適時(shí)指導(dǎo)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的建設(shè)，為不斷完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)而服務(wù)。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]endprint