姚 賤 茍

(廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541004)

在政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)中，不少學(xué)者對(duì)中央和地方政府(本文指政策執(zhí)行者)進(jìn)行了不少探究，但政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之政策關(guān)系十分復(fù)雜。中央政策要能產(chǎn)生預(yù)期效果，必須落實(shí)到政策執(zhí)行者的大力執(zhí)行和目標(biāo)群體的總體接受兩方面。剖析中央政策的執(zhí)行者與目標(biāo)群體的博弈關(guān)系，有助于完善政策理論，推進(jìn)政策執(zhí)行實(shí)踐。

如果說政策制定過程中只有少數(shù)的人能參與其中，那么政策執(zhí)行時(shí)必然人數(shù)眾多，因?yàn)閺V泛政策目標(biāo)群體是政策的利益得失者。公共政策與政策參與者存在相互作用，政策實(shí)施能否獲得預(yù)期效果，取決于政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體的博弈互動(dòng)關(guān)系的性質(zhì)和結(jié)果。由于不同的目標(biāo)群體會(huì)依據(jù)他們擁有的資源能力和對(duì)政策的態(tài)度來反作用于公共政策，當(dāng)目標(biāo)群體對(duì)政策是反對(duì)的，并且具有很大的資源能力時(shí)，政策執(zhí)行必定遭到強(qiáng)烈抵制；反之，如果目標(biāo)群體對(duì)政策是支持的，并具有很大的資源能力，政策執(zhí)行就容易得到大力支持和順利實(shí)施；當(dāng)目標(biāo)群體不具有資源能力時(shí)，據(jù)其對(duì)政策的態(tài)度，表現(xiàn)為消極或順從行為，而這些行為最終決定政策執(zhí)行的實(shí)際效果。

由此可見，在中央政策執(zhí)行的實(shí)際情形中，在既有的制度約束和政策前提下，政策目標(biāo)群體與政策執(zhí)行者必然存在大量的博弈情形，對(duì)這樣的博弈關(guān)系，我們可通過計(jì)劃生育的案例進(jìn)行分析。

一、政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體的計(jì)生博弈

1970年代末以來，為了解決中國(guó)巨大的人口壓力和有限資源之間的尖銳矛盾，政府著手推進(jìn)計(jì)劃生育政策，并把它確立為基本國(guó)策。由于中國(guó)民眾的“多子多福、重男輕女、養(yǎng)兒防老”等觀念根深蒂固，特別是農(nóng)民受“不孝有三，無后為大”的封建觀念影響，再加上中國(guó)還是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)力財(cái)力缺乏，無力大范圍高水平普及社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)，使控制人口的國(guó)策(計(jì)劃生育政策)與政策對(duì)象的目標(biāo)群體的生育意愿之間產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖突，致使農(nóng)村存在大量的超生現(xiàn)象，造成農(nóng)村人口生育率下降緩慢。這種行為不僅違背了計(jì)劃生育政策，而且在執(zhí)行中央計(jì)劃生育政策時(shí)產(chǎn)生了地方政府與目標(biāo)群體之間的面對(duì)面的博弈。其博弈的表現(xiàn)為：地方政府與民眾在利用規(guī)則(中央文件、法規(guī)政策可以作為計(jì)劃生育政策執(zhí)行中的“游戲規(guī)則”)的前提下，采取利益鏈條、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式手段,產(chǎn)生了非預(yù)期的政策后果。[1]當(dāng)然，這種計(jì)劃生育政策執(zhí)行博弈不限于普通民眾，在上層人群中，此類現(xiàn)象也不少。如我國(guó)各大媒體在報(bào)道中就披露了中國(guó)不少富人名人利用財(cái)力等方面的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行超生的事實(shí)。雖然從官方到民眾都認(rèn)為此現(xiàn)象應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，甚至某省領(lǐng)導(dǎo)公開建議把超生的富人名人進(jìn)行公開揭露，但這些現(xiàn)象的背后都隱藏中央政策在地方政府執(zhí)行政策中與目標(biāo)群體進(jìn)行博弈的事實(shí)。因此，為了深入探討這一問題，我們用博弈分析方法對(duì)兩個(gè)主體博弈的根源、類型和政策執(zhí)行的困境進(jìn)行分析。

