熊英+吳雪
摘 要:我國城鎮(zhèn)化在取得積極進展的同時,也出現(xiàn)了將城鎮(zhèn)化政策偏解為城鎮(zhèn)建設政策,城鎮(zhèn)化政策的非制度化運作造成生態(tài)環(huán)境惡化,城鎮(zhèn)化考核機制不科學,城鎮(zhèn)化過程中的土地財政政策價值觀扭曲等問題。這不僅阻礙了城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展,也違背了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。導致這種狀況的主要原因在于:對城鎮(zhèn)化的本質(zhì)理解偏誤、高估了農(nóng)民進城愿望、夸大土地出讓收入對城鎮(zhèn)化的重要性,將城鎮(zhèn)化率作為政績考核指標。因此,加深對城鎮(zhèn)化本質(zhì)的理解,完善土地制度破除土地財政,擴大城鎮(zhèn)化進程中社會保障覆蓋面,提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平,完善政績考核體系和城鎮(zhèn)規(guī)劃機制有利于提高我國城鎮(zhèn)化水平。
關鍵詞:城鎮(zhèn)化;城鎮(zhèn)化率;政策
中圖分類號:F299.2 文獻標識碼:A 文章編號:1673-2596(2014)12-0036-03
回顧30多年的城鎮(zhèn)化歷程,可以清楚的看到我國城鎮(zhèn)化的主要推動力是政府,從中央到各級地方政府都出臺過不同層級的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃和政策,運用行政手段直接干預城鎮(zhèn)化進程。在取得巨大成就的同時也積累了一些社會矛盾,使城鎮(zhèn)化成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的新瓶頸。因此,在進入“十二五”改革深入的特殊時期,我國于2013年12月召開了中央城鎮(zhèn)化工作會議,提出了推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,解決好人的問題是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)等核心觀點,將我國城鎮(zhèn)化工作上升到最新高度。對此,有必要深化對城鎮(zhèn)化本質(zhì)的認識,剖析城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題及原因,反思我國城鎮(zhèn)化政策的得失。
一、我國城鎮(zhèn)化政策偏誤問題
我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展為城鎮(zhèn)化奠定了經(jīng)濟基礎。截至2012年末,全國共有設市城市658個,建制鎮(zhèn)數(shù)量增加至19881個。①最新數(shù)據(jù)顯示,2013年我國城鎮(zhèn)化率達到53.73%,城鎮(zhèn)人口超過農(nóng)村人口,成功轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行蛧?。雖然城鎮(zhèn)化工作取得了優(yōu)異的成績,但是暴露的問題同樣不少。
1.將城鎮(zhèn)化政策偏解為城鎮(zhèn)建設政策。在黨中央城鎮(zhèn)化政策的推動下,地方政府大力推行城鎮(zhèn)化,但是卻簡單將城鎮(zhèn)化政策理解為造城政策,于是各地政府盲目規(guī)劃不符實際情況的新城區(qū)并修建大量基礎設施,大搞房地產(chǎn)開發(fā),造成很多“空城”。據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示,2013年全國有145個地級市在搞造城運動,其中133個地級市建了200個新城區(qū),12個省會城市建了55個新城區(qū)。這就是典型的片面理解城鎮(zhèn)化政策涵義,以城鎮(zhèn)建設代替城鎮(zhèn)化,以為只要擴大城鎮(zhèn)規(guī)模就是推進城鎮(zhèn)化。然而真正的城鎮(zhèn)化需要以經(jīng)濟發(fā)展為基礎,以產(chǎn)業(yè)為支撐,以人口密度為條件,根據(jù)現(xiàn)實情況穩(wěn)步推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,并提高其生活質(zhì)量,實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。但由于我國農(nóng)村人口基數(shù)大,城鎮(zhèn)化工作不能奢望一蹴而就,更不能搞“大躍進”。
2.城鎮(zhèn)化政策的非制度化運作造成生態(tài)環(huán)境惡化。我國城鎮(zhèn)化帶有濃重的政府主導色彩,城鎮(zhèn)化從規(guī)劃、劃地到籌資、建設都由政府采用行政手段執(zhí)行。這種非制度化的政府主導型城鎮(zhèn)化由于決策者自身知識、能力、個人偏好和城鎮(zhèn)化問題本身的復雜性、社會群體的利益博弈、政策目標的彼此沖突等原因使城鎮(zhèn)化畸形發(fā)展。最突出的問題就是許多地方政府為了增加財政收入,打著城鎮(zhèn)化旗號大肆拍賣土地,并不顧實際情況大力進行“造城”運動,造成樓房林立卻無人居住的怪像,形成了眾多“鬼城”。而且,“造城”要消耗大量的資源,如鋼鐵、水泥、木材、石油、水、鐵礦石等,導致生態(tài)承載力日趨減弱。同時,在城鎮(zhèn)化過程產(chǎn)生的“三廢”和垃圾對我國生態(tài)環(huán)境容量造成巨大的挑戰(zhàn)。據(jù)數(shù)據(jù)顯示:在“十五”和“十一五”時期,城鎮(zhèn)化每提高1個百分點所帶來的COD(化學需氧量)產(chǎn)生量增加了約1倍;多排放城鎮(zhèn)生活污水量和增長率分別為24.8%和128.6%。②不僅如此,城鎮(zhèn)化的畸形發(fā)展還造成了土地資源被浪費,特別是占用了大量耕地資源,威脅到了我國的糧食安全。
