楚天驕

（中國(guó)浦東干部學(xué)院 城市現(xiàn)代化研究中心，上海 201204）

新常態(tài)下產(chǎn)城融合的總體思路與實(shí)現(xiàn)路徑研究

楚天驕

（中國(guó)浦東干部學(xué)院 城市現(xiàn)代化研究中心，上海 201204）

產(chǎn)城不融合是我國(guó)當(dāng)前亟需解決的重要問題。新常態(tài)的出現(xiàn)為解決產(chǎn)城融合問題增加了難度。產(chǎn)城融合的基本內(nèi)涵是產(chǎn)業(yè)與城市在功能、空間、組織和政策等方面相互匹配、有機(jī)互動(dòng)、共同演進(jìn)、螺旋上升的狀態(tài)和過程，當(dāng)前我國(guó)解決產(chǎn)城融合問題的總體思路在于在城市中形成促使人口—產(chǎn)業(yè)—城市有機(jī)融合的綜合政策環(huán)境。中心區(qū)、開發(fā)區(qū)、新城區(qū)和大規(guī)模集中式保障房住區(qū)是產(chǎn)城融合推進(jìn)的重點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)針對(duì)其特點(diǎn)和目標(biāo)采取不同的產(chǎn)城融合路徑。

產(chǎn)城融合；新型城鎮(zhèn)化；實(shí)現(xiàn)路徑

在上一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金機(jī)遇期，中國(guó)利用獨(dú)特的土地制度保障了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，但是，由此也形成以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。2000-2010年間，城市市區(qū)人口平均增幅為35.31%，建成區(qū)土地面積增幅為99.29%，城市土地面積增速遠(yuǎn)超人口增速，出現(xiàn)了大量空城、“鬼城”。產(chǎn)城不融合已成為我國(guó)當(dāng)前亟需解決的重要問題，由產(chǎn)城不融合帶來的土地和建筑利用效率低下、征地拆遷矛盾激化、交通堵塞、公共服務(wù)水平低等負(fù)面影響越來越成為城市發(fā)展的制約因素。2008年全球金融危機(jī)以后，發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了低增長(zhǎng)高失業(yè)率現(xiàn)象，面臨結(jié)構(gòu)性改革的困局。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中，如何適應(yīng)新常態(tài)下國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的新趨勢(shì)，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，用產(chǎn)業(yè)吸引人才，用人才帶動(dòng)項(xiàng)目，將是未來產(chǎn)城融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，也會(huì)對(duì)城市建設(shè)帶來不利的影響，為在發(fā)展中調(diào)整產(chǎn)城融合的空間結(jié)構(gòu)增加了難度。本文討論新常態(tài)背景下產(chǎn)城融合發(fā)展的總體思路與實(shí)現(xiàn)路徑，以期為提高我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走新型城鎮(zhèn)化之路提供理論參考。

一、產(chǎn)城融合的內(nèi)涵

產(chǎn)城融合是城市發(fā)展的內(nèi)在要求和必然選擇，其基本內(nèi)涵是產(chǎn)業(yè)與城市在功能、空間、結(jié)構(gòu)、組織和政策等方面相互匹配、有機(jī)互動(dòng)、共同演進(jìn)、螺旋上升的狀態(tài)和過程，其目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的有效配置、城市空間載體的動(dòng)態(tài)優(yōu)化、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)、城市服務(wù)功能的配套完善、城市生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善、城市組織結(jié)構(gòu)的完整高效、城市政策體系的整合統(tǒng)一、城市歷史文脈的傳承延續(xù)、城市人口素質(zhì)的持續(xù)提升，其本質(zhì)是提升城市居民的幸福感和城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