二、博弈的根源、類型和政策執(zhí)行的困境

(一)博弈的利益根源

在中央的政策周期中，政策制定基本上是由許多決策主體共同作用的結(jié)果，但在政策執(zhí)行階段卻基本只有一個(gè)主體擔(dān)負(fù)政策執(zhí)行的任務(wù)，這就是“官僚組織”。[2]235各級(jí)地方政府作為官僚組織的實(shí)體，扮演了中央政策的執(zhí)行者角色，政策執(zhí)行者主要是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員。政策執(zhí)行，作為一種把具有觀念形態(tài)的政策方案轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果的社會(huì)活動(dòng)，其本質(zhì)上是一種十分常見的對(duì)象性政治活動(dòng)的形式。這種對(duì)象性活動(dòng)總是通過政策執(zhí)行人員和政策執(zhí)行目標(biāo)群體之間的互動(dòng)而發(fā)生的。[3]430因此，在政策方案變?yōu)閷?shí)際效果的政策執(zhí)行活動(dòng)中，不僅需要政策執(zhí)行者對(duì)政策的有力實(shí)施，也需要政策目標(biāo)群體對(duì)政策實(shí)施的總體接受。

在中央政策執(zhí)行的過程中，執(zhí)行者作為中央政策的代理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其個(gè)體利益函數(shù)包括了中央在地方的利益、政府部門整體利益和地方政府工作人員個(gè)人利益，這與作為個(gè)體的目標(biāo)群體的個(gè)體利益存在不一致。同時(shí)，由于地方執(zhí)行者業(yè)務(wù)或升遷上的需要與目標(biāo)群體有一定的互惠關(guān)系，所以在政策執(zhí)行的博弈中就體現(xiàn)了雙方博弈的合作與沖突的兩面。雙方在個(gè)體理性的準(zhǔn)則下去追求個(gè)體利益最大化的過程中，兩者的利益關(guān)系表現(xiàn)出來的差別性、矛盾性和共同性成為政策執(zhí)行博弈的根源。同時(shí)，由于中央政策一般比較原則性的規(guī)定，又為雙方博弈提供了客觀前提。在社會(huì)各界主張依法執(zhí)政和文明執(zhí)政的時(shí)代，以及推崇由強(qiáng)制到說服的執(zhí)行方式下，又為雙方博弈提供了實(shí)施條件。這一切便為中央政策執(zhí)行中的地方政府與目標(biāo)群體進(jìn)行博弈產(chǎn)生了充分的條件，為了能更好地把握此兩者博弈關(guān)系的實(shí)質(zhì)，可以通過囚徒困境和保證型博弈兩種類型的分析來探討計(jì)劃生育政策執(zhí)行中的政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體的博弈情形。

(二)政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體博弈互動(dòng)的類型

1.囚徒困境類型。通過囚徒困境經(jīng)典圖式相應(yīng)變換矩陣數(shù)值可得政策執(zhí)行博弈圖式*A表示政策執(zhí)行者，B表示目標(biāo)群體；A1表示耗費(fèi)巨額財(cái)力執(zhí)行政策(對(duì)違反政策進(jìn)行嚴(yán)厲打擊)，A2表示政策執(zhí)行者消極不執(zhí)行，默認(rèn)目標(biāo)群體違反計(jì)劃生育政策；B1表示目標(biāo)群體即使冒著嚴(yán)厲懲罰也違反政策超生，B2表示目標(biāo)群體接受計(jì)劃生育，不超生。：

BB1B2AA1A2-8，-8?5，-10-10，53，3

從上面博弈類型的支付矩陣來看，在計(jì)劃生育政策執(zhí)行的博弈關(guān)系中，對(duì)執(zhí)行者A來說，A1B2(5，-10)>A2B2(3 ，3)>A1B1(-8，-8)>A2B1(-10，5)，所以對(duì)A來說，他的主導(dǎo)戰(zhàn)略是花費(fèi)成本去執(zhí)行策略A1。同理，對(duì)目標(biāo)群體B來說，他的主導(dǎo)戰(zhàn)略是B1，去違反計(jì)劃生育政策超生。按照個(gè)體理性原則，雙方最終的行為組合策略是A1B1，即政策執(zhí)行者花費(fèi)大量成本去執(zhí)行(勞民傷財(cái))，而目標(biāo)群體冒著被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)去違規(guī)超生，并付出很大的代價(jià)(被懲罰)。所以這種納什均衡的結(jié)局對(duì)雙方個(gè)體和整體來說都不是最優(yōu)的，也不是次優(yōu)的，因?yàn)樵贏1B1的策略下其總體收益(-8+-8)最差，個(gè)體收益(-8)也是差的。