3.城鎮(zhèn)化考核機制不科學。在以經(jīng)濟建設為中心的政策影響下,我國城鎮(zhèn)化進程中偏重以經(jīng)濟增長為核心指標的城鎮(zhèn)化工作考核體系,使得地方政府只注重城鎮(zhèn)化所帶來的投資和GDP增長速度。因此,全國掀起城鎮(zhèn)化熱,各地政府以城鎮(zhèn)化為工作重心,但只關心城鎮(zhèn)數(shù)量的增長和規(guī)模的擴大,卻忽略了對城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和成本的衡量,忽視了對城鎮(zhèn)的有效治理和提高公共服務的水平。這種思想被引入干部考核體系中,使城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了大量的“形象工程”、“政績工程”,以及無科學規(guī)劃的“造城”,對歷史文化古城和風景名勝資源造成了破壞性損壞。而且現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化考核體系缺少城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、聯(lián)動發(fā)展等內(nèi)容,偏重城鎮(zhèn)的建設,忽略了鄉(xiāng)村發(fā)展,拉大了城鄉(xiāng)差距。雖然有的考核指標體系涵蓋了城市建設水平的指標,但仍未涉及到事關城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎和動力的指標。
4.城鎮(zhèn)化過程中的土地財政政策。目前,我國財政收入的主要依靠各類稅收,主要來源于流轉(zhuǎn)稅和所得稅,但是由于部分地方政府沒有以人口和產(chǎn)業(yè)為基礎的所得稅和財產(chǎn)稅等主要稅種的財政收入,無法以此獲得足夠財力,導致許多地方政府將目光轉(zhuǎn)向具有稀缺性的土地資源。且由于土地價格的持續(xù)攀升,征地、賣地的高額價格差讓地方政府獲得了巨額的土地出讓金,催生了土地財政。據(jù)國務院發(fā)展研究中心調(diào)研報告顯示,部分地方土地直接稅收及城鎮(zhèn)擴張帶來的間接稅收占地方預算內(nèi)收入的40%,而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。同時,城鎮(zhèn)化速度超過了地方財政收入增長速度,城鎮(zhèn)化建設資金不足,為了完成城鎮(zhèn)化指標,不少地方政府將其最大資產(chǎn)國有土地通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”獲得城鎮(zhèn)化建設資金。這種稅收結(jié)構(gòu)雖然有利于招商引資,迅速提高經(jīng)濟增長總量,但是卻不能吸引居住群體,不利于人的城鎮(zhèn)化。
二、我國城鎮(zhèn)化政策偏誤的成因
為了推動城鎮(zhèn)化的步伐,中央和地方政府出臺了一系列政策為城鎮(zhèn)化保駕護航,但是仍然出現(xiàn)了上述問題,原因是我們對城鎮(zhèn)化理解存在一定的誤區(qū)。
1.對城鎮(zhèn)化本質(zhì)理解偏誤。我國地方政府沒有正確理解城鎮(zhèn)化的本質(zhì),片面地認為城鎮(zhèn)化就是城鎮(zhèn)數(shù)量的增加,城鎮(zhèn)人口的增長,城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大;或者將城鎮(zhèn)化等同于城市建設,于是盲目上馬高樓大廈,修建超大規(guī)模廣場和道路,造成資源嚴重浪費。同時,忽視農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,沒有意識到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎,致使城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間差距越來越大。這種意識使得城鎮(zhèn)化的根本基礎——農(nóng)村,不能隨城鎮(zhèn)化同步發(fā)展,失去了進一步城鎮(zhèn)化的機會。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)不是城市建設而是人的城鎮(zhèn)化,這不僅要從身份上將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口,更重要的是要提高這部分人的生活質(zhì)量。即農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口之后,我們要積極為之創(chuàng)造就業(yè)機會,確立一系列社會保障措施,解決就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列問題,保障城鎮(zhèn)化人口的生活。
