金世斌 劉亮亮

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)建構(gòu)與治理創(chuàng)新
——常熟市碧溪新區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐與啟示

金世斌 劉亮亮

社區(qū)是社會(huì)建設(shè)的重要載體、社會(huì)管理的基本單位，社區(qū)治理創(chuàng)新是提升社會(huì)管理水平和改善民生的重要途徑。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、服務(wù)管理社區(qū)化、生活方式市民化為標(biāo)志的農(nóng)村新型社區(qū)數(shù)量不斷增加，如何適應(yīng)社會(huì)生活多樣、多元、多變趨勢(shì)，促進(jìn)社區(qū)治理多元化、社區(qū)自治法治化和社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向居民轉(zhuǎn)、農(nóng)村向社區(qū)轉(zhuǎn)，是新形勢(shì)下創(chuàng)新社區(qū)治理、增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力的重要課題。

江蘇省常熟市碧溪鎮(zhèn)是我國(guó)農(nóng)村改革開放30多年的歷史典范之一。上世紀(jì)80年代，就以“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城，亦工亦農(nóng)，集體同富?！钡摹氨滔贰毕碜u(yù)全國(guó)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，受到了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度肯定。1999年和2003年，碧溪?dú)v經(jīng)兩次行政區(qū)劃調(diào)整，由碧溪、滸浦、吳市、東張四鎮(zhèn)合并而成，區(qū)域總面積110.2平方公里，下轄24個(gè)村、5個(gè)社區(qū)居委會(huì)。2010年率先在全國(guó)撤鎮(zhèn)建街道，設(shè)立碧溪新區(qū)，與國(guó)家級(jí)常熟經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)行一體化管理。作為全國(guó)首個(gè)非城關(guān)鎮(zhèn)率先撤鎮(zhèn)建街道的試點(diǎn)，近年來(lái)碧溪新區(qū)緊緊圍繞“城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和管理社區(qū)化”的工作主線，不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社會(huì)治理創(chuàng)新，大膽探索發(fā)揮群眾主體作用的社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制和有效途徑，先后獲得“國(guó)家衛(wèi)生鎮(zhèn)”“中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”“江蘇省園林小城鎮(zhèn)”等榮譽(yù)稱號(hào)，成為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中的社區(qū)構(gòu)建與治理創(chuàng)新的新典型。

（一）深化社區(qū)治理體制機(jī)制改革。一是優(yōu)化政府行政職能。碧溪根據(jù)新的形勢(shì)和運(yùn)行實(shí)際，對(duì)區(qū)域內(nèi)組織架構(gòu)進(jìn)行有效整合。新區(qū)下設(shè)四個(gè)辦事處，將社會(huì)事務(wù)、勞動(dòng)保障、民政、合作醫(yī)療、司法綜治、信訪、社情民意交流等部門有機(jī)組合，其他職能部門統(tǒng)一整合至新區(qū)機(jī)關(guān)。同時(shí)將農(nóng)服中心、文化站等直屬事業(yè)單位收歸部門。通過(guò)建立扁平化組織架構(gòu)，減少行政層次，優(yōu)化管理流程，實(shí)現(xiàn)政府低重心運(yùn)行、近距離服務(wù)和高效率工作。二是構(gòu)建“一區(qū)多居”管理體制。碧溪新區(qū)現(xiàn)有常住人口10.48萬(wàn)人（其中動(dòng)遷居民6萬(wàn)人），登記外來(lái)人口5.55萬(wàn)人。根據(jù)轄區(qū)動(dòng)遷居民群體大、外來(lái)人口占比高、管理程度復(fù)雜的特點(diǎn)，在遵循居民集體意愿的基礎(chǔ)上，新區(qū)在4個(gè)特大型社區(qū)內(nèi)分設(shè)多個(gè)居委會(huì)，按人口數(shù)合理劃分服務(wù)區(qū)域，縮小管理跨度，充實(shí)社區(qū)管理力量，推進(jìn)管理重心下移，更好服務(wù)社區(qū)居民。三是強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理。以動(dòng)遷村為重點(diǎn)對(duì)村級(jí)資產(chǎn)進(jìn)行量化，明確權(quán)屬。組建土地、社區(qū)等股份合作社，通過(guò)“抱團(tuán)”兼并重組，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作、公司化運(yùn)行。