為什么不會(huì)出現(xiàn)博弈中A2B2的策略組合情形呢？盡管這一結(jié)果是最優(yōu)化的，但是由于個(gè)體是按個(gè)體理性的準(zhǔn)則行事的，個(gè)體始終遵循自我利益最大化的原則來決定其行為。因?yàn)閷?duì)A來說，A2B2不如A1B2，同理對(duì)B來說，A2B2不如A2B1，所以最終都會(huì)選擇A1B1政策執(zhí)行的博弈困境，這是一種帕累托無效的均衡結(jié)果。這種結(jié)果在我們的計(jì)劃生育政策執(zhí)行實(shí)踐中常常見到，即使地方政府花費(fèi)大量物力財(cái)力去全力貫徹中央的計(jì)劃生育政策，但仍然有許多目標(biāo)群體，尤其在農(nóng)村的許多地方想盡辦法超生。

2.保證型博弈類型——“捕鹿游戲”。*A表示政策執(zhí)行者，B表示目標(biāo)群體；A1表示不花任何成本去執(zhí)行和監(jiān)督目標(biāo)群體，A2表示花費(fèi)巨額成本去執(zhí)行和監(jiān)督；B1表示目標(biāo)群體不違反計(jì)劃生育政策，即不超生，B2表示超生并受到嚴(yán)厲懲罰。[4]144

BB1B2A(4，4)?(1，3)(3，1)(2，2)?A1A2

從保證型博弈的支付來看，博弈雙方都不存在“主導(dǎo)戰(zhàn)略”(背叛或合作)[5]57，各自的戰(zhàn)略選擇是隨對(duì)手的戰(zhàn)略而定。也就是說，在這種博弈的情形里，由于博弈方的策略和收益相互影響和相互依存，決定了每個(gè)參與人的效用(支付)是博弈中所有參與人的戰(zhàn)略的函數(shù)，因此每個(gè)參與人的最優(yōu)的戰(zhàn)略選擇依賴于所有其他人的戰(zhàn)略選擇，但在一些特殊的博弈中，一個(gè)參與人的最優(yōu)戰(zhàn)略可能并不依賴于其他人的戰(zhàn)略選擇，就是說，不論其他人選擇什么戰(zhàn)略，它的最優(yōu)戰(zhàn)略是唯一的。這樣的最優(yōu)戰(zhàn)略被稱為占優(yōu)戰(zhàn)略，比如上述囚徒困境的背叛策略便是主導(dǎo)戰(zhàn)略。在本案例中，由于不存在主導(dǎo)戰(zhàn)略出現(xiàn)的情形，也可以從支付矩陣看出，它有兩種納什均衡A1B1或A2B2[6]109的結(jié)果。我們從圖中表示的支付可以看出，作為理性的個(gè)體，他們的行為是依據(jù)各自利益的最大化原則行事。當(dāng)目標(biāo)群體B選擇第一種戰(zhàn)略B1時(shí)，那么執(zhí)行者就以最優(yōu)化戰(zhàn)略為標(biāo)準(zhǔn)選擇A1，即不費(fèi)代價(jià)，不去監(jiān)督。如果執(zhí)行者A選擇A1，那么目標(biāo)群體B就選擇B1，這樣平衡的結(jié)果就是A1B1，政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體兩者都能達(dá)到各自戰(zhàn)略最大化的收益。同時(shí)，作為衡量社會(huì)總收益的加總也是最大的(4+4=8，而其他的支付加總均小于8)，這便達(dá)到了理想中的帕累托最優(yōu)化狀態(tài)。但問題是圖表中存在另一種納什均衡結(jié)果A2B2。該結(jié)果是在這種戰(zhàn)略下產(chǎn)生的，即當(dāng)政策執(zhí)行者A和目標(biāo)群體B同時(shí)選擇第二種戰(zhàn)略時(shí)，由于博弈方戰(zhàn)略和收益上的相互依賴性，因此當(dāng)其中一方選擇第二種策略時(shí)，另一方選擇第一種策略則損失大，收益小，如表中收益矩陣所示。在理性的準(zhǔn)則下，當(dāng)其中一方選擇第二種策略時(shí)，另一方必定會(huì)選擇第二種戰(zhàn)略時(shí)，它們的收益結(jié)果正好成為另一種納什均衡，不過這種納什均衡結(jié)果對(duì)執(zhí)行者和目標(biāo)群體來說都是次優(yōu)甚至是最差的。對(duì)整個(gè)社會(huì)來說也是如此，因?yàn)锳2B2策略組合的收益2+2=4是最小的。

