邢嘉琪（中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所，北京海淀100081）

關(guān)于有效改進(jìn)動物及動物產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控計劃的幾點建議

邢嘉琪
（中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所，北京海淀100081）

1999年農(nóng)業(yè)部和國家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布了《中國動物及動物源食品中殘留物質(zhì)監(jiān)控計劃》，并于當(dāng)年啟動實施了國家年度動物及動物源食品中殘留物質(zhì)監(jiān)控計劃。這一計劃由兩大部分組成，一部分是由農(nóng)業(yè)部主導(dǎo)的面向國內(nèi)市場的動物及動物性產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控計劃（以下簡稱監(jiān)控計劃），另一部分是由國家質(zhì)檢總局主導(dǎo)的針對出口產(chǎn)品的監(jiān)控計劃。16年來，經(jīng)過各方努力，監(jiān)控計劃逐步得到改進(jìn)。通過這一計劃，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)無論在監(jiān)控體系建設(shè)、人員素質(zhì)培養(yǎng)、設(shè)施設(shè)備配備、還是在檢測方法標(biāo)準(zhǔn)制修訂、實驗室管理等方面都取得了明顯成效，監(jiān)控計劃的實施對我國動物源性食品安全現(xiàn)狀的改善起到了積極作用。

但在多年的計劃實施過程中，在計劃設(shè)計制訂、抽樣、檢測和后續(xù)的陽性樣品追蹤、處理等各個環(huán)節(jié)都相繼暴露出了這樣或那樣的問題，突出表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）現(xiàn)行的法律法規(guī)不具體，可操作性差，與其他相關(guān)法規(guī)間的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，有時甚至相互沖突。雖然被稱為歷史上最嚴(yán)的新食品安全法即將開始正式實施，但是關(guān)于動物及動物源食品中殘留物質(zhì)監(jiān)督抽檢和風(fēng)險監(jiān)測等的相關(guān)管理辦法和實施細(xì)則尚未出臺；（2）檢測數(shù)量少，覆蓋率低，按照國際慣例和年屠宰量測算，目前的檢測數(shù)量與殘留監(jiān)控目標(biāo)相比相差甚遠(yuǎn)；（3）抽樣人員變動大，有些缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，所抽樣品代表性不強(qiáng)，不能反映動物產(chǎn)品獸藥殘留的實際狀況；（4）受檢測方法等原因制約，監(jiān)測的獸藥品種的確定不是建立在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)之上，不是總能跟進(jìn)社會關(guān)注熱點，及時對新出現(xiàn)的違禁或非法添加物進(jìn)行監(jiān)測；（5）包括禁用物質(zhì)、獸藥MRL等在內(nèi)的動物源食品安全標(biāo)準(zhǔn)修訂不及時。檢測方法標(biāo)準(zhǔn)體系混亂，一些方法可操作性差，缺乏多殘留檢測方法，缺乏新發(fā)布方法標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)；（6）現(xiàn)行的陽性樣品追溯制度可操作性不強(qiáng)，監(jiān)督執(zhí)法力量不足，對違法行為的處罰打擊力度不夠。針對這些問題，考慮監(jiān)控計劃相關(guān)各方的意見建議，國外發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的經(jīng)驗，以及本人對計劃的認(rèn)識和從事這方面工作的體會，現(xiàn)就如何改進(jìn)、完善這一計劃提出如下意見建議。

1　建立健全相關(guān)法律法規(guī)

目前與殘留監(jiān)控計劃直接相關(guān)的法律法規(guī)主要包括1999年發(fā)布的《中國動物及動物源食品中殘留物質(zhì)監(jiān)控計劃》、2004年發(fā)布的《獸藥管理條例》和2006年11月1日開始實施的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等。這些法規(guī)發(fā)布時間較早，由于歷史的原因，不可能完全涵蓋今天殘留監(jiān)管中遇到的所有問題。另外，由于上述法規(guī)條文過于籠統(tǒng)，內(nèi)容不夠翔實，基本是一些概要性規(guī)定，致使其在實踐中難以操作?？梢园l(fā)現(xiàn)，許多監(jiān)控計劃具體實施過程中，特別是抽樣環(huán)節(jié)和后續(xù)陽性樣品追溯、處罰環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，往往在法規(guī)中找不到如何解決這些問題的法律依據(jù)?？梢哉f，計劃實施過程中出現(xiàn)的多數(shù)問題都可以追溯到法律法規(guī)不健全這一根本原因。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，現(xiàn)行法規(guī)已不能適應(yīng)當(dāng)前我國動物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的需要，非常有必要對其進(jìn)行適時的完善、補(bǔ)充和修改，以達(dá)到實施國家殘留監(jiān)控計劃的目的。

