文/劉向文 袁冬冬

俄羅斯檢察機關(guān)對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)

文/劉向文 袁冬冬

執(zhí)行權(quán)力機關(guān)，即行政機關(guān)，擁有的權(quán)限涉及國家生活和社會生活的方方面面。執(zhí)行權(quán)力機關(guān)能否嚴(yán)格依法行使其權(quán)力，直接關(guān)系到公民權(quán)益的保護，關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定和國家經(jīng)濟建設(shè)的順利進行。運用法律手段對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)進行監(jiān)督和控制，成為法治國家的普遍做法。

俄羅斯聯(lián)邦目前處于社會轉(zhuǎn)型期，行政違法呈現(xiàn)多發(fā)狀況。為了實現(xiàn)憲法關(guān)于建設(shè)法治國家的目標(biāo)，履行憲法規(guī)定的關(guān)于“承認(rèn)、恪守和捍衛(wèi)人和公民權(quán)利與自由”的“國家義務(wù)”，控制執(zhí)行權(quán)力機關(guān)在執(zhí)行法律過程中的違法現(xiàn)象，《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》依據(jù)憲法賦予了檢察機關(guān)以國家的名義對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)遵守憲法和執(zhí)行法律的情況實施監(jiān)督的職能。

執(zhí)行權(quán)力機關(guān)是檢察監(jiān)督的主要對象之一

在《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》中，檢察長是一個最基本的概念，是集合名詞。它包括俄羅斯聯(lián)邦總檢察長、俄羅斯聯(lián)邦主體檢察長、市檢察長、區(qū)檢察長、專門檢察院的檢察長。此外，它還包括俄羅斯聯(lián)邦副總檢察長，俄羅斯聯(lián)邦總檢察長的顧問和助理，其他各級副檢察長和相應(yīng)級別檢察長的高級助理、助理和負(fù)責(zé)特別委托的助理，以及各級檢察院內(nèi)各局、處的高級檢察官和檢察官、高級刑事檢察官和刑事檢察官（《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第54條的立法解釋）。檢察監(jiān)督的對象，是指檢察長的活動所調(diào)整社會關(guān)系的范圍。檢察長的活動旨在調(diào)整與執(zhí)行法律規(guī)定相關(guān)的社會關(guān)系。既然所有的法人和自然人都必須執(zhí)行法律的規(guī)定，那么可以把法人和自然人（公職人員）執(zhí)行法律的情況視為檢察監(jiān)督的對象。

具體來說，在俄羅斯聯(lián)邦，聯(lián)邦和聯(lián)邦主體兩級實行三權(quán)分立原則，分別設(shè)立代表權(quán)力機關(guān)（立法權(quán)力機關(guān)）、執(zhí)行權(quán)力機關(guān)和司法權(quán)力機關(guān)。在各聯(lián)邦主體內(nèi)，區(qū)（市）、市鎮(zhèn)村兩級（相當(dāng)于我國的縣鄉(xiāng)兩級）實行地方自治，分別設(shè)立地方自治代表機關(guān)、地方自治長官及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)。依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第1條第2款的規(guī)定，除最高代表權(quán)力機關(guān)（俄羅斯聯(lián)邦議會）、最高執(zhí)行權(quán)力機關(guān)（俄羅斯聯(lián)邦政府）和作為最高司法權(quán)力機關(guān)之一的俄羅斯聯(lián)邦憲法法院之外，各聯(lián)邦部、國家委員會、局和聯(lián)邦其他的執(zhí)行權(quán)力機關(guān)，俄羅斯聯(lián)邦主體的代表機關(guān)（立法機關(guān)）和執(zhí)行機關(guān)，普通法院和仲裁法院，地方自治機關(guān)，軍事管理機關(guān)，監(jiān)督機關(guān)以及上述機關(guān)的公職人員，商業(yè)組織和非商業(yè)組織的管理機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人遵守憲法和執(zhí)行（適用）法律的情況，均屬于檢察監(jiān)督的對象?？梢?，俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)檢察監(jiān)督對象的范圍非常廣泛。