在本案例中，如果政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體互相欺騙，必然導(dǎo)致這樣一種情形(即A2B2)。在計(jì)劃生育政策中，目標(biāo)群體常常違背承諾(不超生)并認(rèn)為超生不會(huì)導(dǎo)致受懲罰。同理，政策執(zhí)行者也違背承諾(此承諾是不興師動(dòng)眾去搜查和監(jiān)督超生目標(biāo)群體，但都私下突然襲擊抓獲超生目標(biāo)群體，此處表示執(zhí)行者為了受到上級(jí)嘉獎(jiǎng)，即使沒有超生目標(biāo)群體，也要執(zhí)行政策以顯示其政績(jī)和存在的價(jià)值并體現(xiàn)為一定收益)，所以當(dāng)執(zhí)行者和目標(biāo)群體者違背雙方達(dá)成的協(xié)議*雙方達(dá)成的協(xié)議可理解為政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體都是大公無私的，以國(guó)家利益為重的。時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)A2B2(2，2)情形，即政策執(zhí)行者花費(fèi)巨額成本去執(zhí)行政策，而目標(biāo)群體也違法超生受懲罰。在這樣一種博弈類型中，雖然從整體上來說，個(gè)體理性與集體理性、個(gè)體利益與集體利益是一致的，不存在個(gè)體理性的悖論，而且雙方都有能力預(yù)測(cè)合作對(duì)雙方是實(shí)現(xiàn)利益最大化的結(jié)果，也都知道遵守規(guī)則進(jìn)行合作比不遵守規(guī)則從事欺騙要好，但是由于人們常常在相互交往中，基于對(duì)眼前短期利益的追求和雙方不信任所導(dǎo)致的欺騙，也會(huì)落入策略組合A2B2(2 ，2)囚徒困境的悲劇。關(guān)于這種博弈情形，盧梭在《論人類不平等的起源和基礎(chǔ)》一書中，就提到欺騙對(duì)合作博弈的阻礙作用，他說：“人類就是這樣于不知不覺中獲得了相互間的義務(wù)以及履行這些義務(wù)的好處的粗淺的觀念，因?yàn)樗麄兒翢o預(yù)見，不用說遙遠(yuǎn)的將來，甚至連第二天的事情都不會(huì)想到，如果大家在捕一只鹿，每人都很知道應(yīng)該忠實(shí)地守著自己的崗位，但是如果有一只兔子從其中一人的眼前跑過，這個(gè)人一定會(huì)毫不遲疑地去追捕這只兔。當(dāng)他捕到了兔以后，他的同伴們因此而沒有捕到他們的獵物這件事，他不會(huì)太在意，這是無需懷疑的?！盵7]114—115

所以在本案例中，當(dāng)計(jì)劃生育政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體互不信任而產(chǎn)生的欺騙問題發(fā)生時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)另一種納什均衡的困境。其原因是如果一方采取合作的戰(zhàn)略而另一方采取第二種戰(zhàn)略(不合作)，那么采取合作戰(zhàn)略的一方的損失將是慘重的，即他的收益從最大的4變成最小的1。當(dāng)保證型合作博弈存在不確定的環(huán)境和相互疑慮時(shí)，可能使保證型博弈中的合作不能達(dá)到帕累托最優(yōu)解。盧梭描述的捕鹿游戲中的合作難題，根據(jù)就在于此。在本案例中，計(jì)劃生育政策執(zhí)行中，執(zhí)行者花費(fèi)很大的代價(jià)(勞民傷財(cái))去執(zhí)行，同時(shí)目標(biāo)群體繼續(xù)違反計(jì)劃生育政策超生，兩者互相欺騙的行為的根源也在于此。

(三)政策執(zhí)行博弈的困境

從本案例第一種囚徒困境的背叛博弈類型中，我們得出，計(jì)劃生育政策執(zhí)行在個(gè)體理性原則指導(dǎo)下政策參與者必然陷入政策執(zhí)行者耗費(fèi)大量人力物力去執(zhí)行，同時(shí)目標(biāo)群體仍然選擇違反計(jì)劃生育的困境之中，根源在于個(gè)體理性與集體理性、個(gè)人利益與集體利益不一致，博弈出現(xiàn)一方違約另一方受損的局面，難以達(dá)成合作性的博弈，結(jié)果是既浪費(fèi)大量的社會(huì)資源，又使政策和政府權(quán)威受損，同時(shí)，目標(biāo)群體的超生行為也使目標(biāo)群體付出來自嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)懲罰等方面的代價(jià)。但是由于在實(shí)踐中“理性經(jīng)濟(jì)人”的存在，雙方陷入集體無理性的困境就成為最后的歸宿。