2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了新修訂的食品安全法，實行5年的食品安全法完成了首次修訂并將于10 月1日開始正式實施。相對于老法，新法彌補(bǔ)了原食品安全鏈條斷裂式管理的缺憾，增加了食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的內(nèi)容，實現(xiàn)了從農(nóng)田到餐桌全鏈條覆蓋，從法規(guī)層面為食品安全鏈條全程追溯創(chuàng)造了良好條件。按照新食品安全法，國家食品藥品監(jiān)管總局6月8日發(fā)布了《食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于做好食品安全抽檢及信息發(fā)布工作的意見》[食藥監(jiān)食監(jiān)三（2015）64號]，根據(jù)這一意見，食藥監(jiān)部門將采取交叉抽樣、異地抽樣或?qū)ｍ棾闃拥姆绞介_展畜禽及水產(chǎn)品中獸藥殘留、非法添加和污染物等安全性指標(biāo)的抽檢，并于每月10日前由食藥監(jiān)總局向社會公布上月抽檢結(jié)果分析情況。面對新形勢，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)執(zhí)行了16年的監(jiān)控計劃必須做出實質(zhì)性改進(jìn)調(diào)整，而建立健全相關(guān)法規(guī)是改進(jìn)調(diào)整的第一步。

建議相應(yīng)法規(guī)修改應(yīng)體現(xiàn)以下幾方面的內(nèi)容：（1）理清殘留監(jiān)控的目的，強(qiáng)調(diào)對國內(nèi)的動物及動物源食品中殘留物質(zhì)的監(jiān)控與對出口動物及其產(chǎn)品的殘留監(jiān)控同等重要；（2）建立風(fēng)險分析機(jī)制，以風(fēng)險評估數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)確定監(jiān)測藥物品種，強(qiáng)調(diào)對常用藥監(jiān)控的重要性；（3）增加相應(yīng)條款以從政府財政上保障最少抽樣量與國際接軌；（4）加強(qiáng)國家獸藥殘留基準(zhǔn)實驗室管理，補(bǔ)充完善其職能，強(qiáng)調(diào)其在動物性食品獸藥殘留基礎(chǔ)理論研究、殘留檢測方法建立等方面的首要作用，明確參檢的省級獸藥檢測機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其保障措施；（5）制定詳細(xì)的動物源食品檢查法規(guī)，特別細(xì)化抽樣、后續(xù)監(jiān)管（包括陽性樣品追溯）及處罰環(huán)節(jié)的相應(yīng)條款，使其具可操作性?？山梃b美國的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢查法》和《蛋產(chǎn)品檢查法》以及加拿大的《魚類檢查法》等；（6）參考新食品安全法，加重殘留違法犯罪行為的刑事、行政、民事法律責(zé)任，增設(shè)監(jiān)管部門問責(zé)制度，規(guī)范各級監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查行為，明確各種未嚴(yán)格履行職責(zé)，甚至不作為的行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

2　打破現(xiàn)行的“當(dāng)?shù)夭蓸?，?dāng)?shù)貦z測”的計劃實施模式，提高監(jiān)控效率和監(jiān)測水平

多年來，年度監(jiān)控計劃一直沿用“當(dāng)?shù)夭蓸樱?dāng)?shù)貦z測”的模式進(jìn)行，這種將各地計劃機(jī)械拼湊形成的國家計劃雖然一定程度上可以節(jié)約監(jiān)測成本，但所產(chǎn)生的負(fù)面結(jié)果也是不言而喻的。