在上述檢察監(jiān)督的對象中，聯(lián)邦和聯(lián)邦主體兩級執(zhí)行權(quán)力機關(guān)在執(zhí)行法律過程中的違法行為層出不窮，俄羅斯聯(lián)邦為此專門頒布了行政違法法典就是例證。因此，執(zhí)行權(quán)力機關(guān)被視為檢察監(jiān)督的主要對象之一。

值得指出的是，在俄羅斯聯(lián)邦，盡管區(qū)（市）、市鎮(zhèn)村兩級實行了地方自治，其地方自治機關(guān)目前已不屬于國家權(quán)力機關(guān)體系，但地方自治長官及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)數(shù)量眾多，擁有的權(quán)限涉及本地區(qū)居民生活的方方面面。不僅如此，它們還接受執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的委托，代行執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的部分權(quán)限。因此，地方自治長官及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)被視為廣義上的執(zhí)行權(quán)力機關(guān)。

對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)實施監(jiān)督的基本領(lǐng)域

《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第1條第2款規(guī)定了檢察機關(guān)對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)實施檢察監(jiān)督的五個基本方向（基本領(lǐng)域）：

一是對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)遵守俄羅斯聯(lián)邦憲法的情況、執(zhí)行法律的情況，對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)及其公職人員所頒布法律文件的合法性實施監(jiān)督。

二是對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)及其公職人員恪守人和公民權(quán)利與自由的情況實施監(jiān)督。這里所說的“人和公民的權(quán)利與自由”，包括《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第二章48個專條羅列的基本權(quán)利與自由，還包括《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第55條第1款宣布的內(nèi)容，即“俄羅斯聯(lián)邦憲法中列舉的基本權(quán)利與自由，不得被解釋為否定或減少人和公民的其他公認(rèn)的權(quán)利與自由”。

三是對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)中實施偵查搜查、初步調(diào)查和預(yù)審活動的機關(guān)執(zhí)行法律的情況實施監(jiān)督。上述活動，涉及公民最重要的權(quán)利與自由。對這些權(quán)利與自由的侵犯，會給公民造成嚴(yán)重的不可彌補的損失。這就是為什么《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第1條第2款將其單列，強調(diào)其特殊性的主要原因。

四是對俄羅斯聯(lián)邦司法部（執(zhí)行權(quán)力機關(guān)之一）系統(tǒng)中司法警察執(zhí)行法律的情況實施監(jiān)督。依照《俄羅斯聯(lián)邦司法警察法》的規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦司法部增設(shè)第12個司（司法警察司），自1998年1月1日開始工作。從此，在俄羅斯聯(lián)邦司法部系統(tǒng)內(nèi)建立起了一個強力機構(gòu)——司法警察系統(tǒng)。司法警察系統(tǒng)包括三個獨立的分支機構(gòu)：其一，司法警察——警衛(wèi)系統(tǒng)，負(fù)責(zé)保障各級法院已規(guī)定的活動程序，包括警衛(wèi)法院、保障法官和訴訟程序其他參加人的安全，以及在必要時拘傳證人到庭等。其二，司法警察——執(zhí)行員系統(tǒng)，負(fù)責(zé)保證各級法院判決的執(zhí)行。其三，國際債務(wù)執(zhí)行系統(tǒng)?！抖砹_斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第1條第2款將其單列，強調(diào)其特殊性。