在另外的一種保證型的博弈模式中，當(dāng)環(huán)境不確定和人類信任不夠時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)另一種不理想的均衡結(jié)果，這就成了政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體在政策執(zhí)行中的博弈困境。因此，綜觀兩種博弈類型，政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體之間的政策執(zhí)行困境在客觀上是存在的。

三、走出政策執(zhí)行博弈困境的對(duì)策

我們通過囚徒困境和保證型博弈兩種圖式，分析了政策執(zhí)行過程中執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間出現(xiàn)的兩種政策執(zhí)行情況。在第一種博弈圖式的情況下，雙方必然陷入囚徒困境兩難境地，并導(dǎo)致了最差的效果。在第二種博弈圖式的情況下，雖然個(gè)體利益與集體利益并不存在嚴(yán)重的背離情況，兩者基本上是一致的，但這種博弈類型在于博弈者關(guān)注絕對(duì)利益(共同利益)勝于相對(duì)利益，傾向于“做大蛋糕”，而非“分蛋糕”。這種情況下即使沒有第三方強(qiáng)制力量，博弈雙方達(dá)成的制度也能有效約束雙方。

但是，在第二種保證型的博弈類型中，如果政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體雙方不能有效互動(dòng)，就會(huì)產(chǎn)生相互之間的合作障礙；并且如果雙方互不信任，也會(huì)出現(xiàn)合作博弈的困境。有些政策執(zhí)行的效果不理想，其原因往往在于作為政策目標(biāo)群體的社會(huì)公眾對(duì)作為政策執(zhí)行者的政府官員缺乏信任而導(dǎo)致的政策執(zhí)行不力。如果在保證型博弈中，只要雙方處在機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)、不確定性環(huán)境和過高的交易費(fèi)用的情況下，且當(dāng)博弈雙方不能作出值得信任的承諾的相互保證時(shí)，就難以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)解。所以，此種情況下，雙方的信任極為關(guān)鍵。綜合分析，要使政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體在政策執(zhí)行中出現(xiàn)合作博弈的局面，可采取下列措施。

(一)針對(duì)政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體在囚徒困境博弈的對(duì)策

1.可置信的承諾行動(dòng)。在公共政策執(zhí)行博弈中，要使博弈均衡結(jié)果與集體理性一致，或“契約的自我合作、自我執(zhí)行等表面現(xiàn)象，背后真正的邏輯正是國(guó)家憑借暴力所提供的最可信的懲罰威脅”[8]。要使計(jì)劃生育政策在執(zhí)行中避免(-8，-8)而出現(xiàn)(3 ，3)最優(yōu)結(jié)果，必須在政策中設(shè)置雙方都受約束的懲罰條款，由第三方(如司法機(jī)關(guān)等)強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)目標(biāo)群體來說，如果發(fā)現(xiàn)違背計(jì)劃生育政策，使之必然遭到嚴(yán)厲的懲罰。同時(shí)，對(duì)那種勞民傷財(cái)、大量浪費(fèi)國(guó)家財(cái)力物力的政策執(zhí)行者的行為也必須嚴(yán)厲懲罰，只有這樣，才能出現(xiàn)執(zhí)行者不花費(fèi)成本、目標(biāo)群體也不去違反政策超生(A2B2)的最優(yōu)結(jié)果。只有當(dāng)政策執(zhí)行的相關(guān)制度具有可置信的懲罰時(shí)，并在懲罰額度很高的情況下，最優(yōu)的均衡結(jié)果才可能出現(xiàn)。所以為了節(jié)約社會(huì)資源，同時(shí)又能貫徹計(jì)劃生育政策，必須在制度設(shè)計(jì)中構(gòu)建一個(gè)凌駕于各方之上的機(jī)構(gòu)來實(shí)施懲罰。