（二）加強(qiáng)社區(qū)治理載體建設(shè)。一是建立三級(jí)社情民意交流平臺(tái)。在新區(qū)機(jī)關(guān)建立社情民意交流中心，在下轄辦事處建立4個(gè)社情民意交流站，依托社區(qū)現(xiàn)有活動(dòng)室、閱覽室等群眾休閑場(chǎng)所，建立29個(gè)社情民意交流室，逐步構(gòu)建起了“碧溪新區(qū)－辦事處－社區(qū)”三級(jí)社情民意交流縱向工作平臺(tái)。建立健全社情民意交流管理制度，嚴(yán)格實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部“包案”制和“一事一案”負(fù)責(zé)制，確?！叭?jí)平臺(tái)”在社區(qū)治理中切實(shí)發(fā)揮作用。三級(jí)交流平臺(tái)的建立，不僅暢通了群眾利益訴求渠道，密切了黨群干群關(guān)系，也加強(qiáng)了社情民意的表達(dá)和整合，提高了社區(qū)治理科學(xué)化水平。二是搭建社區(qū)信息化服務(wù)平臺(tái)。組建碧溪新區(qū)政府網(wǎng)站，全面公開政府部門職責(zé)范圍、辦事流程、辦結(jié)時(shí)限，推動(dòng)行政權(quán)力“在陽(yáng)光下”公開透明運(yùn)行。利用常熟市電子政務(wù)系統(tǒng)向基層延伸的契機(jī)，建立覆蓋新區(qū)機(jī)關(guān)各部門、各辦事處、各社區(qū)的政務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)網(wǎng)上辦公，提高公文流轉(zhuǎn)和事務(wù)處理效率。開通“靈動(dòng)碧溪”政務(wù)微博和便民服務(wù)熱線，及時(shí)發(fā)布政務(wù)服務(wù)信息。通過(guò)社區(qū)信息服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)了政府與居民之間的網(wǎng)上網(wǎng)下即時(shí)互動(dòng)，政府管理效率和服務(wù)質(zhì)量明顯提升。三是構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格化管理平臺(tái)。通過(guò)對(duì)“數(shù)字城管”系統(tǒng)、“12345”熱線等信息平臺(tái)的嫁接嵌入和升級(jí)改造，把分散的社會(huì)服務(wù)管理功能進(jìn)行疊加，將每一幢樓設(shè)為一個(gè)居民小組、每4至5幢樓劃為一個(gè)管理網(wǎng)格，明確每一個(gè)管理網(wǎng)格均由一名社區(qū)工作人員負(fù)責(zé)，實(shí)行“定人、定崗、定責(zé)”管理，構(gòu)建起“社區(qū)－網(wǎng)格－小組”三級(jí)網(wǎng)格架構(gòu)，把“上面千條線”匯聚到“基層一張網(wǎng)”。網(wǎng)格化管理平臺(tái)的建立，使社區(qū)管理和服務(wù)能迅速在平臺(tái)“經(jīng)緯網(wǎng)”中找到居民“坐標(biāo)點(diǎn)”，變“粗放式管理”為“精細(xì)化服務(wù)”，基本形成了分工明確、責(zé)任到位、溝通快捷、反應(yīng)快速、處置及時(shí)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的社區(qū)治理模式，有效地提升了社區(qū)治理水平和治理效益。

（三）創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)方式方法。一是推行“一站式”服務(wù)。合并城管和城建監(jiān)察管理職能，將電力、自來(lái)水、天然氣、有線電視等公共服務(wù)窗口整合后集中辦公，建立“一站式”服務(wù)大廳和公共資源交易服務(wù)中心，通過(guò)整合辦事項(xiàng)目、優(yōu)化辦事流程、規(guī)范辦事步驟，方便居民“進(jìn)一個(gè)門辦多件事”。二是實(shí)施民生服務(wù)延伸工程。在社區(qū)配套建設(shè)承接居民婚喪喜事和商業(yè)服務(wù)功能的商務(wù)樓宇或社區(qū)服務(wù)中心，完善社區(qū)停車、健身娛樂(lè)、交通出行、菜市場(chǎng)等公益設(shè)施，將醫(yī)保審核結(jié)報(bào)、社保經(jīng)辦、就業(yè)援助等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸到社區(qū)，推動(dòng)管理重心向基層下移、公共服務(wù)資源向基層傾斜，不斷優(yōu)化便民服務(wù)體系。三是向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)。從服務(wù)需求和服務(wù)能力的實(shí)際出發(fā)，選擇便于操作、條件較成熟的項(xiàng)目，有序引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給。比如，在養(yǎng)老助殘方面，圍繞生活照料、康復(fù)護(hù)理和服務(wù)人員培養(yǎng)等，重點(diǎn)向轄區(qū)“4050”失業(yè)人員和困難人群購(gòu)買公共服務(wù)，為符合政府資助條件的老年人、殘疾人和“三無(wú)”、低收入、經(jīng)濟(jì)困難的失能、半失能老人提供助餐助潔、助醫(yī)護(hù)理和日間照料等上門服務(wù)，著力提升社會(huì)化服務(wù)水平。四是開展聯(lián)系戶上門服務(wù)。在建立“一戶一檔”社區(qū)居民電子檔案的基礎(chǔ)上，每名社區(qū)干部負(fù)責(zé)聯(lián)系2－3個(gè)種養(yǎng)殖戶、動(dòng)遷戶、上訪戶或生活困難戶，通過(guò)不定期上門“面對(duì)面”的交流，傾聽群眾需求，宣講有關(guān)政策，幫助解決實(shí)際困難，架起了密切干群關(guān)系的“連心橋”，搭建了政府服務(wù)百姓的“直通車”。

