國(guó)外地方財(cái)政資金管理體制研究

楊璐

摘 要：地方財(cái)政是地方政府有效履職的基礎(chǔ)，其資金管理水平直接影響地方政府職能的大小和發(fā)揮程度。美國(guó)是世界上最大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的聯(lián)邦制國(guó)家，法國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)與我國(guó)類似，因此，詳細(xì)分析了美國(guó)和法國(guó)的地方財(cái)政收支管理體制和風(fēng)險(xiǎn)控制措施，并對(duì)我國(guó)的地方財(cái)政管理體制提出建議。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；收支；分稅制；資金管理

中圖分類號(hào)：F813.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）35-0163-02

地方財(cái)政是國(guó)家財(cái)政的重要組成部分，是地方政府有效履職的基礎(chǔ)，其資金管理水平直接影響地方政府職能的大小和發(fā)揮程度。很多發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)各自不同的財(cái)政體制制定了一系列相對(duì)成熟和完善的地方財(cái)政收支管理辦法以及風(fēng)險(xiǎn)控制措施，對(duì)我國(guó)地方財(cái)政資金管理具有一定參考和借鑒價(jià)值。本文擬對(duì)美國(guó)和法國(guó)的地方財(cái)政資金管理體制進(jìn)行分析，并對(duì)優(yōu)化我國(guó)的地方財(cái)政資金管理提出建議。

一、 美國(guó)地方財(cái)政資金管理體制

美國(guó)是世界上最大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的聯(lián)邦制國(guó)家，采用分權(quán)制財(cái)政體制，其政府體系包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次。地方政府又分為一般性地方政府和特別區(qū)。一般性地方政府由縣、自治市和鎮(zhèn)組成，特別區(qū)由專區(qū)和學(xué)區(qū)組成。各級(jí)政府之間并無(wú)隸屬關(guān)系，擁有各自的財(cái)政收入與支出范圍，權(quán)利和責(zé)任各自偏重又相互補(bǔ)充。

（一）美國(guó)的國(guó)庫(kù)管理制度

美國(guó)設(shè)有單獨(dú)的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)：國(guó)庫(kù)局。其主要的職責(zé)是掌管美國(guó)紙幣的印刷和硬幣的鑄造和發(fā)行、政府黃金儲(chǔ)備、聯(lián)邦政府國(guó)債的管理。美國(guó)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶制，中央國(guó)庫(kù)存款賬戶開(kāi)立在央行，賬戶金額基本保持在50億美元左右；地方國(guó)庫(kù)存款賬戶開(kāi)立在幾家大型商業(yè)銀行，即“稅收與貸款賬戶”。

（二）美國(guó)地方財(cái)政收入和支出

美國(guó)的地方財(cái)政收入主要是一般性收入。一是稅收。美國(guó)是一個(gè)分稅制國(guó)家，征收的主要稅種是財(cái)產(chǎn)稅，輔之以銷售稅、個(gè)人所得稅和其他稅。二是收費(fèi)收入，即居民使用政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)所支付的費(fèi)用，如公用事業(yè)收費(fèi)、停車計(jì)費(fèi)、通行費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)。三是轉(zhuǎn)移支付收入。由于地方政府承擔(dān)了較多的事權(quán)，僅憑本級(jí)收入很難維持政府的運(yùn)作，其收入中很大一部分來(lái)自州和聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付，一般占地方政府總收入的37%。

地方政府的支出主要集中在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，主要包括初等和中等教育、圖書(shū)館、公共福利、醫(yī)院、衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)行業(yè)、交通、公共安全、環(huán)境保護(hù)和住房等與居民生活息息相關(guān)，有關(guān)公眾利益的方面。

（三）財(cái)政資金收支流程

美國(guó)所有財(cái)政資金的調(diào)度和運(yùn)作都是由財(cái)政部門(mén)集中管理的。聯(lián)邦、州、地方政府都建立了國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)，由財(cái)政部統(tǒng)一管理。財(cái)政部在各銀行都有收入戶和支出戶，納稅人在自己的開(kāi)戶行就可以方便實(shí)現(xiàn)繳庫(kù)。財(cái)政部依據(jù)法定程序?qū)①Y金從收入戶劃到支出戶，辦理預(yù)算撥付。財(cái)政部和央行都可以通過(guò)銀行網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)監(jiān)視收入變動(dòng)情況。財(cái)政部40%的支出采用政府采購(gòu)方式，由財(cái)政部直接支付，其他通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶直接支付。

（四）財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)控制管理辦法

1.預(yù)算控制

美國(guó)的預(yù)算從編制到執(zhí)行時(shí)間跨度大，在編制、審批和執(zhí)行過(guò)程中設(shè)計(jì)嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)程序，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的授權(quán)，經(jīng)費(fèi)超支或經(jīng)費(fèi)未花都是違法的，若需調(diào)整，必須由議會(huì)通過(guò)立法修正案。