產(chǎn)城融合至少應(yīng)包括以下六個(gè)方面的內(nèi)容。一是功能融合。指城市產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，城市不同區(qū)域的功能定位與城市發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，城市不同區(qū)域之間的功能相匹配。二是空間融合。指城市功能與空間載體相匹配，就業(yè)、居住、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施空間匹配，城市建成空間與生態(tài)環(huán)境空間相匹配。三是結(jié)構(gòu)融合。指城市不同區(qū)域的功能結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市人口結(jié)構(gòu)相匹配，城市要素結(jié)構(gòu)之間相匹配。四是身份融合。居民身份與就業(yè)類型相匹配。五是組織融合。不同功能區(qū)與其所在行政區(qū)域之間組織機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與融合。六是政策融合。不同功能區(qū)與其所在行政區(qū)域之間政策標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)一致。

二、當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)城融合中存在的主要問題

（一）功能融合待提高

1．主城區(qū)中心性功能不高，對(duì)城市能級(jí)的提升作用不強(qiáng)。

一般來說，主城中心區(qū)應(yīng)該是城市服務(wù)業(yè)最發(fā)達(dá)、服務(wù)全市乃至更大區(qū)域范圍的中心性作用最強(qiáng)的區(qū)域。產(chǎn)業(yè)能級(jí)高、輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)的中心城區(qū)有助于提升城市在更大區(qū)域范圍中的能級(jí)，代表城市參與更大范圍的城市競(jìng)爭(zhēng)。但是，由于城市中心區(qū)一般也是城市起步最早的區(qū)域，空間布局混雜，商業(yè)、辦公與居住高度混合的現(xiàn)象較為突出，城市更新難度較大，因而該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市形象塑造也受到一定影響，難以承擔(dān)起帶動(dòng)整個(gè)城市能級(jí)提升的作用。

2．開發(fā)重點(diǎn)搖擺不定，階段性開發(fā)重點(diǎn)不突出。

不少城市在不同時(shí)期確定的城市開發(fā)重點(diǎn)會(huì)有較大變化。例如，上海市在城市發(fā)展重點(diǎn)是向東的臨港新城還是向西的大虹橋地區(qū)，曾經(jīng)有不同意見；南京市在重點(diǎn)發(fā)展江北還是東南方面也曾多次搖擺。開發(fā)重點(diǎn)不穩(wěn)定容易造成資源分散，難以發(fā)揮合能效果。

3．歷史文化資源挖掘不夠，城市特色未能凸顯。

很多城市的中心城區(qū)都在漫長(zhǎng)的演進(jìn)過程中留下了寶貴的歷史文化資源，科學(xué)、合理挖掘和利用，將有助于形成鮮明的城市特色，城市個(gè)性得以彰顯。遺憾的是，在城市中心區(qū)大規(guī)模的舊城改造過程中，很多歷史遺跡遭到了破壞，千城一面現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，城市文化陷入危機(jī)。

（二）空間融合待優(yōu)化

1．仍存在重經(jīng)濟(jì)輕民生現(xiàn)象，交通、基本公共服務(wù)、生態(tài)等空間網(wǎng)絡(luò)格局有待整合。

一些大學(xué)城占地面積很大，但交通等配套設(shè)施落后，學(xué)生出行不便，教師也不愿意在大學(xué)城附近居住。部分大型保障房住區(qū)也存在交通方式單一、線路少、距離中心城區(qū)遠(yuǎn)、基本公共服務(wù)設(shè)施不完善等問題，居住網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)、基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)之間的融合度不夠。

2．部分開發(fā)區(qū)初期開發(fā)無序，造成土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整困難。

很多開發(fā)區(qū)，尤其是中小型開發(fā)區(qū)在初期開發(fā)過程中很少考慮混合用地的規(guī)劃，工業(yè)用地尤其是二類工業(yè)用地集中成片布局且容積率控制不合理，帶來了開發(fā)區(qū)土地浪費(fèi)嚴(yán)重、城市功能單一，缺少活力。更有不少園區(qū)為了快速推動(dòng)項(xiàng)目上馬，在未對(duì)園區(qū)做整體規(guī)劃、項(xiàng)目未經(jīng)規(guī)劃部門審批的情況下，直接落地建廠，造成很多項(xiàng)目退讓不夠、容積率過低、配套設(shè)施不齊等問題，嚴(yán)重違反規(guī)劃控制要求，為產(chǎn)城融合的推進(jìn)帶來極大障礙。