有文獻(xiàn)顯示，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)近年來畜禽產(chǎn)品殘留超標(biāo)率一直維持在較低水平，這反應(yīng)出我們多年的工作努力見到了成效。但是有時過低的超標(biāo)率不免會使人們對其真實性、代表性產(chǎn)生質(zhì)疑。固然，造成超標(biāo)率偏低的原因是多方面的，監(jiān)控范圍覆蓋不廣，抽檢數(shù)量偏少，頻率偏低等都是可能的因素，但普遍認(rèn)為，“當(dāng)?shù)夭蓸?，?dāng)?shù)貦z測”的這種設(shè)計模式本身由于所滋生的地方保護(hù)主義，某種程度上也造成了超標(biāo)率偏低。建議除在法規(guī)層面規(guī)范抽樣行為，明確抽樣人所承擔(dān)的法律責(zé)任外，監(jiān)控計劃宜采用省際間交叉抽樣，或結(jié)合檢測，按藥物類別組織專項人員抽樣的方式完成送檢樣品的抽取以提高所抽樣品的代表性，達(dá)到實施監(jiān)控計劃的目的。

在檢測環(huán)節(jié)，目前畜禽產(chǎn)品監(jiān)控計劃參檢單位34個，其中1個國家級獸藥殘留基準(zhǔn)實驗室，2個部級檢測機(jī)構(gòu)，31個包括兵團(tuán)在內(nèi)的省級獸藥殘留檢測機(jī)構(gòu)，也就是說省級獸藥殘留檢測機(jī)構(gòu)除西藏外全部承擔(dān)了監(jiān)控計劃的檢測任務(wù)。應(yīng)該說，不同的省級檢測機(jī)構(gòu)的檢測能力和水平是不同的，有些是不能代表國家級水平的。建議將能夠代表國家級水平的省級殘留檢測機(jī)構(gòu)納入監(jiān)控計劃，再參考?xì)W盟的做法，按檢測的藥物品種將省級機(jī)構(gòu)實驗室進(jìn)行分工，使某一實驗室的檢測項目相對固定。這樣的相對固定不僅有利于固定藥物品種的研究、開發(fā)、殘留檢測方法的建立等，而且可以使實驗室更具責(zé)任意識，標(biāo)準(zhǔn)品的供應(yīng)管理更加科學(xué)有效，同時可以一定程度上化解“當(dāng)?shù)夭蓸?，?dāng)?shù)貦z測”所帶來的弊病。

建議省級機(jī)構(gòu)實驗室分工與4個國家基準(zhǔn)實驗室分工（參見農(nóng)業(yè)部公告第1624號）掛鉤，形成以國家基準(zhǔn)實驗室為領(lǐng)隊的隊伍，開展一定范圍內(nèi)的藥物研發(fā)和檢測工作。國家基準(zhǔn)實驗室在技術(shù)上對省級實驗室進(jìn)行指導(dǎo)、培訓(xùn)，并以隨機(jī)復(fù)核檢測結(jié)果的方式參與監(jiān)控計劃的檢測。

3　建立各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間分工明確、協(xié)調(diào)一致的食品安全管理體制，整合現(xiàn)有資源，充實完善監(jiān)控計劃

普遍認(rèn)為，年度監(jiān)控計劃目前維持的每年1.2～1.3萬批的監(jiān)測樣品數(shù)量遠(yuǎn)不能反應(yīng)我國如此規(guī)模飼養(yǎng)動物及其上市產(chǎn)品的獸藥殘留實際狀況。解決這一問題，除了在法規(guī)修訂中增加相應(yīng)條款以保障最少抽樣量與國際接軌，以及現(xiàn)階段每年爭取增加國家財政支持外，有效整合現(xiàn)有資源，無疑是提高國家整體殘留監(jiān)控效率的一條更為經(jīng)濟(jì)、便捷、有效的途徑。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)測工作存在多頭管理的現(xiàn)象。目前，除上述計劃外，部畜牧管理部門主導(dǎo)的養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違禁物質(zhì)監(jiān)測計劃、生鮮乳質(zhì)量安全監(jiān)測計劃，部獸醫(yī)管理部門主導(dǎo)的屠宰環(huán)節(jié)違禁物質(zhì)（主要為β-受體激動劑類）監(jiān)測計劃、部農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管部門主導(dǎo)的畜禽產(chǎn)品安全例行及拉網(wǎng)式監(jiān)測以及相關(guān)的，由部畜牧管理部門主導(dǎo)的飼料質(zhì)量安全監(jiān)測，在監(jiān)控對象和監(jiān)測目標(biāo)等方面均有重復(fù)，現(xiàn)有的資源未能有效整合，影響了獸藥殘留監(jiān)測工作的整體效率，并使同時承擔(dān)幾個計劃的省級殘留檢測機(jī)構(gòu)承擔(dān)了不必要的壓力。建議農(nóng)業(yè)部整合現(xiàn)有資源，統(tǒng)籌設(shè)計安排畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控工作，實現(xiàn)檢測結(jié)果信息共享，提高國家的整體殘留監(jiān)控效率。

