環(huán)北極國家與地區(qū)的北極航道通行政策及其發(fā)展趨勢分析

王丹 王杰 張浩

（1大連海事大學交通運輸管理學院，遼寧大連116026；2大連集裝箱碼頭有限公司，遼寧大連116601）

0 引言

隨著全球變暖，北冰洋海冰融化速度逐年加快，北極航道的商業(yè)價值日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計，2012年通過“北方海航道（North Sea Route，NSR）”的商船有33艘；2013年達到49艘（具體如表1所示）。雖然目前東北航道（Northeast Passage）全年的全線通航期只有2—3個月，且西北航道（Northwest Passage）由于氣候惡劣、航道復雜，尚未實現(xiàn)完全通航。但有推測表明，2030年北冰洋可能出現(xiàn)夏季無冰［1］，屆時東北航道的通航時間將大大延長，西北航道也有望實現(xiàn)全線通航，適于在北極航道上航行的船舶種類和數(shù)量也會大大增加。因此北極航道作為連接亞歐交通新干線的雛形已經(jīng)初現(xiàn)，北極航道將成為全球商業(yè)要道和經(jīng)濟走廊。與傳統(tǒng)航線相比，北極航線不僅能大大縮短航行距離、減少航行時間和成本，還能避開海盜和恐怖主義的襲擊，再加上其在軍事和地緣政治上的戰(zhàn)略意義，使得近年來北極航道成為各北極國家關注的對象，各國在北極航道問題上的“爭執(zhí)”不斷升溫。其中針對北極航道通行和管轄權的爭議尤其具有實質性，是北極領域的焦點問題之一。

1 環(huán)北極國家與地區(qū)的北極航道通行政策

1.1 俄羅斯對于“北方海航道”的相關政策

在環(huán)北極國家中，俄羅斯所擁有的北冰洋海岸線最長，東北航道全程幾乎貫穿俄羅斯北部海域，因而俄羅斯對北極航道重要性的認識，及其開發(fā)利用都是最早的，在沙俄時代就已經(jīng)成功利用東北航道運送物資。

表1 2012—2013年通過NSR的商業(yè)船只及貨物的數(shù)量Table 1.Number of ships and volume of cargoes which transited on NSR in 2012 and 2013

第一次世界大戰(zhàn)后，前蘇聯(lián)對東北航道投入了大量人力物力。一方面對東北航道進行科學考察，建立研究機構，積累了大量的科考數(shù)據(jù)以及航道通行所需的資料；另一方面開始研制核動力破冰船，并于1957年制造出世界第一艘核動力破冰船“列寧”號，為東北航道在商業(yè)上的開發(fā)利用打下了基礎。在20世紀30年代，前蘇聯(lián)專門對近岸北方航道進行建設，將其建成一條連接其歐洲與遠東地區(qū)的航道，稱之為“北方海航道（North Sea Route）”［3］。1971年，前蘇聯(lián)頒布了《北方海航道管理局法》，設置了北方海航道管理局（Northern Sea Route Administration，簡稱NSRA），隸屬于商業(yè)海運部，負責管理東北航道，并規(guī)定由北方航道管理局接受船舶通航的申請，并有權在特定區(qū)域或整個北方海航道停止船舶的航行，而且對于違反國內(nèi)法律和國際規(guī)則的船舶，管理局可以提起訴訟或扣押。出于政治和軍事方面的考慮，前蘇聯(lián)從20世紀60年代后期開始禁止外國船只進入東北航道，直到1987年又重新對外開放，但對于外國船只要收取服務費。