五是對俄羅斯聯(lián)邦司法部（執(zhí)行權(quán)力機關(guān)之一）系統(tǒng)中執(zhí)行刑罰和適用法院所指定強制措施的機關(guān)和機構(gòu)的行政部門，被拘留、被監(jiān)禁者羈押場所的行政部門執(zhí)行法律的情況實施監(jiān)督。把檢察監(jiān)督的這一領(lǐng)域單列，也是由保障服刑公民權(quán)利與自由的重要性，以及保障犯罪嫌疑人和被告人在被拘留或監(jiān)禁時權(quán)利與自由的重要性所決定的。因為與其他公民相比，被拘留、逮捕的自然人，被限制或剝奪自由的自然人，采取措施以維護自己權(quán)利與自由的機會較少。所以，檢察長的監(jiān)督活動，可以成為他們權(quán)利與自由的保障。

應(yīng)當(dāng)指出的是，檢察機關(guān)對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)實施的上述監(jiān)督，概括地說，是對它們（或他們）執(zhí)行法律情況的監(jiān)督。這些監(jiān)督，在俄羅斯聯(lián)邦通常被稱為“一般監(jiān)督”。它們是《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》所規(guī)定檢察監(jiān)督的首要領(lǐng)域，也是主要領(lǐng)域。該監(jiān)督領(lǐng)域，最明確地體現(xiàn)了由俄羅斯聯(lián)邦各級檢察長所實施檢察監(jiān)督的實質(zhì)和使命，即“保障法律至高無上，保障法制的統(tǒng)一和加強，保護人和公民的權(quán)利與自由，以及捍衛(wèi)由法律予以維護的社會和國家的利益”（《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第1條第2款）。

對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)實施監(jiān)督的基本方式和權(quán)限

檢察機關(guān)是如何對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)實施監(jiān)督的？

一是從對執(zhí)行法律情況實施監(jiān)督的基本方式和權(quán)限來看，俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)執(zhí)行法律情況，恪守人和公民權(quán)利與自由的情況實施監(jiān)督的基本方式是主動進行檢查，以及時發(fā)現(xiàn)違法行為和促使違法行為產(chǎn)生的因素（原因和條件），確定在這方面有過錯的人。這里所說的“主動地進行檢查”，通常是根據(jù)檢察機關(guān)獲悉的有關(guān)違法事實，或者有關(guān)要求檢察長采取措施的信息，進行執(zhí)行法律情況的檢查。但依照俄羅斯聯(lián)邦總檢察長于1996年5月22日簽署的第30號命令的規(guī)定，對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)所頒布文件的合法性審查，也可以在尚未獲悉違法信息的情況下進行審查。

《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第22條第1款規(guī)定了各級檢察長在這方面擁有的第一類權(quán)限。其中包括：（1）在出示公務(wù)證件的情況下，自由地進入其執(zhí)行法律情況受到檢察長監(jiān)督的機關(guān)的轄區(qū)和建筑物；（2）準(zhǔn)許查閱其感興趣的文件和材料；（3）要求其執(zhí)行法律情況受到檢察監(jiān)督的機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人提供必要的文件、材料、統(tǒng)計資料和其他資料；（4）要求有關(guān)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人指派專家，以查明在監(jiān)督執(zhí)行法律情況過程中發(fā)生的問題；（5）在檢察機關(guān)收到材料和投訴的情況下，要求其執(zhí)行法律情況受到檢察監(jiān)督的機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人進行檢查；（6）要求其執(zhí)行法律情況受到檢察監(jiān)督的機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對受其監(jiān)督或受其管轄的企業(yè)、機構(gòu)和組織的活動進行審計；（7）傳喚公職人員和公民到檢察機關(guān)，或到自己所在的其他地點，要求他們就違法行為作出解釋；（8）對執(zhí)行法律情況進行檢察機關(guān)檢查，并審查法律文件的合法性。

