簡論縣域社會治安防控服務的多元化模式

□李歡鵬

（寧?？h公安局，浙江，寧海315600）

簡論縣域社會治安防控服務的多元化模式

□李歡鵬

（寧?？h公安局，浙江，寧海315600）

社會治安防控是政府部門向社會提供的一種公益物品，也具備一般公益物品的基本屬性。從公共管理學的角度出發(fā)，對寧?？h社會治安防控服務的模式及其成效進行總結，探析當前治安防控服務供給不足的表現形式以及內在原因，促進縣域社會治安防控服務的多元化發(fā)展，必須以提供專業(yè)化、社會化、市場化三種模式供給，明確公安專業(yè)化社會治安防控服務的邊界和職責；強化縣域立體化社會治安防控體系建設；深化城鄉(xiāng)社區(qū)警務建設；加快保安服務業(yè)的市場化進程。

社會治安防控；服務模式；專業(yè)化；社會化；市場化

黨的十八大指出，要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系。從管理和服務兩個角度來分析，社會治安防控既可以認為是社會管理的重要內容，也可以認為是實現“中國夢”所必須提供的基本公共服務。本文從公共管理學的角度出發(fā)，利用制度分析的方法，對寧?？h社會治安防控服務進行分析與解讀。筆者認為，這種方式能夠打開一扇觀察社會治安防控的新窗口，為縣域社會治安防控的社會實踐開拓新的工作思路。

一、邏輯起點：社會治安防控是一種公益物品

社會治安防控的主要目的之一，就是確保人民的生命財產安全，為公眾提供一個良好的社會治安環(huán)境，也是政府部門為民眾應當提供的最基本公共服務內容之一。公共管理學中有關經濟學理論認為，公益物品具有“消費的非排他性、收益的非排他性、生產具有較高甚至無法計量的私人交易成本”三個特性。從這種理論視角來看，社會治安防控也是一種公益物品，政府部門、公安機關以及有關企業(yè)、事業(yè)單位是這種公益物品的生產者、投資者，廣大人民群眾是這種公益物品的消費者。并且，社會治安防控也具有公益物品的三個基本特性。

（一）社會治安防控服務的消費具有非排他性。公安機關通過巡邏、設卡以及治安清查等防控措施，維護了良好的社會治安秩序，其受益者為居住在防控范圍內的人民群眾。不論這些群眾是居住在城區(qū)，還是居住在農村，也不論這些群眾的好惡貴賤，整體社會治安情況的好轉，他們其中的任何一個人都是受益者。再如，某地發(fā)生一起盜竊案后，公安機關為了破獲該起案件集中力量進行攻堅。盡管這種做法好像是為了某一個具體的消費者提供治安服務，但是案件一旦破獲，犯罪嫌疑人到案之后，消除的是一個潛伏在社會上的治安隱患，其他群眾仍然是受益者。因此，社會治安防控服務的消費是沒有機會成本的。

（二）強化社會治安防控的收益具有非排他性?？h域公安機關通過強化社會治安防控，取得了良好的工作成效，任何個人、組織包括提供者本身都能從其中受益。而且，縣域內多一個人享受良好的社會治安與少一個人享受相比，對其他人沒有任何的負面影響。從技術操作的角度來看，強化社會治安防控的提供者、生產者——公安機關，也不可能通過某種措施，將某一部分群眾排除在良好社會治安環(huán)境之外。

（三）強化社會治安防控具有較高的甚至是無法計量的私人交易成本。維護正常的社會治安秩序，需要大量的人力、物力、財力投入。這樣的投入，不是任何個人可以做到的，只能讓政府部門來投入、來提供。從世界范圍來看，有的國家不設軍隊，但是所有國家都設有警察，而且也只有政府警察機構能夠投資這樣一個全民受益的公益性事業(yè)。