3．人口與產(chǎn)業(yè)分布空間匹配度不夠，加大了城市交通壓力。

20世紀(jì)80年代以來，各類新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)在城市邊緣區(qū)向外快速發(fā)展，而城市的主要人口仍主要集中于城市中心城區(qū)，造成了人口大規(guī)模鐘擺式運(yùn)動(dòng)，加劇了交通擁堵、環(huán)境污染等城市問題，給市民的幸福感和滿意度帶來較大影響。例如，上海從2003年開始實(shí)施“雙增雙減”條例，即中心城區(qū)增加公共綠地和公共空間、減少建筑總量和降低容積率，大量人口從中心城區(qū)疏散到近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊的新城。與此同時(shí)，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位仍高度集中于中心城，從而造成從2006年到2014年人均通勤時(shí)間增加了42%，平均車速下降13%。

（三）結(jié)構(gòu)融合待完善

1．市域?qū)用娌煌燃?jí)城區(qū)之間功能融合不夠，副城、新城人氣不足。

在城市由單中心向多中心轉(zhuǎn)變的過程中，不同地區(qū)之間的功能應(yīng)相互融合，新老城區(qū)之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、替代關(guān)系還是互補(bǔ)關(guān)系、層級(jí)關(guān)系、共生關(guān)系，直接影響到整個(gè)城市能級(jí)的提升和城市發(fā)展的可持續(xù)性?，F(xiàn)在的狀況是，很多城市在距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的區(qū)域開發(fā)建設(shè)了高規(guī)格的新城，并致力于將其打造為城市的新CBD。但是，幾年甚至十幾年過去了，這些新城最突出的特點(diǎn)是高樓林立，人煙稀少。例如，2010年12月設(shè)立的蘭州新區(qū)是經(jīng)國(guó)家批復(fù)的第五個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，規(guī)劃人口2015年達(dá)30萬人，但到2014年底還僅有18.95萬人。上海68平方公里的南匯新城人口只有4.5萬左右，其中3.7萬人是大學(xué)師生，常住人口不到1萬人，與巨大的新城規(guī)模不成比例。

2．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度較慢，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位的難度增大。

近年來，發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)回歸戰(zhàn)略的實(shí)施以及勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向東南亞等國(guó)家的轉(zhuǎn)移，使得開發(fā)區(qū)原有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受挫，產(chǎn)業(yè)升級(jí)難度加大，對(duì)人口的吸納能力下降。以珠三角地區(qū)為例，近年來，珠三角地區(qū)非戶籍人口開始呈現(xiàn)逐年減少趨勢(shì)。從2000年到2010年，廣州市常住人口年平均增長(zhǎng)率達(dá)到2.48%，是近三年的3.6倍。同樣地，深圳非戶籍人口在2011年出現(xiàn)建市以來首次減少。珠三角地區(qū)人口數(shù)量排在第三位的城市東莞常住人口增速也下降到不足1%。

3．部分區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和交通基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)城融合缺少支撐。

在開發(fā)區(qū)熱潮中涌現(xiàn)出的各種規(guī)模的開發(fā)區(qū)，有些區(qū)位條件較差，交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后，吸引產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)勞動(dòng)力入駐都有一定難度，區(qū)域缺少經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，城市功能也難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。部分中小型開發(fā)區(qū)由于受基礎(chǔ)設(shè)施、管理水平和區(qū)位條件的限制，很難吸引到有較大市場(chǎng)潛力的大企業(yè)。為盡早見效，其產(chǎn)業(yè)政策也難以建議有針對(duì)性引資方針，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)愈加低端化，用地空間粗放無序、低密度擴(kuò)展，為產(chǎn)城融合制造了難度。

（四）身份融合待調(diào)整

農(nóng)民工市民化難與城市吸引高素質(zhì)人才難并存。一方面，大量高中以下學(xué)歷的流動(dòng)人口在城市從事制造業(yè)和中低收入的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)；另一方面，城市政府紛紛出臺(tái)積分入戶政策，限定申領(lǐng)居住證的流動(dòng)人口具有高中以上文化程度，從而使大量在城市工作的流動(dòng)人口無法實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民身份的轉(zhuǎn)變。一方面，城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要大量符合新產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的人才；另一方面，高素質(zhì)人才向北上廣等一線城市大量集聚，二三線城市吸引人才落戶較為困難。