前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府更加重視北方海航道，希望其能夠刺激俄羅斯經(jīng)濟，在經(jīng)濟復興中發(fā)揮作用，因而一直對東北航道持對外開放的態(tài)度，并積極推動東北航道的商業(yè)利用。俄羅斯聯(lián)邦政府和地方政府對北方海航道共同實施管理：隸屬于聯(lián)邦政府運輸部商業(yè)司的北方海航道管理局主要負責綜合監(jiān)管，而其下屬的兩個海運活動指揮部負責具體的交通指揮和運營管理工作；地方政府則主要負責改善運輸條件和基礎設施。在航道的歸屬問題上，俄羅斯堅持根據(jù)“歷史性水域”和“直線基線法”等原則，將東北航道的大部分海峽劃為其“內(nèi)水”，主張持有對相關海峽的管轄權，并認為國內(nèi)外船只在通行時應受俄羅斯國內(nèi)法的規(guī)制［4］。

基于所主張的管轄權，俄羅斯對北方海航道先后出臺了多項管理制度。1991年頒布了《北方海航道航行規(guī)則》，該則對國內(nèi)外船舶通行北方海航道的相關方面進行了規(guī)定，包括對船長和船員的要求、對船舶航行的事先報備要求、對強制引航的要求、對船舶航行收費的要求，以及對船舶航行所產(chǎn)生的責任承擔要求等［5］。隨后，俄羅斯又于1996年出臺了《北方海航道航行指南》、《關于北方海航道破冰和領航指南規(guī)則》和《航行北部海航道的船只的設計、裝備和補給要求》三部法規(guī)，進一步規(guī)定了東北航道的通行程序、行駛路線、污染責任和對船舶設計及設備的要求等［6］。除此之外，俄羅斯政府還規(guī)定如果船舶違反了相關規(guī)定，將有權中止其航行或命令其離開航道。

俄羅斯還對北方海航道建立了系統(tǒng)的收費制度，曾分別頒布了《俄羅斯聯(lián)邦港口關稅與稅率》（1995年）、《北方海航道破冰船服務稅則》（2004年）、《北方海航道破冰船服務費率修改》（2005年）和《北方海航道破冰船服務費率制定》（2011年），這些規(guī)定除了提出破冰船的費用標準，包括船舶體積、航段、冰層厚度等，還涵蓋了領航費、通信服務費、人工費、燃料費、淡水費等多項收費內(nèi)容 （具體收費標準如表2—4所示）。

表2 1990—2003年北方海航道破冰費標準Table 2.Icebreaking fees of NSR from year 1990 to year 2003

表3 2014年北方海航道夏秋季節(jié)破冰船導航服務費率（對于5 000總噸以下的船舶）Table 3.Tariffs for icebreaking pilotage services in NSR for the summer-autumn navigation period in year2014（For vesselswith a gross tonnage up to 5 000）

表4 2014年北方海航道冬春季節(jié)破冰船導航服務費率（對于5 000總噸以下的船舶）Table 4.Tariffs for icebreaking pilotage services in NSR for the winter-spring navigation period in year 2014（For vesselswith a gross tonnage up to 5 000）

在東北航道的技術裝備和基礎設施建設上，俄羅斯政府也非常重視。一方面，不斷提高破冰船的建造水平，尤其是核動力破冰船的設計和制造。目前，俄羅斯所擁有的破冰船，無論在數(shù)量上還是質量上，都遠遠領先包括加拿大和美國在內(nèi)的世界其他國家。另一方面，俄羅斯政府還致力于改善東北航道沿岸的交通基礎設施。2011年俄羅斯舉行了題為“發(fā)展遠東北極地帶交通基礎設施”的會議，會議的核心議題是建立東北航道的配套設施及運輸安全保障系統(tǒng)，包括改善港口設施、擴建港口、建設救援中心等。

俄羅斯對東北航道的重要性一直有著非常清醒的認識，并逐漸將之上升到國家戰(zhàn)略的高度：2001年公布了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦海洋學說》，明確指出俄羅斯國家海洋政策在北極地區(qū)的基礎是“為俄羅斯船隊在巴倫支海、白海以及其他北極圈內(nèi)的海域，在北部海上航線以及大西洋北部地區(qū)的活動創(chuàng)造條件”；2008年發(fā)表了《2020年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》［9］，明確將北極能源開發(fā)和航運方面競爭優(yōu)勢作為其北極戰(zhàn)略的核心；2009年頒布了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，進一步指出要“建立基礎性運輸、能源、信息和軍事基礎設施，特別是在北極、東西伯利亞和遠東等地區(qū)”。