在整合現(xiàn)有資源的同時，在現(xiàn)有計劃的基礎(chǔ)上，建議增加“預(yù)警監(jiān)測計劃”。多年來，計劃中監(jiān)測藥物品種的選擇主要依據(jù)已發(fā)布的殘留檢測方法，也就是說，什么藥物品種有方法可進(jìn)行檢測，就監(jiān)測什么藥物品種。2014年年度監(jiān)控計劃推薦方法覆蓋藥物品種113個，雖然與1999年第一個監(jiān)控計劃的18個相比有了很大進(jìn)步，但由于監(jiān)控藥物的確定不是建立在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)之上，所以近年來發(fā)現(xiàn)的一些已列入禁用物質(zhì)目錄的品種，如賽庚啶、可樂定（農(nóng)業(yè)部公告第1519號）及2011年新發(fā)現(xiàn)的巴氯芬等使用情況嚴(yán)重的非法添加物未能及時列入監(jiān)控計劃的監(jiān)控范圍。通過“預(yù)警監(jiān)測計劃”可以加快賽庚啶等的殘留檢測方法的制定，然后根據(jù)預(yù)警監(jiān)測結(jié)果考慮是否列入例行監(jiān)測計劃中。

4　加強(qiáng)教育與培訓(xùn)

應(yīng)該說，政府主管部門除立法、制標(biāo)、監(jiān)督外，對各級監(jiān)管人員、產(chǎn)業(yè)界、消費者和其他利益相關(guān)者進(jìn)行食品安全教育與培訓(xùn)也是其一項重要職責(zé)。在歐盟，對各成員國政府相關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)被以法規(guī)的形式固定下來。根據(jù)Regulation（EC）No 882/2004，歐盟委員會組織的，相關(guān)培訓(xùn)（第三國，特別是發(fā)展中國家可以參加），主要內(nèi)容包括共同體關(guān)于飼料與食品的法律法規(guī)、動物健康與動物福利的法律法規(guī)；監(jiān)控方法和技術(shù)（如監(jiān)控體系審計等）；進(jìn)口物品監(jiān)管；飼料食品生產(chǎn)、加工和市場經(jīng)營方法和技術(shù)等。在美國，美國食品藥品管理局（FDA）的一項職責(zé)是讓食品生產(chǎn)商和消費者了解食品的安全使用方法；美國食品安全檢驗局（FDA）則設(shè)有專門的食品安全教育處，著名的“肉禽熱線”就是其開設(shè)的；此外，美國農(nóng)業(yè)部還設(shè)有州際研究、教育和拓展合作局（CSREES），負(fù)責(zé)與大學(xué)合作，制定以農(nóng)民和消費者為對象的食品安全研究與教育計劃。與這些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比，我國的食品安全教育重視不夠，甚至有些政府監(jiān)管者自身也缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)，這可能也是造成監(jiān)控計劃在我國未能充分發(fā)揮它的監(jiān)控作用的原因之一。

實施“從農(nóng)田到餐桌”各環(huán)節(jié)有效的教育與培訓(xùn)，提高全體國民的意識、素質(zhì)說到底是改善我國動物源食品安全狀況的根本所在。建議相關(guān)部門從職能設(shè)計、體系建立、教育培訓(xùn)規(guī)劃和方式等方面填補(bǔ)、改進(jìn)相關(guān)工作。

參考文獻(xiàn)：

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[7] USA，Egg Products Inspection Act，21USC，Chapter 15，http://www.fda.gov/opacom/laws/eggact.htm.

[8] CANADA，F(xiàn)ish Inspection Regulations，http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/C.R.C.-c.802/FullText.html.

[9]農(nóng)業(yè)部.國家獸藥殘留基準(zhǔn)實驗室藥物殘留檢測范圍，農(nóng)業(yè)部公告第1624號，2011.

[10]農(nóng)業(yè)部.禁止在飼料和動物飲水中使用的物質(zhì)，農(nóng)業(yè)部公告第1519號，2010.

收稿日期：2015-09-09