（五）組織融合待統(tǒng)籌

開發(fā)區(qū)與城市之間存在組織制度二元化現(xiàn)象，削弱了產(chǎn)城融合的組織基礎(chǔ)。一方面，開發(fā)區(qū)與所在區(qū)縣實(shí)行兩層皮行政管理體制，為了爭(zhēng)取投資項(xiàng)目和發(fā)展稅源經(jīng)濟(jì)，各地開發(fā)區(qū)競(jìng)相以稅收優(yōu)惠、土地價(jià)格優(yōu)惠等措施展開低層次競(jìng)爭(zhēng)，造成產(chǎn)業(yè)空間布局不合理、產(chǎn)業(yè)雷同現(xiàn)象嚴(yán)重，無序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，開發(fā)區(qū)職能權(quán)限不到位。近年來，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)開發(fā)區(qū)的清理整頓，國(guó)家和省市對(duì)工商、稅務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等部門先后實(shí)行了垂直領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府最初賦予開發(fā)區(qū)的權(quán)限，被縱向集中管理所分解。一些可下放給開發(fā)區(qū)的權(quán)限，如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、資金融通等，受制于部門政策條文制約，無法真正落實(shí)，影響了開發(fā)區(qū)職能權(quán)限的有效發(fā)揮。

（六）政策融合待創(chuàng)新

在規(guī)劃和建設(shè)中沒有把產(chǎn)城融合放在指導(dǎo)思想的高度，各專項(xiàng)規(guī)劃的編制與實(shí)施存在不匹配現(xiàn)象。盡管產(chǎn)城融合原則在城市規(guī)劃和部分開發(fā)區(qū)建設(shè)中得到重視，但是尚未把產(chǎn)城融合上升到指導(dǎo)思想的高度，處處、時(shí)時(shí)、事事加以貫徹落實(shí)，因此在一些專項(xiàng)規(guī)劃中，以及由于開發(fā)建設(shè)時(shí)序的原因，導(dǎo)致產(chǎn)城不融合現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，《南京市城市總體規(guī)劃 （2007-2020）專題研究報(bào)告之公眾意見采納情況報(bào)告》顯示，居民反映最多的問題包括大型醫(yī)療設(shè)施分布不均，新區(qū)配套設(shè)施不到位的問題；優(yōu)質(zhì)教育資源分配不均的問題；文化場(chǎng)館距離居住點(diǎn)距離太遠(yuǎn)的問題；市中心養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不夠用的問題等。部分城市的大型保障房社區(qū)也存在交通不便、配套設(shè)施不全等問題，居民反映問題較多。

三、新常態(tài)下推進(jìn)產(chǎn)城融合的總體思路

當(dāng)前我國(guó)解決產(chǎn)城融合問題的關(guān)鍵在于城市發(fā)展戰(zhàn)略思路的轉(zhuǎn)變，對(duì)原來以經(jīng)濟(jì)職能為本的城市發(fā)展觀念進(jìn)行檢討、修正、超越與創(chuàng)新，樹立以人為本的新型城鎮(zhèn)化理念?？傮w思路在于在城市中形成促使人口—產(chǎn)業(yè)—城市有機(jī)融合的綜合政策環(huán)境。

（一）高度重視產(chǎn)城融合的核心要素

產(chǎn)城融合的核心是“人”，是“以人為本”，滿足人的全面發(fā)展和生活品質(zhì)提升的需求，目標(biāo)是便民、利民、宜民、富民、樂民，解決人的就業(yè)問題、居住問題、交通問題、接受公共服務(wù)的問題、享受良好環(huán)境的問題、得到提高發(fā)展的問題。因此，應(yīng)圍繞人的多元需求合理配置各類生產(chǎn)和生活要素，實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)、城市功能、生態(tài)環(huán)境的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）努力發(fā)動(dòng)產(chǎn)城融合的引擎