值得一提的是，近年來俄羅斯政府逐漸意識到北方海航道要進行商業(yè)推廣，促進俄羅斯的經(jīng)濟發(fā)展，就必須進一步向國際社會開放。2008年，俄羅斯頒布的《2020年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》中提出要“使用北方海上通道，將其作為俄聯(lián)邦在北極地區(qū)統(tǒng)一的國家交通運輸干線”，并且要“根據(jù)俄所參與的國際條約，在俄聯(lián)邦司法管轄范圍內(nèi)，充分利用北方航線開展國際航運，協(xié)助組織過境運輸，開辟跨極地空中航線”。2013年俄羅斯頒布了《關于北方海航道水域商業(yè)航運的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》和《北方海航道水域航行規(guī)則》，并替代1991年頒布的《北方海航道航行規(guī)則》?！捌渲兄饕淖兓癁閷⑵票瑥娭埔街贫雀臑樵S可證制度，尤其是給出了具體的、可操作和可預期的獨立航行許可條件，使得外國船只獨立航行成為可能。由此可見，俄羅斯的北極航道政策出現(xiàn)了較大的松動，有進一步向國際海運界開放北極航道的政策傾向”［10］。

1.2 加拿大對于“西北航道”的政策

除了俄羅斯，加拿大在北冰洋的海岸線也是最長的，且西北航道大部分水域位于加拿大的北部，因而加拿大對北極航道的重視程度絲毫不亞于俄羅斯。

加拿大于1880年從英國手中接過了北極群島的主權，并于1922年成立了北極東部巡邏隊（Eastern Arctic Patrol），在其東部海岸的多個哨所進行定期巡邏［11］。不過雖然加拿大一直在對北極群島地區(qū)及其海域實施管理，但在很長時間內(nèi)其并沒有明確對外宣稱擁有西北航道的管轄權和主權，直到“曼哈頓號事件”（為了考察從阿拉斯向美國東海岸運輸石油的可能性，1969年美國派出“曼哈頓號”油輪沿著西北航道航行，但是美國拒絕正式向加拿大提出通過西北航道的申請，并且最終完成了這次航行。美國的行為被視作是對加拿大擁有西北航道主權的侵犯）發(fā)生后，加拿大才于1970年頒布了《北極水域污染防治法》，其中規(guī)定超過300噸以上的船只，進入北極群島100海里內(nèi)的水域，應該提前24小時向海岸警衛(wèi)隊匯報，由加拿大交通部決定是否允許其進入?！侗睒O水域污染防治法》不僅規(guī)定了船只通過西北航道的報告制度，還劃定了不同的“航行安全控制區(qū)”，并規(guī)定了進出每個區(qū)域的最早日期和最晚日期，及對船舶制造、航行輔助設施和通訊設備、船舶推進動力、導航設備、駕駛、貨物、必要的補給、必須攜帶的文件、領航及破冰服務等各方面的要求；除此之外，此法還禁止任何人和任何船只在北極水域傾倒垃圾［8］。同年，加拿大政府正式宣布西北航道既不是國際通道，也不是公海。