二、縣域實踐：寧海縣社會治安防控服務的提供模式

寧?？h公安局歷屆黨委對強化社會治安防控體系建設進行了孜孜不倦的探索?；仡櫧陙韺幒Ｉ鐣伟卜揽胤盏臍v程，無論是指導理念，還是實踐方式，都在不斷發(fā)展和前進。從理念上看，公安機關在治安防控中的定位從最開始的“打防結合、預防為主”，到“全面設防、一體運作、精確指導、有效管控”，再到現在認為“治安防控也是一種服務”，公安機關對社會治安防控實踐的認識也不斷加深，對社會治安防控理論的認識也日漸完善。從工作實踐來看，公安機關的專業(yè)防控隊伍也實現了從無到有、由少到多的過程，防控的措施也由原來相對單一的巡邏、設卡、清查，逐漸發(fā)展演變?yōu)橥晟啤傲鶑埦W”①建設的綜合防控措施?，F階段，寧?？h社會治安防控服務主要呈現出如下特點。

（一）社會治安防控服務的專業(yè)化水平在不斷提升。在巡控隊伍建設上，專門成立并實體化運作寧?？h公安局“巡控辦”，在巡特警建設了一支200人的專業(yè)巡防隊，在躍龍、桃源、梅林、西店四個重點派出所建立巡控中隊，在其他各派出所落實專職巡控民警，全縣專業(yè)巡控力量歷史性地達到540人。注重巡控機制的科學化、常態(tài)化建設，根據警情動態(tài)變化，靈活擺布巡控力量，在躍龍、桃源、西店等重點派出所建立巡處一體化工作機制，采取汽車巡、自行車巡、步巡等相結合的方式，不斷提升巡控力量與嫌疑人員的街面碰撞率?？罩蟹揽鼐W日趨嚴密，于2008年建設了社會治安動態(tài)視頻監(jiān)控系統一期工程，基本實現了對全縣重點部位全天候監(jiān)控；2015年又啟動了新一輪視頻監(jiān)控系統建設，進一步完善視頻監(jiān)控布局。

（二）社會治安防控服務的社會化路徑在不斷拓寬。以平安建設為抓手，主動將社會治安防控置于黨委、政府的領導下，逐步探索黨委領導、政府負責、社會協同的社會管理工作體制。事實上，一直以來，社會治安防控服務社會化的腳步就從來沒有停止過。每年年底，都要由寧海縣綜治辦發(fā)文，組織機關單位工作人員開展名為“我為大家巡一夜，大家為我守一年”的夜巡活動，以有效應對歲末年初的刑事發(fā)案高峰。2012年年底，依托寧?？h公安局110指揮中心，整合全縣63家政府部門，社會應急聯動指揮中心和社會治安動態(tài)防控聯勤指揮中心實現了社會各部門在指揮中心的統一領導指揮下，對社會治安防控實施綜合服務。2013年5月，寧?？h專門成立了由綜治部門牽頭，縣府辦、教育、民政、公安、住建、城管等部門參加的立體化社會治安防控體系建設項目指導組，這標志著社會治安防控服務社會化工作正式開始了系統化、制度化的推廣之路。

（三）社會治安防控服務的市場化程度在不斷加深。寧?？h近年來在社會治安防控服務市場化方面也進行了大量的探索，通過促進保安服務業(yè)的健康發(fā)展，有效彌補了治安防控服務專業(yè)化、社會化提供模式中存在的不足。寧?？h目前有兩家保安服務公司，分別為隸屬于縣國有資產經營管理公司的寧?？h保安服務公司和民營的寧海大公保安服務公司。其中，寧?？h保安服務公司規(guī)模較大、實力較強，現有服務單位560家，派駐保安1430人，有區(qū)域聯網報警用戶2430家，能夠自行開發(fā)設計安防科技產品，每年的安防工程業(yè)務量達2000余萬元。2008年，為有效應對歌舞娛樂場所酒后滋事案件多發(fā)的現狀，由派出所牽頭協調保安服務公司、歌舞娛樂場所，整合城區(qū)所有歌舞娛樂場所的保安員開展“聯勤、聯防、聯巡”工作，既維護了場所及周邊的治安秩序，又增加了社會面巡控密度，收到了良好的治安成效。

