民政部副部長 宮蒲光

關(guān)于“救急難”工作中幾個問題的思考

民政部副部長 宮蒲光

去年2月，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），10月印發(fā)了《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，標(biāo)志著我國社會救助制度框架基本確立。其中，“救急難”是《辦法》提出的基本工作方針和制度目標(biāo)，更是發(fā)揮社會救助制度兜底保障功能的重要組成部分。

所謂“救急難”，就是指當(dāng)因遭遇突發(fā)緊急事件或意外事故，部分群眾基本生活陷入困境，乃至生存面臨危機時，國家和社會向這部分人群提供的物質(zhì)、精神上必要幫助的制度安排就是“救急難”?！熬燃彪y”工作與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)息息相關(guān)，是時代的呼喚、人民的期盼，也是全面深化改革的現(xiàn)實需要，是提升國家治理能力的內(nèi)在要求，是社會救助適應(yīng)新形勢的必然選擇。

當(dāng)前，“救急難”工作正健康有序開展，相關(guān)協(xié)調(diào)機制和工作制度不斷健全完善，在快速回應(yīng)救助訴求、積極引導(dǎo)社會力量參與、實施綜合救助等方面取得了一定的成績，有效地保障了困難群眾的基本生存權(quán)益和人格尊嚴(yán)，減輕了人民群眾遇到臨時性“不能承受之重”的負(fù)擔(dān)。但在開展“救急難”工作過程中，仍有不少理論、政策、法律、體制和實踐等方面的問題需要深入研究，逐步破解。其中，有以下5個方面的問題值得認(rèn)真思考：

一、如何進一步完善救助協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮好工作合力？

《辦法》明確提出，要建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)，民政部門牽頭，有關(guān)部門配合，社會力量參與的社會救助工作協(xié)調(diào)機制。目前，我國社會救助制度框架基本形成，社會救助體系建設(shè)也進入轉(zhuǎn)型升級的新階段，在這一大背景下開展“救急難”工作，對有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合、社會力量的有效整合、各類救助資源統(tǒng)籌、制度銜接、機制完善、能力提升等提出了更高更新的要求。當(dāng)前，我國參與“救急難”的部門，除了民政、教育、住建、人社、衛(wèi)計等部門根據(jù)各自職能，負(fù)責(zé)相關(guān)社會救助制度實施外，殘聯(lián)、工會、婦聯(lián)、共青團、組織等部門也都掌握著較多的救助資源。這些部門間的協(xié)調(diào)，雖然通過已建立的社會救助部際聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制取得了一定的成效，但從其剛性程度和產(chǎn)生的實際效果來看，還存在大幅提高的空間。因此，要使得“救急難”工作更加卓有成效地開展，實現(xiàn)資源集中，統(tǒng)籌有力，尚需做好以下3個方面的工作：

一是進一步建立健全法律法規(guī)?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”。要按照四中全會精神，進一步加強社會救助法治建設(shè)，積極推動提升社會救助立法層次，加快推進出臺地方性社會救助法規(guī)，明確各級政府相關(guān)部門在社會救助中的法定責(zé)任與義務(wù)，完善激勵機制，提高其參與社會救助整體工作的自覺性，為“救急難”工作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

二是加快推動救助制度系統(tǒng)化建設(shè)。社會救助工作是一項系統(tǒng)工程，部門間的通力協(xié)作、相關(guān)制度的統(tǒng)籌安排對于“救急難”工作的開展具有十分重要的意義。因此，需要通過各部門間的制度協(xié)調(diào)和銜接，用制度固化跨部門的協(xié)同合作模式，加強社會救助制度的系統(tǒng)化建設(shè)，有效破解在“救急難”工作開展中面臨的“碎片化”問題。

三是加強政府救助資源的統(tǒng)籌利用。要對目前分散在各個部門的社會救助資源進行梳理、分類，形成資源統(tǒng)籌、信息共享，綜合利用好各類政府資源，在具體實施中做到對象上各有側(cè)重、形式上相互補充、效益上綜合提升，切實提高救助的時效性、精準(zhǔn)性和綜合效益。

二、如何引導(dǎo)社會力量積極參與“救急難”工作？

社會救助從其本意來講，包含了政府與企事業(yè)單位、社會組織和愛心人士等構(gòu)成的社會力量兩個方面的救助。在實際工作中，政府救助是社會救助的主體，而社會力量發(fā)揮著重要的補充作用，特別對低保邊緣人群、支出型貧困家庭等的保障具有不可替代的積極意義，它通過提供資金物資保障、生活照料服務(wù)和心理疏導(dǎo)等，為我國社會救助方式與形式的發(fā)展提供了新的參考。正是基于這樣的考慮，《辦法》列出專章就社會力量參與社會救助作出規(guī)定。