“極地海號事件”（1985年美國海岸警衛(wèi)隊“極地海號”破冰船為了給圖勒空軍基地補充給養(yǎng)，從西海岸出發(fā)經(jīng)西北航道最終到達格陵蘭島，并且美國政府事先拒絕向加拿大申請通行許可）后，加拿大政府更進一步明確了其西北航道的主權：加拿大對北極群島開始劃定直線基線，并根據(jù)“歷史性內(nèi)水”權利將北極群島水域確認為“內(nèi)水”，認為“政府的政策是對北極群島水域實施完全主權，這種主權及于上空，這是無可爭議的”，同時對外宣稱西北航道不適用“無害通過”。除此之外，加拿大的“極地維權行為”還包括制定《加拿大海岸管理法》、增加加拿大空軍飛機在北極水域的飛行巡邏、建造極地破冰船等。1987年加拿大外交部重申“加拿大決定對北極群島的歷史性內(nèi)水執(zhí)行完全的主權，如有必要，計劃在國際法庭堅持自己的立場”［11］。最終，加拿大和美國于1988年簽署了《北極合作協(xié)議》，協(xié)議一方面規(guī)定“美國承諾美國破冰船在加拿大宣布為內(nèi)水的區(qū)域，只有得到加拿大政府的同意才能通行”，但協(xié)議同時也闡明“協(xié)議或者實踐都不影響美國政府和加拿大政府對這片海域和其他海域的各自的法律觀點”［11］。2009年加拿大政府頒布了《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》［12］，其中提到：“我們正在根據(jù)《加拿大航運法》制訂新法規(guī)，要求所有船舶進入加拿大北極水域時，應向加拿大皇家海岸警衛(wèi)隊北方交通管理系統(tǒng)報告”。

雖然一直堅持國外船只在通過西北航道時必須向加拿大政府提交申請，但加拿大從來沒有拒絕過相關申請，也沒有關閉過西北航道。即使是在“曼哈頓號事件”發(fā)生之后，政府還是頂住了民間輿論的重重壓力，堅持對外開放通過權。1969年時任總理的特魯多在國會指出，“以加拿大主權的名義關閉這些水域，禁止所有外國船只通行，就像在哈利法克斯港和溫哥華港口入口處設一道籬笆一樣毫無意義”。1985年加拿大外交部長克拉克在對眾議院致詞時指出，加拿大的政策是鼓勵開展在加拿大北極水域的航行，“讓西北航道變成一條真正的加拿大和外國航運通道，變成加拿大的一條國內(nèi)航道”。1994年加拿大外交部長奎雷特也指出，“加拿大政府努力保持在北極主權。當然，加拿大無意對其他國家關閉北極水域，包括西北航道；但是我們堅持任何航行必須征得加拿大同意，并服從加拿大法律，特別是《北極水域污染防治法》”［11］。加拿大政府所持有這種主張，反映了其對西北航道國際化前景的深刻認識和判斷。

1.3 美國對于北極航道的相關政策

作為8個環(huán)北極國家之一，美國對于其在北極地區(qū)的主權和利益一直非常重視，曾經(jīng)分別于1983年、1994年和2009年三次頒布了與北極相關的政策指令。其中，1983年的北極政策明確指出要“保護美國在北極地區(qū)的安全利益，包括維護海上自由航行和上部空間的自由飛行”［13］；1994年的北極政策加強了對北極地區(qū)的環(huán)保要求，提出應“降低將北極作為航運通道給北極環(huán)境帶來的潛在風險”［13］；2009年的北極政策特別提到了北極航道的通行問題：“公海自由航行權乃國家應予最優(yōu)先考慮之事。西北航道是一個用于國際航行的海峽，北方航線則包括用于國際航行的海峽，過境通行制度適用于經(jīng)過那些海峽的航道。在北極地區(qū)保留有關航海及通過領空的權利和義務，可以維持我們在全世界包括通過戰(zhàn)略海峽行使這些權利的能力”［14］。