三、現實矛盾：縣域社會治安防控服務存在的問題分析

目前，對于社會治安防控中存在的問題，無論是理論界還是公安機關，都已經作了大量的分析研究。筆者試圖從公共管理學的角度，來審視縣域社會治安防控服務中存在的各種問題。

（一）縣域公安機關提供的專業(yè)化社會治安防控服務有效供給不足。隨著縣域經濟的不斷發(fā)展，人、財、物大流動、大聚集，社會治安狀況也日趨復雜。縣域公安機關提供的專業(yè)化社會治安防控服務，無法滿足人民群眾日益增長的治安安全需要。長期以來，由于中國社會“大政府、小社會”的治理模式，社會治安服務供給基本都是由公安機關“一手包辦”。20世紀90年代以來，隨著市場化程度的不斷提高，縣域公安機關原有的靜態(tài)社會管理模式顯得越來越力不從心，無法像以往一樣實現對社會上角角落落的全面控制，無法準確掌握控制每一個人的行蹤，各類刑事、治安案件始終在高位徘徊。以寧海縣為例，全縣民警人數僅為560人，協警1100余人，但是全縣卻有18個鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）近1800平方公里的地理面積，有近80萬的實有人口。一個縣域如此之大的地域面積與如此之多的實有人口，公安機關很難實現對所有治安事件的全面掌控，刑事發(fā)案一直在8000起左右的高位徘徊，近五年（2010-2014年）全縣年均刑事發(fā)案達到8034起。

（二）縣域治安防控資源配置不合理。在一個縣域內，社會治安防控資源主要有：（1）專職或者兼職的治安巡邏力量，例如公安民警、協警、保安員、治安志愿者、群眾自發(fā)組織的巡邏隊員；（2）技術防控器材，例如動態(tài)視頻監(jiān)控系統、CK報警器等；（3）物防設施，例如小區(qū)或者單位的圍墻、防刺鋼叉、家用防盜門、公共場所的“地龍”等。治安防控資源配置的不合理主要表現有：一是在防控人力資源配置上，警務工作方式粗放，仍然習慣于一擁而上的大呼隆、運動式排查整治、執(zhí)法執(zhí)勤，基層民警重復勞動、警力浪費現象突出；保安員、治安志愿者等非專業(yè)化的防控力量得不到合理利用等等。二是在技術防控上，視頻監(jiān)控的布點有待進一步優(yōu)化，CK報警器的應用不夠廣泛，特別是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡狀況明顯。三是物防措施上，受群眾個體生活習慣、思想認識的影響，縣域內封閉式、物業(yè)化管理的小區(qū)發(fā)展緩慢，多數居民習慣自建落地房，而廣大農村地區(qū)物防設施更是薄弱。

（三）對社會治安防控服務市場化屬性認知程度不足。一方面，長期以來，在社會心理上，由于人們普遍的心理依賴慣性，認為高發(fā)案是政府和公安機關工作效率低下造成的，忽略了公民個人、社會群團在社會治安方面所應該承擔的責任義務和能夠作出的貢獻。例如，由于自身防范意識薄弱，發(fā)生一起電動自行車被盜、收到10元假幣這樣類似的案件，群眾也會在網上發(fā)貼，將責任歸咎于公安機關的治安防控不力。另一方面，政府部門和公安機關也對社會治安防控服務中所蘊含的經濟產品的價值屬性認識不足，仍然習慣于用行政化的手段和方式去解決市場化中遇到的困難和問題。以村居自防組織為例，目前寧海縣實際在運作的村級巡邏隊僅22支，盡管綜治、公安等部門多次發(fā)文要求組建運轉，但事實上效果都不甚明顯。面對這樣的現狀，民警總是抱怨群眾參與治安防控的積極性不如20世紀70、80年代那樣高。表面上看，確實是由于群眾個體為追求短期經濟利益等方面的因素，參與社會治安防控的自覺性明顯降低，實質上講，則是由于貫穿于社會轉型、經濟轉軌的市場經濟浪潮中的社會治安防控已經具備了經濟產品的一些基本價值屬性，群眾個體也由“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕?、“經濟人”，要求群眾長期無償參與巡邏防控服務，將普通群眾也作為公安機關可以隨意調配的社會防控資源之一，既不理性、不現實，也不具有可行性。