2.監(jiān)督機(jī)制

（1）內(nèi)部監(jiān)督。各級(jí)政府都有預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)及監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)督預(yù)算收支情況，問(wèn)責(zé)嚴(yán)密；（2）外部監(jiān)督。一是社會(huì)公眾監(jiān)督。預(yù)算的編制向公眾公開(kāi)，允許公眾質(zhì)疑，必要時(shí)，公眾可以參加聽(tīng)證會(huì)。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程也接受議會(huì)、公眾的監(jiān)督。二是審計(jì)監(jiān)督。包括美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)署、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、以及支出控制中心等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。三是司法機(jī)構(gòu)監(jiān)督。

二、 法國(guó)地方財(cái)政資金管理體制

法國(guó)是一個(gè)單一制的中央集權(quán)制國(guó)家，其政府劃分為中央、大區(qū)、省、市/鎮(zhèn)政府四個(gè)層級(jí)。中央政府對(duì)地方政府有監(jiān)督權(quán)，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。法國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)與我國(guó)類似。

（一）法國(guó)的國(guó)庫(kù)管理制度

法國(guó)的國(guó)庫(kù)設(shè)在財(cái)政部，財(cái)政部下設(shè)國(guó)庫(kù)司、公共會(huì)計(jì)司和稅務(wù)總署，分別負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)法令、政策的制定、國(guó)庫(kù)具體收支業(yè)務(wù)、稅收政策和稅種設(shè)置。實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，財(cái)政部在中央銀行（法蘭西銀行）開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，將所有政府現(xiàn)金資源集中于該賬戶統(tǒng)一管理，同時(shí)設(shè)置國(guó)庫(kù)分類賬戶，用以記錄政府資金變動(dòng)和各部門(mén)的資金使用情況，而實(shí)際付款過(guò)程則是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶處理。

（二）法國(guó)地方財(cái)政收支狀況

法國(guó)的地方財(cái)政收入也包括兩部分。一是地方稅。法國(guó)作為一個(gè)分稅制國(guó)家，地方稅包括直接稅和間接稅，在大區(qū)和省級(jí)地方政府稅收結(jié)構(gòu)中，間接稅起決定作用，其中最主要的是增值稅附加，占整個(gè)稅收繳款的40%以上，市鎮(zhèn)地方政府中直接稅占據(jù)收入中的主要地位。二是財(cái)政撥款，即轉(zhuǎn)移支付。既包括中央政府給與的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也包括不同層級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政撥款包括專項(xiàng)撥款、補(bǔ)助撥款和基本建設(shè)撥款，是法國(guó)地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，一般占地方財(cái)政總收入的25%左右。

地方財(cái)政支出包括文教衛(wèi)生費(fèi)、市政住宅、地方治安、社會(huì)福利支出、道路、行政管理經(jīng)費(fèi)和地方債務(wù)還本付息等。其中衛(wèi)生保健項(xiàng)目占據(jù)地方政府總支出的20%，社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)支出占據(jù)35%。

（三）中央銀行辦理地方財(cái)政資金收支流程

一般而言，單位和個(gè)人可以持納稅單到稅務(wù)部門(mén)直接繳納，也可以通過(guò)郵局將納稅單和支票寄給稅務(wù)部門(mén)；地方自籌資金，如水、電費(fèi)等，還可以委托銀行扣款的方式向用戶繳納。稅務(wù)部門(mén)審核納稅單和支票后，匯繳公共會(huì)計(jì)，由公共會(huì)計(jì)匯總、記賬，組織入庫(kù)。各家商業(yè)銀行不辦理稅款收繳業(yè)務(wù)。在向商品服務(wù)供應(yīng)商支付款項(xiàng)時(shí)，才將資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶劃出。劃款程序：一是國(guó)庫(kù)資金支出部門(mén)簽訂商品與服務(wù)合同；二是審核供應(yīng)商發(fā)票，計(jì)算應(yīng)付資金金額；三是支出部門(mén)附上相關(guān)的憑證提出支付指令，由公共會(huì)計(jì)師審核并簽發(fā)指令；四是出納署通過(guò)銀行清算系統(tǒng)由國(guó)庫(kù)單一賬戶支付給供應(yīng)商。endprint

（四）財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)控制管理

1.過(guò)程監(jiān)督

法國(guó)每個(gè)大城市均設(shè)有一個(gè)總出納，領(lǐng)導(dǎo)30名左右的國(guó)內(nèi)公共會(huì)計(jì)師，公共會(huì)計(jì)師負(fù)責(zé)將庫(kù)款數(shù)額和地方財(cái)政收支額逐日?qǐng)?bào)總出納，總出納每周與中央銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人核對(duì)國(guó)庫(kù)賬目和金額，賬目核對(duì)一致后，進(jìn)行資金的上解、支撥。