其實，美國對于北極航道的立場一直都非常明確，即認為北極航道屬于國際航道，應該向所有國家開放。不論是對東北航道還是西北航道，美國的這種立場和態(tài)度始終未曾改變：在前蘇聯(lián)時期，美國就拒絕接受前蘇聯(lián)對于東北航道屬于其國內(nèi)航線的立場，并于20世紀60年代多次自行在北海航線航行，蘇美為此進行了數(shù)輪談判，美國堅持認為東北航道應適用國際海峽制度，外國船舶應享有過境通行權或無害通過權，而前蘇聯(lián)則對此加以否認，故談判并未達成協(xié)議。后來在1970年的“曼哈頓事件”中，美國拒絕正式向加拿大提出通過西北航道的申請；1985年的“極地海事件”中，美國仍然沒有取得西北航道的航行許可，只是在通報加拿大之后直接開始航行。對于加拿大的一系列舉措，美國堅持聲稱：“西北航道是適用過境通行的國際海峽”。即使在美加1988年簽訂《北極合作協(xié)議》后，美國認可了經(jīng)加拿大許可方可使用西北通道的做法，也仍然保留了其對西北航道歸屬權的法律立場和觀點。2007年8月，美國總統(tǒng)布什在參加北美峰會時又重申了西北航道屬于國際航道的立場。由此可見，美國對于北極航道的觀點與俄羅斯和加拿大存在明顯分歧，美國認為西北航道是國際航道，東北航道也有部分屬于國際航道，所以應該適用過境通航制度，即美國在通過這些海峽時擁有過境通航權。

為了進一步確保自己在北極地區(qū)的航海及飛越領空的自由，美國不僅反對俄羅斯和加拿大單方面控制東北航道和西北航道，還極力提倡對北極航道進行多邊治理，在其2009年頒布的《國家安全總統(tǒng)指令與國土安全總統(tǒng)指令》［14］中，就明確指出“通過參與國際海事組織（IMO）的工作，將推動現(xiàn)有各項措施的強化”，并提出應該“根據(jù)公認的國際標準，制定北極航道管理體制”，以及要“與其他國家合作，制定附加措施，以應對因進出及通過北極地區(qū)船只數(shù)目的增長而導致的各種問題”。2013年5月美國公布了新的北極戰(zhàn)略《北極地區(qū)的國家戰(zhàn)略》［15］，其中提出要維護北極地區(qū)的自由航行權，完善北極航道的管理機制，并且要與其他北極國家和主要航運國家一起努力實現(xiàn)北極航運的安全、穩(wěn)定和可靠。可以看出，美國并沒有排除非北極國家在北極地區(qū)的合法權益，其所主張的北極航道治理政策更加強調多國間的協(xié)調。

為了保證北極地區(qū)的海上交通安全及保護該地區(qū)的海洋環(huán)境，美國還提出了一些具體的發(fā)展措施，包括開發(fā)船舶定線及報告系統(tǒng)、制定針對北極狹窄通道的相關分道通航及船舶交通的管理方案、更新及完善《北極冰封水域航運指南》、制定有關通商航行的水下噪音標準、環(huán)境標準、石油及其他有害物質污染的應急協(xié)議和航運保險制度等。2013年5月美國還頒布了《美國海岸警衛(wèi)隊的北極戰(zhàn)略》［16］，指出將投資北極海域的基礎設施建設，包括破冰船等，以滿足北極海域的行動需要。

1.4 歐盟對于北極航道的相關政策

在八個環(huán)北極國家中，除了俄羅斯、加拿大和美國外，丹麥、芬蘭和瑞典三國屬于歐盟成員國，冰島和挪威屬于與歐盟關系密切的歐洲經(jīng)濟區(qū)成員國，為此歐盟在北極地區(qū)同樣存在著直接利益。

歐盟對于北極航道問題的立場最早可以從“極地海號事件”中看出：加拿大于1985年對北極群島水域劃定直線基線后，歐盟（當時的歐共體）就明確表示反對，稱“成員國均不承認目前加拿大直線基線是合理的”，并且“成員國不承認把歷史性權利作為基線劃定合法化的有效補充”［11］，這說明歐盟不僅反對加拿大的直線基線法，同時也不承認其所主張的“歷史性權利”。