四、路徑探尋：縣域社會治安防控服務的多元發(fā)展方向

從上面的分析可以看出，無論是在理論上，還是在社會治安防控實踐中，治安防控服務的生產提供已經呈現出以公安專業(yè)化為主體、社會化和市場化為補充的多元化模式。這既是不爭的事實，也是需要進一步完善和提高的發(fā)展方向。

（一）明確公安專業(yè)化社會治安防控服務的邊界和職責。要實現對全社會的治安防控全覆蓋，不應該理解僅為公安專有防控力量的全覆蓋。事實上，讓公安民警、協警實現對每一條街道、每個社區(qū)（村莊）的全天候巡邏防控，這是世界上任何一個國家目前都無法做到的事情。所以，無論是公安機關，還是社會團體、組織以及公民個人，都必須轉變觀念，樹立這樣一個理念，即公安機關開展的社會治安防控服務是有邊界的。這一理念的樹立，應該包括以下三層意思：第一，公安機關開展的專業(yè)化社會治安防控服務的空間范圍是有限的。作為公安機關來講，維護社會大局穩(wěn)定是其主業(yè)，必須正視警力有限、財力有限的實際，只能將適當的人力、物力、技術等治安防控資源集聚到城區(qū)、投放至街面、擺布在治安相對復雜的關鍵部位，不可能滿足所有階層群眾的不同治安服務需求。針對不同治安防控需求的社會階層，應當綜合運用社會化、市場化的方式予以解決。第二，公安機關對于社會治安防控服務的社會化、市場化應當進行適當的干預和引導。由于掌握社會治安信息的不對稱，社會化、市場化的社會治安防控服務不可避免地會存在效率不高、針對性不強的問題。對此，公安機關應當在遵循市場經濟發(fā)展基本規(guī)律的前提下，通過法律、政策的方式，對社會化、市場化的社會治安防控資源配置進行適當的干預和引導，讓各個層面的防控資源高效運作、高效利用。第三，公民需要有自我防范的意識和責任。在多元化的大背景下，社會團體、公民個人也是社會治安防控的主體之一，不能僅僅被動地作為治安防控服務的消費者，也理應承擔一定的自我防范責任，將自己看作是治安防控服務的協作生產者，不能將所有被侵害案件的發(fā)生都怪罪于公安機關、怪罪于社會。

（二）強化縣域立體化社會治安防控體系建設，提升專業(yè)化治安防控服務供給質量。完善縣域立體化社會治安防控體系建設，是使專業(yè)化的社會治安防控服務更有效率的途徑之一?？h域立體化社會治安防控體系建設應該以大情報體系建設為龍頭，突出人、地、物、事、組織等治安要素管控，進一步健全“六張網”，加快完善“四項機制”②建設，結合縣域的地理、人文、經濟以及治安現狀特點，走出一條可持續(xù)發(fā)展的縣域立體化社會治安防控體系建設新路子，提升縣域內社會治安防控服務專業(yè)化供給效益。第一，要合理規(guī)劃使用防控資金。在所有防控資源中，資金的流向可以說決定著其他防控要素的流向。作為縣級公安機關，應該統籌考慮全年防控資金的使用問題，對于資金使用的方式、地域應該作年度詳細控制規(guī)劃，通過防控資金的合理分配，引導治安防控其他諸專業(yè)防控要素的科學配置。第二，科學投放專業(yè)防控警力。防控警力，主要是指路面巡邏、設卡、清查、管控直接防控警力。直接防控力量，處于提供治安防控服務的第一線，屬于“勞動力密集型產業(yè)”，應該集中優(yōu)勢警力，對重點部位、重點行業(yè)進行防控。以寧?？h為例，目前散居于城區(qū)街面執(zhí)行巡控任務的有巡特警、派出所、交警三大部門，盡管工作側重點不完全相同，但是勤務時間、空間、方式高度重合，需要打通相互之間的壁壘，進行警力整合。第三，重視情報信息的分析研判。信息研判、指揮協調等部門的警力，屬于間接防控力量，相對一線而言，它屬于“智力密集型產業(yè)”，在人選上應該重“精”而不重“量”，尤其是要側重于信息的分析研判，真正做到讓情報信息精確指導防控服務。