2.績(jī)效考核制度進(jìn)一步完善。在政策執(zhí)行中，政府由于其壟斷性，常常不像按照優(yōu)勝劣汰的生存法則進(jìn)行行為決策的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的企業(yè)主體，也不像市場(chǎng)中的企業(yè)一樣考慮成本與收益的投資分析，難以有財(cái)政上的硬約束限制。在我國(guó)很多政策的執(zhí)行評(píng)估中，包括計(jì)劃生育政策評(píng)估，考核干部的績(jī)效指標(biāo)單一，單純重?cái)?shù)量，忽略政策對(duì)社會(huì)造成的其他影響。因此，面臨不少政策執(zhí)行者勞民傷財(cái)?shù)恼邎?zhí)行的無效行為，必須發(fā)展一種包括多種指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，以便更為有效地約束政策執(zhí)行者的不合理和不合法的執(zhí)行行為，并且只有當(dāng)這種無效的行為受制約時(shí)，政策執(zhí)行才會(huì)更有效。

3.計(jì)劃生育政策執(zhí)行中應(yīng)體現(xiàn)政策的公正、平等。如媒體的相關(guān)報(bào)道中披露不少富人名人嚴(yán)重違反計(jì)劃生育政策的現(xiàn)象，在政策執(zhí)行中，必須一視同仁，決不寬恕社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)群體，嚴(yán)厲打擊和高額懲罰他們的違規(guī)行為。只有這樣，才能在遏制富人名人超生現(xiàn)象的同時(shí)，對(duì)其他目標(biāo)群體也有殺一儆百的作用。

(二)針對(duì)政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體在保證型博弈困境的對(duì)策

通過對(duì)保證型博弈分析得知，只要人類在交往中有充分的信任和良好的信息溝通，這種博弈方能達(dá)成合作，并且雙方收益和社會(huì)整體收益都能最大化。在這種博弈關(guān)系中，首先在于避免保證型博弈中由于人們不信任導(dǎo)致的互相欺騙。另一個(gè)必須解決的問題是信息的溝通和傳遞，并能在此基礎(chǔ)上建立起政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體的信任機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)化。具體對(duì)策為：

1.建立和加強(qiáng)政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間的信任基礎(chǔ)。無論是對(duì)社會(huì)合作與交往，還是對(duì)政策執(zhí)行來說，信任的作用都是十分關(guān)鍵的。正如美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓所言：“社會(huì)文化中缺乏信任將給公共制度的建立帶來極大的障礙，那些缺乏穩(wěn)定和效能的政府的社會(huì)，也同樣缺乏公民之間的相互信任，缺乏民族和公眾的忠誠(chéng)心理，缺乏組織的技能?！盵9]26—27我國(guó)現(xiàn)階段存在政策執(zhí)行受阻，原因之一在于目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行者不認(rèn)同；而政策目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行者不認(rèn)同常常是通過態(tài)度泛化機(jī)制從而導(dǎo)致目標(biāo)群體對(duì)政策的不信任而發(fā)生作用的，這種不信任，在政策執(zhí)行中會(huì)進(jìn)一步誘發(fā)目標(biāo)群體的非常規(guī)性逆向反應(yīng)，從而導(dǎo)致他們拒絕本來可以接受的政策。所以，為了政策執(zhí)行順利地開展，并取得更好的政策效果，在政策執(zhí)行中，必然要求政策執(zhí)行者從人格、能力、權(quán)威、態(tài)度、儀表等方面塑造讓目標(biāo)群體產(chǎn)生信任的行為。

2.完善信息反饋機(jī)制。由于現(xiàn)行的政府政策執(zhí)行中的反饋機(jī)制，特別是目標(biāo)群體與執(zhí)行者之間的反饋系統(tǒng)的缺陷很多，目標(biāo)群體在通常的情況下難以了解政策的背景和意圖，更難以了解政府實(shí)際的政策實(shí)行運(yùn)作，政府運(yùn)作在社會(huì)目標(biāo)群體看來就是“黑箱一個(gè)”；另一方面，政策執(zhí)行者難以充分了解目標(biāo)群體的情況，由于信息傳遞的質(zhì)量直接關(guān)系到政策執(zhí)行的成敗，信息渠道的不暢通直接影響到執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間的合作，結(jié)果便必然在公共政策執(zhí)行的過程中發(fā)生政策執(zhí)行信息失靈的現(xiàn)象。只有信息在相關(guān)博弈方保持暢通，才能減少或消除此類失靈。因?yàn)樵谡卟┺闹须p方支付的大小依賴于對(duì)方的策略，而對(duì)方的策略又依賴于其類型。[4]248當(dāng)雙方處于完全信息條件下，從非合作博弈到合作博弈便容易得到實(shí)現(xiàn)。

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