后來，歐盟于2008年公布了《歐盟與北極地區(qū)》［17］，其中明確提出了歐盟針對北極航道問題的主張：“歐盟的利益是探索和改善通航條件，逐步引導北極商業(yè)航行，同時促進更嚴格的安全和環(huán)境標準以避免不利影響”；“歐盟成員國和歐共體應該捍衛(wèi)自由航行的原則和無害通過新開放海道和水域的權利”；“強調必須避免由北冰洋沿岸國家針對第三國商船的歧視性做法（特別是在收費、義務服務、規(guī)則等方面）”；“北極地區(qū)沒有專門的國際條約和制度，沒有一個國家或國家集團擁有北極點及其周圍北冰洋海域的主權”。

2012年歐盟委員會發(fā)表《發(fā)展中的歐盟北極政策：2008年以來的進展和未來的行動》［18］，其中指出對于北極航運的商業(yè)開發(fā)應該采取可持續(xù)發(fā)展的方式，并進一步強調了要與其他北極國家進行國際合作。

不難看出，歐盟對于北極航道的態(tài)度和美國如出一轍，均強調北極航道的國際性和中立性，否認和排除其他國家對航道的主權，并要求實施自由航行和無害通過制度。同時，歐盟的政策中也主張通過國際海事組織（IMO）來制定適合于北極水域的環(huán)境和安全標準，如《極地航運規(guī)則》，這反映出其對北極治理問題的多邊主義政策傾向。

通過上述分析可以看出，雖然同為環(huán)北極國家（地區(qū)），但是對于北極航道的政策態(tài)度卻不盡相同，爭論的焦點集中于航道的歸屬權上：俄羅斯和加拿大分別將北方海航道和西北航道的大部分視為自己的“內(nèi)水”，主張其擁有管轄權；而美國和歐盟則認為兩者均屬于國際航道，否認任何國家或組織的主權要求。而在航道的對外開放問題上，無論是主張“過境通行權”或“無害通過權”的美國和歐盟，還是堅持擁有航道管轄權的俄羅斯和加拿大，均認為北極航道應該向外界開放，由此看來北極航道的國際性化前景得到了普遍認可。環(huán)北極國家與地區(qū)的北極航道通行政策比較可以歸納為表5。

表5 環(huán)北極國家與地區(qū)的北極航道通行政策比較Table 5.Comparison of Arctic Waterway Transit Policy of Circumpolar Nations and Regions

2 北極航道通行政策發(fā)展趨勢分析

2.1 求同存異，暫時擱置主權爭端

綜上所述，目前環(huán)北極國家對于北極航道通行問題的分歧，主要在于航道是屬于“內(nèi)水”還是“國際航道”，以及北極航道是否適用過境通行和無害通過制度。俄羅斯和加拿大均認為北極航道相關水域屬于其“內(nèi)水”，必須向其申請；而美國和歐盟則堅持北極航道屬于國際航道，應該實行過境通行和無害通過制度。由于目前國際上對于北極航道通行尚缺乏明確適用的條約和協(xié)調機制，《海洋法公約》中的一般性規(guī)定無法解決北極地區(qū)的航道利用問題，北極理事會也只是一個缺乏條約約束的軟法機制［19］，因而相關國家出于對各自國家利益的保護，在北極航道通航權問題上都不會輕易放棄自己的立場，該領域的爭議預計將會曠日持久。

在缺乏國際協(xié)調機制的前提下，環(huán)北極國家要實現(xiàn)和平共處，可以求同存異，暫時擱置主權爭端，尋求折中和妥協(xié)的方案。這方面，1988年美加簽訂的《北極合作協(xié)議》其實就為北極航道的主權之爭提供了一個可行的解決思路，即在保留各自法律立場的基礎上，制定相關的規(guī)則。在《北極合作協(xié)議》的引導和啟發(fā)下，將來其他國家間關于北極航道問題的爭議也完全可能借鑒這種方式來解決。