當(dāng)前，社會力量參與社會救助工作方興未艾，展示出巨大的正能量。但值得注意的是，與此同時，我國鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與社會救助的優(yōu)惠政策落實還不夠到位，政府部門與社會力量在“救急難”中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也亟待加強。主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，政策激勵力度不夠，《辦法》中明確了財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免的要求，但不夠具體，沒有細(xì)化、實化，落實起來還有難度。一些稅收政策雖然比較具體明確，但力度仍不夠，激勵作用不明確，沒有體現(xiàn)出多捐多免的優(yōu)惠；另一方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)程度與力度都不夠，一些企事業(yè)單位、社會組織、愛心人士參與社會救助熱情很高、也有實力，但是不太了解救助需求，供需信息不對稱，處于自發(fā)、無序狀態(tài)，往往根據(jù)捐助者的喜好、興趣設(shè)計項目內(nèi)容，根據(jù)表面現(xiàn)象和主觀判斷認(rèn)定救助對象。這兩種情形必然導(dǎo)致“救急難”工作中出現(xiàn)重復(fù)救助或有求無助的現(xiàn)象。

下一步，要引導(dǎo)社會力量參與到“救急難”工作中，有效發(fā)揮社會力量的積極作用，需要：一是繼續(xù)完善、落實社會力量參與社會救助的優(yōu)惠政策，使社會力量參與社會救助工作能夠切實享受到財政補貼、稅收優(yōu)惠和費用減免等政策；二是加大政府向社會力量購買社會救助服務(wù)力度，把適合社會提供的社會救助服務(wù)交由社會力量承擔(dān)；三是建立健全信息對接、項目發(fā)布的聯(lián)系機制，實現(xiàn)信息共享，既有助于推動主動發(fā)現(xiàn)、快速響應(yīng)機制建設(shè)，還有助于減少重復(fù)救助、救助缺位等情況的發(fā)生。此外，還需要積極培育承接主體，發(fā)展能夠參與社會救助工作、提供社會救助服務(wù)事項的社會組織，特別是專業(yè)社工機構(gòu)，提高其參與“救急難”工作的能力。

三、如何把握“救急難”的度？

在實際工作中，面對極度困難的“救急難”對象，基層工作人員往往會陷入兩難境地：一方面，救群眾于急難是政府義不容辭的責(zé)任；另一方面，面對巨額費用無所適從，政府在“救急難”中應(yīng)該救到什么程度？這個底應(yīng)該怎樣來托？

要回答這一問題，還需從我國社會救助制度的基本理念來考量。國際上的社會救助制度大體分為：滿足生存需求、滿足基本需求和滿足體面生活等三種類型，選擇哪一類型做為國家的政策目標(biāo)，一是與經(jīng)濟發(fā)展程度有關(guān)，二是與社會契約或價值觀有關(guān)。前者好理解，后者，以美國、瑞典為例，兩國都是高收入國家，但美國的福利制度是最吝嗇的，也是高收入國家中貧困率最高的國家之一，其低保標(biāo)準(zhǔn)僅占中等工資比重的20%，而瑞典高達(dá)60%以上。美國保障的是基本需求，瑞典保障的是體面生活。從社會契約或價值觀上看，美國強調(diào)的是個人責(zé)任，瑞典則是偏重社會責(zé)任。

我國的社會救助制度明確是保障公民的基本生活，堅持托底線、救急難、可持續(xù)，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的原則。我國社會救助制度以收入型貧困為主要對象，但“救急難”兼顧了支出型貧困。具體來講：

首先，就政府而言，對所有需要救助的急難事項，入口必須是敞開的，義務(wù)是無限的；但同時救助又是適度的，責(zé)任是有限的。對于任何急難事項，政府救助都應(yīng)該做到于法有據(jù)、依法行政,不僅要有一定的程序，而且要按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來救助，確保公平公正施救和可持續(xù)發(fā)展。