產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)是促進(jìn)產(chǎn)城融合的引擎。產(chǎn)城融合的深化必然伴隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系的不斷優(yōu)化。一是形成產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制。營(yíng)造適度寬松的創(chuàng)新環(huán)境，積極鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、工業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，以設(shè)立創(chuàng)新基金、建設(shè)創(chuàng)新基地等多種形式完善技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，形成以技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、以產(chǎn)業(yè)升級(jí)激發(fā)創(chuàng)新突破的良性循環(huán)。二是形成新興產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)機(jī)制。發(fā)揮企業(yè)在創(chuàng)新中的主體地位，提升自主創(chuàng)新的能力，為新興產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)型企業(yè)創(chuàng)造良好的政策、法律、市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境。三是深化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。順應(yīng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，積極發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，深化二三產(chǎn)業(yè)融合以及三產(chǎn)內(nèi)部融合。如法國(guó)圖盧茲航天城除了擁有航天產(chǎn)業(yè)外，電子、旅游、教育等產(chǎn)業(yè)也相當(dāng)發(fā)達(dá)，是法國(guó)重要的電子元件生產(chǎn)基地，還是法國(guó)知名大學(xué)匯聚地和全球旅游勝地。四是培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。集聚各類要素，拓展產(chǎn)業(yè)深度和廣度，逐步形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。五是促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展與高素質(zhì)人才集聚互動(dòng)。根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)尋找主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并吸引人才集聚，以配套完善的新城建設(shè)吸引人才落戶，形成產(chǎn)業(yè)與人口的良性互動(dòng)。

（三）合理分配產(chǎn)城融合的黏合劑

公共服務(wù)是城市與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的粘合劑。新開發(fā)區(qū)域與成熟城區(qū)的最大差異，就在于城區(qū)能夠提供更完善、更高水平的基本公共服務(wù)。中心城區(qū)黏合劑過多，人口就難以疏散出去，新開發(fā)區(qū)域黏合劑過少，人口就難以吸引過來。因此，應(yīng)通過加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)新開發(fā)區(qū)域?qū)θ丝诩酆头?wù)的支撐能力。

（四）科學(xué)修正產(chǎn)城融合的動(dòng)力機(jī)制

政府力應(yīng)與市場(chǎng)力形成合力，而非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路，靠開發(fā)區(qū)布局和大項(xiàng)目布局左右產(chǎn)業(yè)和人口分布。應(yīng)以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，深化行政審批制度改革和投資體制改革，激發(fā)民間資本投資活力，使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)更大力度轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)“雙提升”；加快以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的科技體制改革，創(chuàng)新現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系推進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈向高端攀升，促進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)與高素質(zhì)人口“雙集聚”，從而形成由政府力與市場(chǎng)力“雙輪驅(qū)動(dòng)”的產(chǎn)城融合動(dòng)力機(jī)制。

（五）積極創(chuàng)新產(chǎn)城融合的管理體制

推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，改革創(chuàng)新是根本動(dòng)力。無論是破除傳統(tǒng)的體制性障礙，還是化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，抑或是破解新矛盾新問題，根本出路都在于改革創(chuàng)新。要堅(jiān)持以解放思想為先導(dǎo)，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)各方面的積極性創(chuàng)造性，不斷增強(qiáng)產(chǎn)城融合發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。建立產(chǎn)城融合發(fā)展一體化管理體制。按照“精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一”的原則，加強(qiáng)管理體系建設(shè)，變開發(fā)區(qū)管委會(huì)管經(jīng)濟(jì)、所屬街道管社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合管理統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚與城鎮(zhèn)發(fā)展深度融合和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（六）綜合使用產(chǎn)城融合的技術(shù)手段