（四）營(yíng)造和諧社區(qū)良好環(huán)境。一是切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境綜合整治。加強(qiáng)集鎮(zhèn)流動(dòng)攤點(diǎn)管理，在商販密集處或集貿(mào)市場(chǎng)附近建設(shè)美食廣場(chǎng)或小吃一條街，統(tǒng)一固定攤位拍租和流動(dòng)攤點(diǎn)安置，凈化社區(qū)居住環(huán)境。建立“環(huán)衛(wèi)－城管”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將環(huán)衛(wèi)保潔監(jiān)管納入數(shù)字化城管平臺(tái)，對(duì)私搭私建、亂堆亂放、占道經(jīng)營(yíng)等行為開展聯(lián)合執(zhí)法。開設(shè)環(huán)境“臟亂差”曝光專欄，通過(guò)明察暗訪及時(shí)曝光臟亂差衛(wèi)生死角，全程跟蹤整改過(guò)程，著力提升社區(qū)環(huán)境整治和管理質(zhì)量。二是深入開展精神文明建設(shè)。深入實(shí)施文化惠民工程，堅(jiān)持開展送戲下鄉(xiāng)、送書入村、露天數(shù)字電影巡播等公共文化活動(dòng)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)文化資源向社區(qū)下沉、向基層流動(dòng)。持續(xù)開展“文化進(jìn)村入戶”工程，以聚和佳苑、濱江社區(qū)、聚福苑等大型社區(qū)為主陣地，在完善文化硬件設(shè)施的基礎(chǔ)上，加快培育群眾文藝隊(duì)伍，初步形成了“廣場(chǎng)文藝村村演、經(jīng)典電影月月放、健身舞蹈天天跳”的社區(qū)文化氛圍。全面推進(jìn)中小學(xué)體育設(shè)施等公共資源向社區(qū)居民錯(cuò)時(shí)免費(fèi)開放，更好地滿足居民健的身需求。積極弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，連續(xù)多年舉辦“靈動(dòng)碧溪”閱讀節(jié)系列活動(dòng)，區(qū)內(nèi)現(xiàn)有詩(shī)詞協(xié)會(huì)1家、詩(shī)社7家、成員近千人，被授予“中華詩(shī)詞之鄉(xiāng)”。三是大力助推新市民融合。把外來(lái)務(wù)工人員作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一支重要力量，成立新區(qū)新市民協(xié)會(huì)、新市民義工團(tuán)，積極構(gòu)建“新碧溪人”基礎(chǔ)服務(wù)保障機(jī)制。健全勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育和文化教育“四大服務(wù)體系”，實(shí)施勞動(dòng)關(guān)系和諧社區(qū)創(chuàng)建、新市民素質(zhì)提升等工程，加大對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的關(guān)愛力度，努力解決他們的醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、子女就學(xué)等問(wèn)題。結(jié)合“平安碧溪”創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)外來(lái)務(wù)工人員綜管隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施“社企聯(lián)動(dòng)”樓宇服務(wù)管理，構(gòu)建“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”外來(lái)人口管理模式，提升流動(dòng)人口服務(wù)管理水平。四是著力化解社區(qū)矛盾。注重矛盾糾紛源頭預(yù)防，重點(diǎn)實(shí)施矛盾糾紛、治安問(wèn)題、重點(diǎn)人員、安全隱患“四項(xiàng)排查整治”，構(gòu)建全面覆蓋的矛盾糾紛排查網(wǎng)絡(luò)。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)宅轉(zhuǎn)換和解危解急工作，確保不留任何后遺癥。加強(qiáng)企業(yè)最低工資支付制度的檢查落實(shí)，幫助企業(yè)解決用工中的各類矛盾，構(gòu)建互利共贏、和諧穩(wěn)定的勞資關(guān)系。建立矛盾化解公開聽證制度，由所在社區(qū)臨時(shí)聘請(qǐng)、隨機(jī)抽調(diào)群眾加入信訪化解隊(duì)伍，把信訪問(wèn)題擺到桌面上，充分聽取各方意見，使事實(shí)在面對(duì)面交流中越講越清，讓道理在平等對(duì)話中越辯越明。

總的看，改革開放30多年來(lái)，碧溪有效破除了城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)了由“農(nóng)”到“城”的華麗轉(zhuǎn)身。碧溪新區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和社區(qū)治理特點(diǎn)，積極探索出一條新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中社區(qū)構(gòu)建與治理創(chuàng)新的“新碧溪之路”，為提升社區(qū)治理的科學(xué)化水平提供了有益啟示。