其次，我國救助制度的基本原則是?；?、兜底線。“救急難”是“雪中送炭”，而不是“錦上添花”。例如，低保標(biāo)準(zhǔn)反映的是對困難群眾基本生活消費支出需求的滿足程度，隨著人民群眾生活水平的提高，標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該逐步提高，但這個標(biāo)準(zhǔn)并非越高越好，高了，政府支出壓力加大，并且容易產(chǎn)生福利依賴或稱之為“養(yǎng)懶漢”，不利于促進就業(yè)和生產(chǎn)自救，也容易形成新的社會不公平?！熬燃彪y”與其他社會救助一樣，都有個把握“度”的問題。既要堅持救急托底，盡力而為的原則，又要堅持不養(yǎng)懶漢，量力而行的原則，不搞過度救助，不能“因禍得福”，始終要堅持適度救助的原則。

第三，開展“救急難”，不是建立一項新制度，而是在現(xiàn)有救助制度體系的框架內(nèi)，加強各項社會救助制度的有效銜接，發(fā)揮綜合效益。就現(xiàn)行8項救助制度而言，臨時救助是“救急難”的主要承接制度。但是僅僅依靠臨時救助也是力不從心的，必須通過各項制度的疊加運用，增強制度合力，提高救助的綜合效益。

四、如何建立多元的、開放的“救急難”籌資機制？

開展“救急難”工作，資金保障是基礎(chǔ)。今年，中央財政共安排城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時救助資金1355.48億元，其中臨時救助補助資金42億元，較去年增加10億元。應(yīng)該說中央財政在收入增速下降的情況下，做出這樣的安排是非常難得的，但仍與實際需求相差較大。進一步加大籌資力度，在加大臨時救助財政資金投入的基礎(chǔ)上，必須創(chuàng)新籌資思路，改變單一靠財政投入的籌資格局，建立多元的、開放的“救急難”籌資機制。

一是堅持以財政投入為主，不斷加大資金投入。國務(wù)院在《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》中，對完善臨時救助資金籌集機制提出了明確要求，一是地方各級人民政府要將臨時救助資金列入財政預(yù)算；二是省級人民政府要切實加大臨時救助資金投入；三是中央財政對地方實施臨時救助制度給予適當(dāng)補助。據(jù)初步統(tǒng)計，2014年，全國各級財政投入臨時救助資金共計87.7億元，其中，中央財政投入32億元、省級財政投入11.9億元，省以下各級財政投入29.1億元，還有一部分是上年度的結(jié)轉(zhuǎn)。今后，各級財政還將進一步加強臨時救助的資金投入，切實承擔(dān)起政府責(zé)任。

二是盤活存量，加強資金的統(tǒng)籌使用。破除二元分割、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是社會救助發(fā)展的必然趨勢。為此，資金的統(tǒng)籌使用也成為必然要求。2014年，中央財政合并了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助補助資金兩個賬戶，實現(xiàn)了資金的統(tǒng)籌使用；今年又合并了城市低保和農(nóng)村低保兩個賬戶，資金打通使用。臨時救助制度建制伊始，就打破城鄉(xiāng)藩籬，不再區(qū)分城鄉(xiāng)。特別是國務(wù)院在臨時救助文件中明確要求，城鄉(xiāng)低保資金有結(jié)余的地方，可安排部分資金用于低保對象的臨時救助支出。這既為我們拓寬臨時救助籌資渠道開了政策口子，也對盤活資金存量、提升資金使用效益提出了要求，同時也啟發(fā)了我們統(tǒng)籌資金的思路和方向。去年以來，克強總理多次強調(diào)要喚醒沉睡的資金。據(jù)我們了解，不少省市都有低保滾動結(jié)余資金，都應(yīng)在盤活存量上做好文章。

三是鼓勵、引導(dǎo)社會力量為“救急難”募集資金。目前我國慈善事業(yè)發(fā)展迅速，慈善正在成為社會救助的一支重要力量。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國共接收國內(nèi)外社會各界的款物捐贈總額約989.42億元，占我國GDP的0.17%，人均捐款72.71元。據(jù)基金會中心網(wǎng)的統(tǒng)計，雅安地震發(fā)生后36小時內(nèi)，全國36家基金會便啟動了應(yīng)急預(yù)案，籌措資金量達(dá)到2.66億元；72小時之后，共有66家基金會募得4.38億元，其中壹基金三天募捐就超過1億元。