2.2 雙邊或多邊合作將會成為處理相關問題的主要方式

歷史上，雖然俄羅斯和加拿大曾經(jīng)分別單方面出臺對北極航道的管理法規(guī)，但隨著時間的推移，合作已經(jīng)成為環(huán)北極國家之間處理北極問題的主流方式。各國之間的雙邊協(xié)議除1988年美國和加拿大簽訂的《北極合作協(xié)議》外，還包括1994年美國和俄羅斯簽訂的《美國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》，以及1998年挪威與俄羅斯簽訂的《環(huán)境合作協(xié)議》等。多邊合作協(xié)議則包括1973年加拿大、丹麥、挪威、美國和前蘇聯(lián)五國簽署的《保護北極熊協(xié)定》，還有1996年環(huán)北極八國成立的北極理事會所制定的各項指導性建議；此外，丹麥、俄羅斯、美國、加拿大和挪威五國還于2008年5月在格陵蘭的伊魯利薩特達成共識，決定在現(xiàn)行《海洋法公約》的框架內(nèi)以和平方式來解決北極領土和自然資源歸屬的糾紛。2013年5月，北極理事會一次性接納了中國、印度、意大利、日本、韓國和新加坡六個國家作為正式觀察員，表明北極八國已意識到氣候變化、生態(tài)保護、航道利用、資源開發(fā)等北極事務的國際性和多元性，今后的北極治理進程將更具包容性與開放性，多邊化的傾向將日趨明顯。

2.3 北極航道的環(huán)境污染問題將會成為關注的焦點

防止北極航道的海洋污染是環(huán)北極國家共同關注的問題，不論是1996年俄羅斯頒布的《航行北部海航道的船只的設計、裝備和補給要求》，還是1970年加拿大頒布的《北極水域污染防治法》，以及2009年美國頒布的《國家安全總統(tǒng)指令與國土安全總統(tǒng)指令》和歐盟2008年頒布的《歐盟與北極地區(qū)》以及2012年頒布的《發(fā)展中的歐盟北極政策：2008年以來的進展和未來的行動》中，均提到或者強調了北極海域的環(huán)境保護和防止海洋污染問題。2011年5月12日，北極八國在丹麥格陵蘭島首府努克舉行了第七屆北極理事會外長會議，與會國家外長簽署了北極理事會成立15年以來的首個具有法律約束力的協(xié)議《北極搜救協(xié)定》，該協(xié)議就各成員國承擔的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責任進行了規(guī)劃，同時，該文件還聲明，周邊國家誓將采取任何手段防止北極地區(qū)發(fā)生近海石油泄漏。

此外，《聯(lián)合國海洋法公約》第234條專門提到了“冰封區(qū)域”的航行以及海洋環(huán)境污染問題，即“沿海國有權制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域對海洋的污染，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應適當顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學證據(jù)為基礎對海洋環(huán)境的保護和保全”。

氣候變化使得北極航道對商船產(chǎn)生越來越大的吸引力，在北極航道通航的經(jīng)濟利益吸引下，未來經(jīng)由東北航道和西北航道進行三大洲間貿(mào)易的船只將會越來越多，如果不妥善地使用和管理航道，極有可能導致北極水域的污染，并給北極地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來毀滅性的的破壞，進而對全球的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)帶來不可挽回的負面影響。因而，北極海域的環(huán)境保護問題不僅僅是環(huán)北極國家所關注的焦點，還將成為全世界人民的共同利益所在?？梢灶A見，在這種發(fā)展趨勢下，北極航道未來的管理將更加嚴格。一方面，對于船舶等級、駕駛技術、船員培訓、冰區(qū)導航等方面的要求會越來越高；另一方面，對于北極海域的突發(fā)事件應急預案也會陸續(xù)出臺。

2.4 有關北極通行的國際規(guī)則將會進一步完善

目前船只在北極通行需要遵守的一般性國際公約主要包括《聯(lián)合國海洋法公約》、《MARPO公約》、《SOLAS公約》和《STCW公約》，專門針對極地航行的規(guī)則主要有國際海事組織（IMO）于2002年頒布的《在北極冰覆蓋水域內(nèi)船舶航行指南》和2009年通過的《在極地水域內(nèi)船舶航行指南》，以及國際船級社協(xié)會（IACS）于 2006年頒布的《極地船級要求》。