（三）深化城鄉(xiāng)社區(qū)警務建設，是破解社會治安防控服務社會化供給不足的有效途徑。社會治安防控服務社會化的本質，就是要求動員社會團體、企業(yè)、事業(yè)單位以及公民個人積極參與社會治安防控。這里需要指出的是，由于市場經濟已經滲入社會生活的方方面面，公安機關作為組織指揮者，需要從自愿參與而非行政指令的角度出發(fā)，組織協調社會各界力量參與社會治安防控。城鄉(xiāng)社區(qū)警務工作的實質，就是要求社區(qū)民警在社區(qū)內，與社會團體、企業(yè)、事業(yè)單位以及社區(qū)居民建立良好的伙伴關系，關注社區(qū)實際問題的解決，調動一切積極因素參與社會治安防控。從寧?？h的實際來看，可以考慮從以下途徑深化城鄉(xiāng)社區(qū)警務建設：第一，實現社區(qū)警力無增長改善。從近年來社區(qū)警務現實情況來看，專職化的導向無疑是正確的。但是，由于警力不足矛盾的突出，專職化的社區(qū)民警在從事各項社區(qū)警務基礎工作時，仍然有些力不從心?？h公安局層面建立“一月一清查”的制度后，清查工作的實質上與社區(qū)警務部分基礎工作內容相同，可以考慮借用機關警力幫助做好社區(qū)警務工作，實現社區(qū)警力的無增長改善。具體而言，需要細化機關民警執(zhí)行勤務的方式和地點，以夯實基層基礎工作為著力點，考慮采用聯片結對的方式，由負責清查的機關科室與社區(qū)結對，配合社區(qū)民警開展社區(qū)警務工作，有的放矢做好清查整治工作。第二，讓社區(qū)民警真正融入社區(qū)居民生活之中。從王法金等成功的社區(qū)民警成長的經歷來看，在社區(qū)民警與社區(qū)及成員之間構建一種良性互動、相互信任的關系，不但要求社區(qū)民警做好公安本職工作，更重要的是“功夫在詩外”，通過力所能及地幫助社區(qū)群眾解決各種困難，關心他們的安全、生活需求，讓群眾更加主動地支持、配合民警的治安防范工作。第三，要重視治安志愿者的組織引導。從整體上看，雖然群眾主動參與治安防控的熱情在下降，但是不可否認的是，仍然有部分熱心公益的人士，愿意在自己的工作、生活之余，主動參與社會治安防控服務，向社會貢獻自己的一份力量。縣級公安機關應當重視這部分力量的引導和使用，主動與志愿者協會進行對接，提前對志愿者進行必要的培訓，對接好志愿者工作的時間，合理安排志愿者從事治安防控服務的地點和內容，真正將治安志愿者的熱情引導到提供良好的社會治安防控服務中去。