除了傳統(tǒng)的規(guī)劃等手段之外，還應(yīng)注重使用大數(shù)據(jù)等新的技術(shù)手段，通過更透徹的感知和更全面的互聯(lián)互通，獲得更全面的數(shù)據(jù)，掌握產(chǎn)城融合諸要素的及時(shí)變化，從中發(fā)現(xiàn)各種因素對(duì)人口分布和流動(dòng)情況的影響，科學(xué)預(yù)測(cè)未來的發(fā)展趨勢(shì)和可采取的手段、措施，幫助政府進(jìn)行科學(xué)決策。

四、產(chǎn)城融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

新常態(tài)下產(chǎn)城融合的基本路徑可以描述為“一個(gè)提升，兩個(gè)加強(qiáng)，三個(gè)優(yōu)化，四個(gè)完善”。“一個(gè)提升”即提升城市中心區(qū)能級(jí)；“兩個(gè)加強(qiáng)”是指加強(qiáng)新城（區(qū)）的區(qū)域性服務(wù)中心功能和人口集聚功能；“三個(gè)優(yōu)化”是指優(yōu)化開發(fā)區(qū)和大學(xué)城的城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)；“四個(gè)完善”是指完善人口導(dǎo)入?yún)^(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)治理功能、職住匹配條件和信息化管理系統(tǒng)。

由于城市的不同功能區(qū)在產(chǎn)城融合方面存在較大差異，因此，應(yīng)針對(duì)不同功能區(qū)的特點(diǎn)和預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)來選擇不同的產(chǎn)城融合路徑。一般來說，中心區(qū)、開發(fā)區(qū)、新城區(qū)和大規(guī)模集中式保障房住區(qū)是產(chǎn)城融合推進(jìn)的重點(diǎn)區(qū)域。

（一）中心區(qū)——產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)型產(chǎn)城融合

城市中心區(qū)普遍存在人口密度高，人口調(diào)控壓力大；商貿(mào)中心體系較完整，但商務(wù)功能能級(jí)不高；混合用地明顯，但就業(yè)與居住空間并不匹配；歷史文化遺存豐富，但城市缺乏特色等問題。促進(jìn)產(chǎn)城融合需要走強(qiáng)化和提升城市中心區(qū)商務(wù)功能的路徑。有CBD的城市更應(yīng)該將CBD的演化作為推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型的抓手，變單一用途的金融區(qū)、商務(wù)區(qū)為多元用途的中央活動(dòng)區(qū)（CAZ，central activity zone），有意識(shí)地在中心區(qū)融入居住、旅游、文化、娛樂等多元化功能，增加中心區(qū)對(duì)不同人群的吸引力，發(fā)展具有活力的多元化中心，以應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，發(fā)揮城市作為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)管理和控制中心的職能。中心區(qū)走產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)型產(chǎn)城融合之路，首先要改變傳統(tǒng)的CBD規(guī)劃思想，變單一功能開發(fā)為多元功能復(fù)合發(fā)展。在這一規(guī)劃思想的指導(dǎo)下，改變現(xiàn)有的城市公共空間開發(fā)和管理相互分離、各自為政的狀況，建立起集城市公共空間開發(fā)、運(yùn)營(yíng)和管理為一體的、有效的管理體制，利用公共空間吸引更多的人流參與其周圍實(shí)體建筑中的多元化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，加快CBD向CAZ的轉(zhuǎn)變。此外，還應(yīng)該傳承歷史文脈，重視創(chuàng)意創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國(guó)際性城市都在致力于成為創(chuàng)新型城市，在城市中心區(qū)發(fā)展創(chuàng)意創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)成為城市更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的有效手段。