一是堅(jiān)持以人為本是社區(qū)治理創(chuàng)新的根本方向。人民群眾是社區(qū)服務(wù)對(duì)象，也是社區(qū)治理主體。維護(hù)好人民群眾的根本利益，是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。碧溪新區(qū)牢固樹立以人為本理念，充分尊重居民主體地位，通過(guò)強(qiáng)化公共服務(wù)、完善治理格局、改進(jìn)治理方式、推進(jìn)精神文明建設(shè)，更好地回應(yīng)民意、保障民權(quán)，使得城鎮(zhèn)化和社區(qū)治理合拍共進(jìn)、相得益彰。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，居民利益訴求差異化、多樣化和個(gè)性化特征明顯，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化任務(wù)相當(dāng)繁重，對(duì)社區(qū)治理工作提出了新的挑戰(zhàn)。這就要求各地各部門必須堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，尊重社區(qū)居民的首創(chuàng)精神，從居民群眾需求出發(fā)確定創(chuàng)新方向，以社區(qū)居民滿意與否作為評(píng)價(jià)創(chuàng)新成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，努力回應(yīng)和滿足人民群眾過(guò)上更美好生活的新期待，確保全體社區(qū)居民從創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)中共同受益。

二是改進(jìn)公共服務(wù)方式是社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)，但這不意味著政府唱獨(dú)角戲、 大包大攬。碧溪新區(qū)立足實(shí)際，積極開展購(gòu)買公共服務(wù)、“一站式”服務(wù)的探索，取得了良好效果，在經(jīng)費(fèi)保障、工作機(jī)制等方面積累了一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐表明，推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)和“一站式”服務(wù)，是創(chuàng)新社區(qū)治理、改進(jìn)公共服務(wù)方式的重要途徑。應(yīng)該看到，與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)普遍存在公共服務(wù)質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問(wèn)題。這就要求各地要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善社區(qū)公共服務(wù)模式，加快構(gòu)建多層次多元化的社區(qū)公共服務(wù)供給體系，為社區(qū)居民提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

三是推動(dòng)公眾參與是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。公眾參與社會(huì)治理是當(dāng)今時(shí)代發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求。社會(huì)管理的對(duì)象是公眾，離不開公眾的支持，要想讓公眾滿意，就要吸收公眾參與。碧溪新區(qū)在社區(qū)治理中，注重對(duì)群眾民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的引導(dǎo)和運(yùn)用，通過(guò)建立三級(jí)社情民意交流平臺(tái)、社區(qū)信息化服務(wù)平臺(tái)等措施，問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，引領(lǐng)群眾積極參與社區(qū)管理和服務(wù)。但與新形勢(shì)下新任務(wù)的要求相比，社會(huì)力量作用發(fā)揮還不夠充分，公眾參與還有較大提升空間，這既是碧溪新區(qū)需要改進(jìn)的地方，也是全國(guó)各地面臨的共同問(wèn)題。各地要積極創(chuàng)造有利條件，引導(dǎo)各類社會(huì)組織增強(qiáng)服務(wù)能力，支持他們參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，同時(shí)注重發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用，引導(dǎo)廣大群眾依法理性有序參與社會(huì)管理，努力形成社會(huì)管理人人參與、和諧社會(huì)人人共享的格局。

四是加強(qiáng)信息化建設(shè)是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要途徑。信息化平臺(tái)是政府、社區(qū)和居民互動(dòng)的有效載體，也是提高社區(qū)治理效能的有效手段。碧溪新區(qū)將信息化作為社區(qū)治理創(chuàng)新的重要抓手，通過(guò)建立政府網(wǎng)站、電子辦公系統(tǒng)、政務(wù)熱線、政務(wù)微博、網(wǎng)絡(luò)化管理平臺(tái)等，較好地提高了社區(qū)治理的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性。但也要看到，我國(guó)社區(qū)信息化服務(wù)才剛剛起步，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、條塊分割、重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題比較突出，集約化建設(shè)與共享協(xié)同水平不高，應(yīng)用水平和推進(jìn)程度參差不齊，既造成資源浪費(fèi)，又影響了社區(qū)治理的整體效能。各地各有關(guān)部門要從保障和改善民生、密切黨群干群關(guān)系、發(fā)揚(yáng)基層民主、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的高度出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下社區(qū)信息化工作的重要性和緊迫性，以服務(wù)居民為宗旨，以促進(jìn)社區(qū)信息資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同為重點(diǎn)，以提高社區(qū)治理和服務(wù)效能為目標(biāo)，著力構(gòu)建覆蓋全省、統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)社區(qū)綜合管理和服務(wù)信息平臺(tái)，為建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體提供基礎(chǔ)支撐。

作者單位：江蘇省政府研究室