2.系統(tǒng)控制

法國(guó)的財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)比較完備，財(cái)政部每個(gè)司均有自己的監(jiān)督系統(tǒng)，從中央到地方財(cái)政也建立完備的國(guó)庫(kù)信息體系，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)反應(yīng)偷稅、漏稅等行為，有效控制財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.監(jiān)督體制

一是財(cái)政部派出財(cái)政監(jiān)督官，對(duì)中央各支部和大區(qū)財(cái)政進(jìn)行監(jiān)管。二是直屬財(cái)政部的財(cái)政監(jiān)察總署對(duì)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下的稅務(wù)總局、海關(guān)總署及國(guó)庫(kù)司、預(yù)算司等賬目和工作效率等進(jìn)行監(jiān)督；審計(jì)法院對(duì)公共會(huì)計(jì)師和公共支出決策人進(jìn)行監(jiān)督。

三、 對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)是一個(gè)單一制的中央集權(quán)制國(guó)家，其政府劃分為中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市（自治州、縣、自治縣）、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)四個(gè)層次，中央政府對(duì)地方政府行使監(jiān)督和管理權(quán)，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。

（一）我國(guó)的國(guó)庫(kù)管理制度

我國(guó)國(guó)庫(kù)設(shè)在中央銀行，國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國(guó)庫(kù)”設(shè)立，未設(shè)人民銀行的地方在商業(yè)銀行設(shè)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處。人民銀行按照法律規(guī)定履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)，政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)，實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制，基本職責(zé)是辦理預(yù)算資金的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出的撥付。

（二）優(yōu)化我國(guó)地方財(cái)政資金管理的建議

2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)四次審議，討論通過(guò)了新的《預(yù)算法》，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)更加清晰和明確，也明確提出預(yù)算公開(kāi)，接受人民的監(jiān)督。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的現(xiàn)代化管理理念和經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的地方財(cái)政資金管理還可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。

1.根據(jù)事權(quán)劃分財(cái)權(quán)

國(guó)外財(cái)政資金管理最為成功的做法之一，即財(cái)權(quán)的劃分以事權(quán)為基礎(chǔ)。凡是與國(guó)家利益有關(guān)的事務(wù)，如國(guó)防、外交、國(guó)債等權(quán)限屬于中央；與當(dāng)?shù)鼐用窭嬗嘘P(guān)的事務(wù)，如基礎(chǔ)教育、社會(huì)服務(wù)、治安、消防等權(quán)限屬于地方政府；與國(guó)家利益有關(guān)的，但必須由地方政府實(shí)施的，事權(quán)仍歸中央，中央通過(guò)派駐地方的機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督，采用這三種方式行使事權(quán)，并根據(jù)相應(yīng)的事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，決定全國(guó)性的重要收支屬于中央，與居民密切相關(guān)的收支屬于地方。中央和地方政府各司其職，充分履行法定職能，有利于中央和地方的財(cái)政收支平衡。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家的財(cái)政資金主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防、社會(huì)文教、行政管理等投資性支出，中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分并不清晰，缺乏法律的明確界定和保障，造成地方政府對(duì)中央過(guò)多的依賴。

2.采用分稅制確保地方財(cái)政穩(wěn)定的收入來(lái)源

分稅制的特征是按稅種劃分中央政府和地方政府的收入，雖然各國(guó)的地方稅彈性小、稅額少，但是都以法定形式保證地方政府對(duì)地方稅擁有一定的管理權(quán)，為地方政府的財(cái)政收入提供了穩(wěn)定的來(lái)源，有利于分清中央和地方政府之間的財(cái)力范圍。我國(guó)也實(shí)行分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，但是地區(qū)收入的劃分和稅收的共享分成比例并不完全合理，仍需要改進(jìn)。

3.監(jiān)督體制

美國(guó)和法國(guó)都有一個(gè)強(qiáng)大的資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體系，包括議會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，民眾的監(jiān)督以及信息化系統(tǒng)的監(jiān)督。我國(guó)的財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有財(cái)政部監(jiān)督監(jiān)察局、財(cái)政監(jiān)察專員辦事處、地方財(cái)政的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)，以及人民銀行內(nèi)部檢查等，主要側(cè)重于事后監(jiān)督。目前，要加強(qiáng)事前和事中的監(jiān)督檢查力度，在預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程中接受人民的監(jiān)督，經(jīng)得起人民的質(zhì)詢，回答得了群眾的疑問(wèn)，努力實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光財(cái)政”。

4.信息化系統(tǒng)

我國(guó)的國(guó)庫(kù)一直致力于信息化建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)電子繳稅、電子化的會(huì)計(jì)核算和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析功能。但值得學(xué)習(xí)的是國(guó)外銀行的網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)監(jiān)視系統(tǒng)和財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)，側(cè)重事中監(jiān)督過(guò)程，每日自動(dòng)檢測(cè)財(cái)政資金的收支情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常，有利于規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)。

[責(zé)任編輯 柯 黎]endprint