（二）開發(fā)區(qū)——產(chǎn)業(yè)推動(dòng)型產(chǎn)城融合

開發(fā)區(qū)在產(chǎn)城融合過程中普遍存在如下問題。第一，統(tǒng)籌區(qū)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制和政策比較薄弱；第二，土地等發(fā)展的核心要素的優(yōu)化利用和開發(fā)區(qū)城市化步伐不相匹配；第三，開發(fā)區(qū)城市化推進(jìn)職能缺失；第四，開發(fā)區(qū)的關(guān)聯(lián)鎮(zhèn)區(qū)在提升配套水平、延伸社會(huì)管理、挖掘公共服務(wù)資源上與產(chǎn)城融合發(fā)展的要求有較大差距。基于開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合存在的突出問題，開發(fā)區(qū)應(yīng)走產(chǎn)業(yè)推動(dòng)型產(chǎn)城融合之路。首先，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)規(guī)?；透叨嘶瘞?dòng)城市化發(fā)展水平，提升區(qū)域綜合發(fā)展的源動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)的集聚和提升是產(chǎn)城融合、推進(jìn)城市化的基礎(chǔ)和前提，只有做好產(chǎn)業(yè)，才能為開發(fā)區(qū)的城市化推進(jìn)提供不竭動(dòng)力。其次，堅(jiān)持“產(chǎn)”“城”管理主體從相對(duì)獨(dú)立向逐步合一轉(zhuǎn)變，形成資源、利益一體化機(jī)制。從當(dāng)前開發(fā)區(qū)在產(chǎn)城融合中面臨的主要問題看，很多矛盾和瓶頸都是利益主體之間不同的價(jià)值追求差異所致，要解決這些問題，必須從體制上解決管理主體責(zé)任、義務(wù)不統(tǒng)一的問題，實(shí)行重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域“產(chǎn)”“城”一體化管理。最后，堅(jiān)持社會(huì)事業(yè)和社區(qū)管理政府主導(dǎo)、區(qū)域共同完善的方式。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的社會(huì)事業(yè)、社區(qū)管理等問題，單靠鎮(zhèn)政府的財(cái)力和人力是難以維持的，必須從市政府層面把重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的社會(huì)事業(yè)資源配置標(biāo)準(zhǔn)提高到城市化水平，從實(shí)際出發(fā)，增加這些區(qū)域教育、醫(yī)療、文化、體育等公共資源的配置；同時(shí)，在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)要共同承擔(dān)完善社會(huì)事業(yè)建設(shè)和社區(qū)管理的任務(wù)，做到“有錢的出錢，有力的出力”。

（三）綜合型新城（區(qū)）——高水平服務(wù)業(yè)黏合型產(chǎn)城融合

新區(qū)普遍存在四大問題。第一，人口入住率低，職住分離嚴(yán)重；第二，產(chǎn)業(yè)定位高，入駐企業(yè)難達(dá)預(yù)期；第三，人口城市化壓力大，城市功能薄弱；第四，新老城區(qū)功能互補(bǔ)不夠，新區(qū)完善城市功能任務(wù)繁重。因此，新區(qū)應(yīng)走一條高水平服務(wù)業(yè)粘合型產(chǎn)城融合之路。首先，根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略確定新區(qū)的功能定位，制定既有前瞻性又符合城市客觀情況的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，從一開始就明確綠色、低碳、節(jié)能、環(huán)保、集約、智慧的內(nèi)涵式發(fā)展模式，努力平衡制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的比例，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。第二，借鑒新加坡新鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，從市級(jí)層面規(guī)劃建設(shè)完整的居住、交通、商業(yè)、基本公共服務(wù)和生態(tài)綠地網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)功能用地適度混合，營(yíng)造宜居宜業(yè)宜游的新區(qū)城市空間，提高新區(qū)內(nèi)部功能的動(dòng)態(tài)平衡和有機(jī)生長(zhǎng)的能力。第三，采取多種措施吸引人口入駐，提高在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的職工在當(dāng)?shù)鼐幼〉谋壤?，并通過人口的集聚創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。通過提供優(yōu)惠價(jià)格的住房等政策手段，降低職工就地居住的成本，增加新區(qū)對(duì)居住的吸引力。鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造多元化的就業(yè)崗位，提高新區(qū)的生活服務(wù)業(yè)水平。第四，創(chuàng)新新區(qū)管委會(huì)與所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)功能、城市功能、社會(huì)功能相結(jié)合，避免產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展兩張皮的弊端。