北極海域的水文氣象條件復雜多變，且受海冰分布的影響，并沒有固定的航道，因此對于船舶結構、駕駛員技術、船員知識的要求都非常高，如何能夠保障北極航道通行的規(guī)范性和安全性是未來一段時間環(huán)北極國家和國際海事組織所要面對的一個重要課題。美國的北極政策已經(jīng)明確指出將和國際海事組織一起推動北極通行各項措施的強化。目前國際海事組織正在起草《極地水域船舶航行安全規(guī)則（Polar Code）》，內(nèi)容包括船舶設計、建造、設備、操縱、培訓、搜救和環(huán)保等方面，該規(guī)則還會對現(xiàn)有的法規(guī)、公約和指南進行整合，最終形成一個完整的極地水域船舶安全操縱的國際公約。

3 結語

北極航道潛在的巨大商業(yè)利益導致近年來各國對北極航道問題的關注度急劇上升，以美國、俄羅斯、加拿大和歐盟為首的環(huán)北極國家和地區(qū)均提出了各自針對北極航道問題的專屬政策主張?？傮w來看，相關國家和地區(qū)在東北航道和西北航道的主權和管轄權上還在存在著巨大的分歧，而且國際社會對此也缺乏相應的協(xié)調機制，因此未來一段時間內(nèi)，法律和政治上的不確定性仍是制約北極航道通航的一個主要問題。

中國不是環(huán)北極國家，對北極航道沒有主權要求，但有通行權的需求：隨著中國經(jīng)濟的進一步發(fā)展，以及中美、中歐貿(mào)易的不斷加深，北極航道的開通能夠大大降低中國的貿(mào)易成本。據(jù)測算，如果使用北極航線替代傳統(tǒng)航線，每年可為中國節(jié)約533—1 274億美元的國際海運成本［20］。因此，中國應該密切關注環(huán)北極國家和地區(qū)對北極航道的政策舉措，以及與北極相關的國際組織和其他近北極國家的交通海事政策，從而為中國開辟北極航線并進行與北極交通相關的決策提供理論依據(jù)。

為了加強在北極通航問題上的話語權，中國應該更加積極地參與北極相關的事務，以《斯瓦爾巴德條約》成員國、《聯(lián)合國海洋法公約》成員國、國際海事組織理事國和北極理事會觀察員的身份，積極開展同環(huán)北極國家的雙邊和多邊外交，并以適當方式介入到北極航道協(xié)調機制的構建進程中。還可以聯(lián)合一些重要的發(fā)展中國家（如巴西、南非、印度等），促成這一問題的國際化和全球化，主張在聯(lián)合國框架內(nèi)來締造通航條約，以國際法的形式來解決通航問題，以確保中國在北極航道問題上的權益。

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11 劉江萍.西北航道的政治與法律研究.青島：中國海洋大學，2010.

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13 白佳玉，李靜.美國北極政策研究.中國海洋大學學報（社會科學版），2009，（5）：20—24.

14 國家海洋局極地考察辦公室對外聯(lián)絡處，中國極地研究中心極地信息中心.美國國家安全總統(tǒng)令和國土安全總統(tǒng)令：有關北極地區(qū)的政策.國外極地考察信息匯編，2009，（13）：11—12.http：//www.pric.gov.cn/detail/Gg.aspx？id＝1b61e947-30fe-4294-9f0f-d942ebeeb4e9.

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18 European Union.Developing a European Union Policy towards the Arctic Region：progress since 2008 and next steps.http：//library.arcticportal.org/1698/.

19 丁煌，趙寧寧.奧巴馬政府北極政策評析.社會主義研究，2013，（5）：158—163.

20 張俠，屠景芳，郭培清，等.北極航線的海運經(jīng)濟潛力評估及其對我國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義.中國軟科學，2009，（增刊下）：87—93.