2.高估農(nóng)民進城愿望。各地方政府將城鎮(zhèn)化率放在首要位置,并將其作為城鎮(zhèn)化的唯一參考指標,并認為城鎮(zhèn)能為居民提供良好的居住環(huán)境、便捷的交通、優(yōu)質(zhì)的教育醫(yī)療等服務,因此,地方政府單方面高估農(nóng)民進城的愿望,通過行政命令強力推行城鎮(zhèn)化,強迫農(nóng)民轉(zhuǎn)變戶口、進城住樓,自以為實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化,卻導致許多農(nóng)村、農(nóng)民被城鎮(zhèn)化,這嚴重違背了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。而地方政府并沒有正確估算農(nóng)民城鎮(zhèn)化后的生活能力,由于大部分農(nóng)民沒有什么專業(yè)技能,無法在城鎮(zhèn)中找到長期、穩(wěn)定的職業(yè),多數(shù)從事勞動強度大、工作環(huán)境差行業(yè)。即使少部分中青年人可以在短期依靠體力獲得較高的勞動報酬,但是隨著年齡的增加和城鎮(zhèn)較高的生活成本,這部分人群在城鎮(zhèn)中生活拮據(jù),幸福指數(shù)低下,定居城市的欲望下降。因此,城鎮(zhèn)化要以提高城鎮(zhèn)人民生活質(zhì)量為城鎮(zhèn)化的核心工作。
3.夸大土地出讓收入對城鎮(zhèn)化的作用。由于城鎮(zhèn)化高投資、高支出的特點,在推進城鎮(zhèn)化過程中需要大量資金。據(jù)資料測算,按照現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)發(fā)展的設計要求,小城鎮(zhèn)僅基礎設施建設平均每平方公里就需要投資1-2億元人民幣。③但由于我國大多數(shù)地區(qū)特別是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上還是單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)還沒有發(fā)展起來,政府的財力十分有限,基本上還是“吃飯財政”,拿不出更多的資金從事城鎮(zhèn)化建設,因此,在整個城鎮(zhèn)化過程中資金不足始終是一大難題。為了解決資金不足問題,很多人提出了“以地生財”的城鎮(zhèn)發(fā)展模式,也就是把城鎮(zhèn)非農(nóng)建設用地由政府統(tǒng)一審批、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一出讓,所獲土地出讓金及其它收益統(tǒng)一用于城鎮(zhèn)基礎設施建設。短期內(nèi),這種城鎮(zhèn)發(fā)展模式對緩解城鎮(zhèn)化過程中建設資金不足的矛盾、加快城鎮(zhèn)化進程具有一定的作用。但是,從長期利益來看,這種“以地生財”的做法并不可取,特別是在小城鎮(zhèn)建設中,不但沒能為小城鎮(zhèn)建設籌集到相應的資金,反而產(chǎn)生了許多嚴重后果。
4.將城鎮(zhèn)化率作為政績考核指標。許多地方政府將城鎮(zhèn)化水平作為政績考核指標,其初衷是為了鼓勵地方政府積極推動城鎮(zhèn)化發(fā)展,重視城鎮(zhèn)化工作,結(jié)果卻淪為政績亮點的著力點。許多地方政府為了增添一筆亮點,忽視當?shù)乜陀^條件,以主觀臆想大勢推行城鎮(zhèn)化,制造了大批“空城”、“鬼城”,這不僅浪費了土地資源,還使當?shù)卣成狭司薮髠鶆?。因此,要理性面對城?zhèn)化對經(jīng)濟的拉動作用,防止“大躍進”式的城鎮(zhèn)化。
三、推動新型城鎮(zhèn)化建設的配套措施
黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念,并在中央經(jīng)濟工作會議中將城鎮(zhèn)化建設作為2013年六大經(jīng)濟任務之一,這足以顯示城鎮(zhèn)化對我國經(jīng)濟發(fā)展的重要性。為此,在新的發(fā)展階段必須采取新思路為新型城鎮(zhèn)化保駕護航。
1.正確認識城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。要引導各級地方政府加深對城鎮(zhèn)化內(nèi)涵和本質(zhì)的認識,從思想意識上剔除將城鎮(zhèn)化簡單認作城鎮(zhèn)規(guī)模擴大、城鎮(zhèn)人口增加的錯誤觀念,認識到城鎮(zhèn)化的核心是人,城鎮(zhèn)化的關鍵是人的城鎮(zhèn)化。明確城鎮(zhèn)化是一個長期過程,是經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物,將社會經(jīng)濟發(fā)展作為城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟基礎。加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整,為農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化后提供長期穩(wěn)定的工作崗位,保障城鎮(zhèn)化人口的生活質(zhì)量。同時重視農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民的生活水平,不能只要城鎮(zhèn)不要農(nóng)村,保護好農(nóng)村、農(nóng)民的切身利益,杜絕為了城鎮(zhèn)化而暴力拆遷行為,不能讓城鎮(zhèn)化過程產(chǎn)生的問題威脅社會穩(wěn)定和經(jīng)濟建設。