（四）加快保安服務業(yè)的市場化進程。隨著人民群眾生活水平的不斷提升，不同社會階層的居民需要的治安安全服務也不盡相同。作為公安機關，不可能滿足所有人群的安全需求。在專業(yè)化力量不能滿足群眾、社會組織的特殊安全需要時，人們必然會尋求其他的方式。從市場經濟的角度來看，有需求就會有市場，保安服務公司就承擔了這樣的社會角色。公安機關作為保安服務活動的監(jiān)督管理單位，必須遵守市場經濟的規(guī)律，指導保安服務業(yè)更好地為治安防控服務。第一，放手推動保安服務業(yè)的市場化。2010年1月1日《保安服務管理條例》（以下簡稱《條例》）施行以前，全國只有地（市）級和縣級公安機關可以開辦保安服務公司，禁止私人開辦?！稐l例》施行以后，社會資本也可以開辦保安服務公司，這從根本上打破了公安機關對保安服務業(yè)的壟斷經營。從目前保安服務業(yè)發(fā)展的現狀來看，現在已經存在的國有保安公司之前大多由公安機關管理，即便現在已經脫鉤，也仍然與公安機關存在著千絲萬縷的聯系。但事實上，不管公安機關愿意不愿意，從市場經濟的角度來看，整個保安服務業(yè)的市場化趨勢已是不可逆轉，而且，從寧?？h的實際來看，在2011年一家民營的“大公保安公司”成立后，國有的保安公司明顯地感受到了生存壓力，反過來也促進了企業(yè)效率的提升。第二，在條件適合的小區(qū)引入保安打包服務。目前，寧?？h城區(qū)的豐澤園、天景園等小區(qū)，由于先天防控條件較好，物業(yè)保安巡邏管理到位，小區(qū)自建成之日起，基本實現了盜搶“零發(fā)案”，這無疑為其他小區(qū)提供了一定的啟示作用和借鑒意義。作為公安機關，可以在封閉條件適合的小區(qū)，引導小區(qū)向保安服務公司購買治安防控服務，相互之間簽訂保安服務購買合同，逐步實現治安防范服務的市場化運作。第三，公安機關也可以逐步嘗試購買保安服務。公安機關警力緊張，這是短時間內無法解決的問題。但是，公安機關可以拓寬思路，嘗試向保安服務企業(yè)購買一定量的治安防范服務，以此來彌補專業(yè)化、社會化治安防控服務的不足。第四，引導保安服務企業(yè)提高治安防控服務質量。寧?？h目前實行的歌舞娛樂場所保安“三聯”工作機制，在社會資金投入不增加的前提下，實現了保安提供治安防范服務效益的最大化。借鑒這一思路，可以考慮在工業(yè)園區(qū)等保安使用相對密集的區(qū)域拓展“三聯”機制實施的范圍，由公安機關指導開展治安防范服務，努力提升保安公司在治安防控服務中的效率。第五，促進公共安全服務科技化水平的提升。近年來，物聯網、云計算技術興起，為公安機關的社會治安管控提供了一個全新視角。但是，從實際來看，將物聯網、云計算應用到治安防控實際，需要大量的前期基礎投入。保安服務公司可以和保險公司以及其他科技公司合作創(chuàng)新，利用現有的互聯網布點資源，加大治安防控科技化產品的開發(fā)力度，創(chuàng)造一批既叫好、又叫座的治安防范科技產品，真正用科技的力量來提升治安防控服務的質量。

注釋：

①“六張網”是指2011年公安部《關于進一步加強社會治安防控體系建設的指導意見》中提出的要進一步健全街面巡邏防控網、城鄉(xiāng)社區(qū)村莊防控網、單位和行業(yè)場所防控網、區(qū)域警務協作網、視頻技術防控網、虛擬社會防控網。

②“四項機制”是指2011年公安部《關于進一步加強社會治安防控體系建設的指導意見》中提出的建立完善情報信息預警機制，建立完善勤務實戰(zhàn)指揮機制，建立完善實戰(zhàn)勤務運行機制，建立完善工作績效考評機制。

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（責任編輯：郭建華）

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1674-3040（2015）06-0050-05

2015-09-25

李歡鵬，浙江省寧?？h公安局指揮中心副主任。