（四）大規(guī)模集中式保障房住區(qū)——多網(wǎng)絡(luò)空間整合型產(chǎn)城融合

從2010年起，許多城市開始進(jìn)入大規(guī)模集中式保障房住區(qū)建設(shè)階段。由于規(guī)模大，不少大規(guī)模保障房住區(qū)選址較為偏遠(yuǎn)，居住配套設(shè)施不全。由于分布相對(duì)集中，這些保障房住區(qū)有導(dǎo)致居住分異的趨勢(shì)。同時(shí)，單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模過大也容易出現(xiàn)就近就業(yè)難度大等問題。大規(guī)模保障房住區(qū)產(chǎn)城融合的基本原則是促進(jìn)多網(wǎng)絡(luò)空間整合，即樹立以人為本、服務(wù)為先理念，將大型保障房住區(qū)的空間布局與產(chǎn)業(yè)、交通、基本公共服務(wù)等功能的空間布局網(wǎng)絡(luò)高度融合，并積極完善大規(guī)模保障房住區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新治理方式，提升社會(huì)治理水平。具體可采取六項(xiàng)措施。第一，將大規(guī)模保障房住區(qū)選址和規(guī)劃納入全市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，在全市層面統(tǒng)籌考慮保障房住區(qū)的功能定位和功能配套問題。第二，大規(guī)模保障房住區(qū)應(yīng)保證土地混合使用。第三，合理布局交通基礎(chǔ)設(shè)施，減少大規(guī)模保障房住區(qū)的出行成本，并盡可能對(duì)遠(yuǎn)距離交通提供更多補(bǔ)貼。第四，重視社會(huì)建設(shè)。第五，為大規(guī)模保障房住區(qū)所在地政府提供財(cái)政支持，并通過建設(shè)用地等指標(biāo)傾斜，為提供大型居住社區(qū)用地的鎮(zhèn)區(qū)提供補(bǔ)償性的發(fā)展機(jī)會(huì)。第六，建設(shè)安全高效便利的生活服務(wù)和市政公用設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。

五、總結(jié)與建議

產(chǎn)城不融合，有規(guī)劃技術(shù)方面的原因，但更多的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、政府行政體制等方面的原因。推進(jìn)產(chǎn)城融合，一方面應(yīng)反思刻板的功能分區(qū)理念，修正與現(xiàn)實(shí)需求不符的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，深入貫徹以人為本的城市規(guī)劃思想，提高居民的參與度，并充分考慮市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃的影響，提高規(guī)劃的彈性，以應(yīng)對(duì)快速多變的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)；另一方面，應(yīng)加快行政體制改革步伐，全面推行負(fù)面清單管理，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的新突破。要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)考核制度的指揮棒作用，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，從體制上保證“一張藍(lán)圖繪到底”得以實(shí)現(xiàn)。

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［責(zé)任編輯李沖鋒］

A Study on the General Thinking and Realization Path of City and Industry Integration under the New Normal of China's Economy

CHU Tian-jiao
（Research Center of Urban Modernization，China Executive Leadership Academy.Pudong，Shanghai 201024，China）

The non-synchronization of industrial development and city's supportive facilities serves as a major problem to be resolved urgently in China.The emergence of“new normal”in China's economy has added new challenges for the“city and industry integration”.The basic concept of“city and industry integration”refers to the synchronization of industrial development with supportive facilities and policies in urban construction，achieving a spiral development with positive interactions.The overall plan of “city and industry integration”relies on a favorable policy environment for the synchronization among the population，industrial development and city's supportive facilities.Various kinds of strategies should be adopted concerning different features and functions of key areas in promoting“city and industry integration”，such as the central areas，development zones，new urban areas and largescale affordable housing.

city and industry integration；new-type urbanization；realization path

C912.81

A

1674-0955（2015）05-0081-07

2015-06-16

本文受中國(guó)浦東干部學(xué)院課題 “長(zhǎng)三角地區(qū)智慧城市建設(shè)的投入機(jī)制、成效評(píng)價(jià)、發(fā)展前景研究”資助。作者簡(jiǎn)介：楚天驕 （1973-），女，河南鄭州人，中國(guó)浦東干部學(xué)院城市現(xiàn)代化研究中心主任、教授、博士。