國務(wù)院《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》明確提出，“要動員、引導(dǎo)具有影響力的公益慈善組織、大中型企業(yè)等設(shè)立專項公益基金”。各地在實踐中進行了積極探索。比如江西贛州，動員本地社會組織、企業(yè)、在外創(chuàng)業(yè)致富人員等設(shè)立“救急難”公益基金，同時鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自籌資金設(shè)立“救急難”公益基金，效果很好。動員、引導(dǎo)社會力量為“救急難”設(shè)立公益基金有兩種方式：一是由社會組織、企業(yè)或個人單獨出資設(shè)立，社會組織運營；二是由政府和社會力量共同出資設(shè)立，財政資金發(fā)揮引導(dǎo)作用，撬動社會資金，并委托社會組織負(fù)責(zé)運營。

五、如何進一步發(fā)揮好社會救助對象信息核對機制的重要作用？

社會救助家庭經(jīng)濟狀況信息核對工作是確保社會救助對象準(zhǔn)確、高效、公正認(rèn)定的基礎(chǔ)，對于提升社會救助水平和質(zhì)量，促進社會公平正義具有重要意義。截至2014年底，全國30個省份在省級層面建立了核對工作機構(gòu)，70.1%的縣（市、區(qū)）已經(jīng)開展了相關(guān)工作。民政部已經(jīng)會同公安、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門初步建立了戶籍、車輛、存款、證券等信息聯(lián)查機制，為社會救助對象核對信息機制發(fā)展奠定了較好的基礎(chǔ)。但現(xiàn)有的信息核對機制與實際需求仍存在一定差距，亟待從以下幾方面入手，推動信息核對機制發(fā)揮更大的作用。

一是進一步完善有關(guān)法律法規(guī)，明確相關(guān)規(guī)定。目前，按照《商業(yè)銀行法》、《證券法》等規(guī)定，銀行、證券公司等有權(quán)不向其他機構(gòu)提供客戶的存款、證券等信息。雖然通過部門間的協(xié)調(diào)，以共同發(fā)文等形式建立了低收入家庭有關(guān)信息的聯(lián)查機制，盡管我們這個聯(lián)查機制是建立在申請低保人委托核查，讓渡隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，但從長遠(yuǎn)發(fā)展看，仍需要提高核查工作的法律效力。因此，要加快社會救助立法進程，將信息核對機制及相關(guān)要求納入法律規(guī)定之中。

二是加強數(shù)據(jù)橫向反饋，實現(xiàn)跨部門跨地區(qū)提取。當(dāng)前，部門間的數(shù)據(jù)共享、互通互聯(lián)仍未建立統(tǒng)一平臺，跨省跨地區(qū)的數(shù)據(jù)調(diào)取、查詢與應(yīng)用也無法實現(xiàn)，這都成為信息核對工作的瓶頸，客觀上影響了救助工作的準(zhǔn)確性、時效性、公平性。要進一步加強協(xié)調(diào)機制建設(shè)，切實發(fā)揮民政部門牽頭，其他部門配合的協(xié)調(diào)機制的作用，積極協(xié)調(diào)各部門間的數(shù)據(jù)橫向共享應(yīng)用，努力實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)的統(tǒng)一匯總與調(diào)取，提高數(shù)據(jù)利用效率，并通過統(tǒng)一社會救助政策，解決對各部門在實施本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的救助政策中對家庭人口界定、救助標(biāo)準(zhǔn)、申請程序不一致等方面的問題。在地方，有些省市在開展信息核對工作上做的較好，如上海市民政局與本市公安、稅務(wù)、房管、人保等12個部門以及14家銀行簽署了聯(lián)查協(xié)議。廣東、浙江、江蘇等地在信息核對工作中也取得了較好的成效，全國多數(shù)省市區(qū)都處在積極推動階段。

三是建立健全救助信息誠信與懲戒機制。目前，我國尚未有效建立起對不誠信填報救助信息的行政約束機制和法律懲戒制度，客觀上使得瞞報、亂報者無所顧忌。因此，有必要加快推動包括社會救助在內(nèi)的社會誠信體系建設(shè)，明確一系列信用準(zhǔn)則要求，引導(dǎo)申請人如實填報相關(guān)信息，同時要明確懲罰主體，建立失信懲戒機制，用制度來遏制“騙保”、“錯?！钡痊F(xiàn)象發(fā)生。

四是統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強信息系統(tǒng)建設(shè)。當(dāng)前，我國居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息化平臺尚未全面建立，各地系統(tǒng)之間仍未形成有效的數(shù)據(jù)對接。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的統(tǒng)一與準(zhǔn)確是推動工作有效開展的重要方面，需要加快制定全國核對信息系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)傳導(dǎo)方式，完善保密措施，真正實現(xiàn)信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享和同步提取。