2.完善土地制度,破除土地財政。改革現(xiàn)行土地管理制度,加快推進土地市場化步伐,嚴格管理土地收益使用,實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。推行土地使用權掛牌出讓制度,盡早構(gòu)建并完善城鎮(zhèn)土地市場,優(yōu)化土地資源配置。其次,規(guī)范土地收益收支管理。根據(jù)土地使用屬性,規(guī)定土地出讓范圍,嚴格執(zhí)行法定出讓程序,依法收取土地出讓收益,實行收支兩條線管理制度,逐步建立年度土地出讓收支預決算制度。將土地收益支出向農(nóng)村傾斜,支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村基礎設施建設,保障失地農(nóng)民的基本生活。另外,嚴格執(zhí)行國有土地收益基金管理辦法,通過采取土地溢價年收取方式遏制地方政府盲目擴地的沖動,避免地方政府“寅吃卯糧”的短期行為。最后,提高城鎮(zhèn)土地利用效率,盤活城鎮(zhèn)存量土地,走立體、內(nèi)涵式發(fā)展道路。
3.擴大城鎮(zhèn)化進程中社會保障覆蓋面。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求我們提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平,核心是完成農(nóng)民向市民化轉(zhuǎn)變,這需要妥善解決城鎮(zhèn)化人口就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等現(xiàn)實問題,增強對農(nóng)民進城具有強烈吸引力。由于長期以來戶籍制度導致的城鄉(xiāng)社會保障的區(qū)別,致使農(nóng)民工長期處于社會保障體系之外,無法在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活,使得最有意愿與符合條件成為城鎮(zhèn)人口的潛在人群被迫最終返回農(nóng)村。鑒于此,我國應完善和整合城鄉(xiāng)社會保障體系,建立以輸入地管理制度保證外來務工人員和當?shù)剞r(nóng)村居民在城鎮(zhèn)中的社會保障。擴大城鎮(zhèn)社會保障覆蓋人群,盡可能將農(nóng)民工納入社會保障體系,滿足其在城市務工期間合理社會保障要求。政府應重視對農(nóng)民工和流動人口的參保工作,利用政策激勵引導符合條件的人口投保參保。比如完善廉租房制度,改善農(nóng)民工居住環(huán)境;給予農(nóng)民工子女平等教育機會,放開農(nóng)民工子女進入城鎮(zhèn)學校的限制;確保勞動保險有效執(zhí)行,實行同等條件的醫(yī)療保障服務等。
4.提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。我國城鎮(zhèn)化到了關鍵時期,繼續(xù)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進經(jīng)濟增長是推進城鎮(zhèn)化進程的重要措施。第一,加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的基礎,推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化保證農(nóng)村人口減少但農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)步增加,滿足人民的基本生活需要,保障城鎮(zhèn)化的糧食基礎。第二,提高工業(yè)化水平。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的最大動力,利用高新技術降低工業(yè)資源、能源消耗;培育新興產(chǎn)業(yè),增加就業(yè)機會,吸納更多城鎮(zhèn)人口就業(yè),擴大城鎮(zhèn)規(guī)模。第三,提高服務業(yè)發(fā)展速度。發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平與其第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有緊密聯(lián)系,服務業(yè)發(fā)展水平的高低與城鎮(zhèn)人口生活質(zhì)量也息息相關,因為服務業(yè)涉及我們?nèi)粘Ia(chǎn)和生活的各方面,比如,金融、信息咨詢、教育、衛(wèi)生等,因此,我們要大力推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時,發(fā)達的服務業(yè)可以提供更多的就業(yè)崗位,解決城鎮(zhèn)化新增人口的工作,進一步推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
注 釋:
①中國城市發(fā)展報告編委會.中國城市發(fā)展報告2012[R].2012.
②蔣洪強,張靜,等.中國快速城鎮(zhèn)化的邊際環(huán)境污染效應變化實證分析[J].生態(tài)環(huán)境學報,2012,(2).
③彭偉,李剛.中心村莊:一個加快甘肅小城鎮(zhèn)建設的新構(gòu)想.[J].甘肅理論學刊,2005,(1).
參考文獻:
〔1〕高素英.鄂爾多斯房產(chǎn)僵局[J].證券市場周刊,2011,(44).
〔2〕蔣洪強,張靜,等.中國快速城鎮(zhèn)化的邊際環(huán)境污染效應變化實證分析[J].生態(tài)環(huán)境學報,2012,(2).
〔3〕林澤炎.創(chuàng)造“擠壓效應”:推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新型城鎮(zhèn)化[J].中國發(fā)展觀察,2013,(3).
〔4〕周春暉.土地出讓與縣級政府行為——以浙江省新昌縣為例[D].浙江大學,2011.
(責任編輯 王文江)