為了消除已發(fā)現(xiàn)的違法行為、消除導(dǎo)致違法行為產(chǎn)生的土壤以及追究違法行為過錯人的責(zé)任，《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第21條至第25條規(guī)定了各級檢察長在這方面擁有的第二類權(quán)限，即檢察機關(guān)擁有下述法律反應(yīng)手段（又稱“檢察監(jiān)督文件”）：（1）對與法律相抵觸的法律文件提出異議，或者向普通法院系統(tǒng)的法院和仲裁法院提交關(guān)于宣布該文件無效的要求（提起起訴）；（2）向國家機關(guān)或其他機關(guān)送達關(guān)于消除已發(fā)現(xiàn)的違法行為、消除促使違法行為產(chǎn)生的各種因素的提請書；（3）提起行政違法訴訟；（4）提起刑事案件；（5）要求追究違法行為人法定的其他責(zé)任（違紀(jì)責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任）；（6）釋放根據(jù)非司法機關(guān)的決定受到非法行政拘留的人；（7）向公職人員送達關(guān)于禁止實施違法行為的預(yù)先警告。

檢察長在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，有權(quán)采取措施保證依照法定程序賠償由違法行為造成的物質(zhì)損失；向普通法院系統(tǒng)的法院和仲裁法院提交起訴狀，以維護國家機關(guān)、合作社機關(guān)、社會自治組織和公民的利益等。

二是從對偵查搜查活動中執(zhí)行法律情況實施監(jiān)督的基本方式和權(quán)限來看，在俄羅斯聯(lián)邦，被授權(quán)實施偵查搜查活動的機關(guān)，有聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全局、聯(lián)邦海關(guān)機關(guān)局、聯(lián)邦稅務(wù)警察局等聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)。俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)對偵查搜查活動中執(zhí)行法律情況實施監(jiān)督的基本方式，也是進行檢查。通過檢查，以查明上述機關(guān)是否遵守關(guān)于已實施犯罪和預(yù)備犯罪的聲明和投訴的法定處理程序，是否恪守人和公民權(quán)利與自由，是否遵守進行偵查和采取偵查搜查措施的法定程序，以及實施偵查搜查活動的機關(guān)所作決定的合法性。

檢察長在對偵查活動中執(zhí)行法律情況實施監(jiān)督方面的權(quán)限包括：（1）進入被監(jiān)督機關(guān)轄區(qū)和建筑物的權(quán)限；（2）許可使用偵查搜查活動實施機關(guān)文件和卷宗的權(quán)限；（3）要求指派專家查明偵查所發(fā)生問題權(quán)；（4）要求偵查搜查活動實施機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人檢查本機關(guān)活動權(quán)；（5）傳喚公民要求對違法行為作出解釋權(quán)；（6）審議和審查公民聲明、申訴和其他投訴權(quán)；（7）向被害人闡明捍衛(wèi)其權(quán)利和自由的程序；（8）采取措施預(yù)防和制止侵權(quán)行為；（9）追究偵查搜查活動實施者法定責(zé)任的要求權(quán)；（10）向偵查搜查活動實施機關(guān)提交提請書權(quán)；（11）向法律文件的頒布機關(guān)提出異議權(quán)；（12）向法院提出起訴并出庭支持公訴權(quán)；（13）向偵查搜查活動實施機關(guān)提出預(yù)先警告權(quán)；（14）提起行政違法案件或?qū)⑼对V移送相應(yīng)機關(guān)權(quán)；（15）提起刑事案件權(quán)；（16）作出采取偵查搜查措施的指示權(quán)。

三是從對執(zhí)行刑罰和適用法院所指定強制措施的機關(guān)和機構(gòu)的行政部門，被拘留、被監(jiān)禁者羈押場所的行政部門執(zhí)行法律的情況實施監(jiān)督的基本方式和權(quán)限來看，無論是否獲悉違法信息，檢察長對被拘留、逮捕、判刑者以及接受強制措施者的羈押機構(gòu)和機關(guān)實施經(jīng)常性地檢查，是檢察機關(guān)在該領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督的基本方式，也是預(yù)防和消除侵犯上述人員合法權(quán)益的一種保障。

（本文作者劉向文系鄭州大學(xué)法學(xué)院俄羅斯法律研究中心主任、教授，袁冬冬系俄羅斯憲法與行政法學(xué)博士生）