李江靜

（北京科技大學 馬克思主義學院，北京 海淀 100083）

伴隨互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動終端等信息技術(shù)的迅速發(fā)展和全面集成，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出指數(shù)級增長態(tài)勢并廣泛應用于各行業(yè)各領(lǐng)域，人類社會正在經(jīng)歷由大數(shù)據(jù)引發(fā)的一場革命，這場革命也將給國家治理帶來深遠影響。在大數(shù)據(jù)已然成為時代發(fā)展大勢的背景下，必須充分認識大數(shù)據(jù)對于國家治理能力現(xiàn)代化蘊涵的巨大價值，更好地發(fā)揮大數(shù)據(jù)在助推國家治理能力現(xiàn)代化方面的作用。

一、大數(shù)據(jù)的基本理解

（一）莫衷一是的大數(shù)據(jù)界定

“大數(shù)據(jù)”（Big Data），是一個新近被提及和使用的概念。盡管早在1980年，美國未來學家托夫勒就在《第三次浪潮》中預言了“大數(shù)據(jù)”的到來，人們也較早地意識到人類社會擁有數(shù)據(jù)的龐大體量和快速增長，但它首次被明確提及和全面介紹始于著名咨詢公司麥肯錫的一份研究報告。2011年5月，麥肯錫發(fā)布《大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力的下一個新領(lǐng)域》的研究報告稱，“數(shù)據(jù)，已經(jīng)滲透到當今每一個行業(yè)和業(yè)務職能領(lǐng)域，成為重要的生產(chǎn)因素”[1]。2012年，“大數(shù)據(jù)”被越來越多地提及，并用以描述由信息爆炸而產(chǎn)生的巨量數(shù)據(jù)；同年1月，大數(shù)據(jù)成為瑞士召開的達沃斯世界經(jīng)濟論壇的主題之一；3月，美國政府在白宮網(wǎng)站公布了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》，奧巴馬也隨即宣布投資2億美元到大數(shù)據(jù)領(lǐng)域，他認為，數(shù)據(jù)將成為“未來的新石油”，大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的競爭與國家的安全和未來息息相關(guān)，數(shù)字主權(quán)將是繼陸權(quán)、海權(quán)、空權(quán)之后的又一新的主權(quán)空間；2013年更是被媒體稱為“大數(shù)據(jù)元年”。種種跡象表明，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為顯著的時代特征。

什么是大數(shù)據(jù)？由于這一詞匯的使用只有短短幾年，因此尚未形成一個權(quán)威的、統(tǒng)一的、公認的定義。在國外，麥肯錫全球研究報告《大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力的下一個前沿》認為，大數(shù)據(jù)是大小超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工作的抓取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)群[2]；著名研究機構(gòu)高德納的定義是“需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)”[3]，等等。在國內(nèi)，發(fā)表在《中國科學院院刊》的一篇文章認為，“一般意義上，大數(shù)據(jù)是指無法在可容忍的時間內(nèi)用傳統(tǒng)IT技術(shù)和軟硬件工具對其進行感知、獲取、管理、處理和服務的數(shù)據(jù)集合”[4]；也有學者認為，大數(shù)據(jù)“最初是一個技術(shù)性與描述性概念，意味著無法通過傳統(tǒng)數(shù)據(jù)工具短時間內(nèi)搜索、存儲、整理并分析的海量或巨量數(shù)據(jù)”，“實質(zhì)上是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等幾種技術(shù)革命的疊加結(jié)果”[5]。結(jié)合學界的定義以及大數(shù)據(jù)本身的特點，可以認為它首先是指巨量資料，這些已經(jīng)足夠龐大的、正呈現(xiàn)爆炸式增長的數(shù)據(jù)量，已經(jīng)大到無法依靠常規(guī)的技術(shù)和工具進行獲取、集成、儲存和分析等相關(guān)處理的程度；其次，巨量數(shù)據(jù)的存在也涉及對其進行處理的技術(shù)的發(fā)展，以及將其轉(zhuǎn)化成智力資源的能力。盡管大數(shù)據(jù)的容量巨大、結(jié)構(gòu)復雜，但并不是所有的數(shù)據(jù)都對人們有用，因此“重要的是如何處理它”[6]，意識到“通過這些數(shù)據(jù)的交換、整合和分析，人類可以發(fā)現(xiàn)新的知識，創(chuàng)造新的價值，帶來‘大知識’‘大科學’‘大利潤’和‘大發(fā)展’”[7-1]。

（二）“4個V”的大數(shù)據(jù)特征

對大數(shù)據(jù)特征的概括也不一而足，目前認可度較高的是“4個V”，即數(shù)據(jù)體量大（Volume）、數(shù)據(jù)類型多（Variety）、速度快時效高（Velocity）和價值密度低（Value）。其一，數(shù)量體量大。隨著近年來全球范圍內(nèi)的智能手機、pad、個人電腦等移動終端的普及，以及發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)上的文字、圖片等產(chǎn)生的數(shù)據(jù)爆炸式增長，數(shù)據(jù)量已經(jīng)從GB、TB到了PB、EB乃至ZB級別①計算方式為1024GB=1TB，1024TB=1PB，1024PB=1EB，1024EB=1ZB。。據(jù)國際數(shù)據(jù)咨詢公司（IDC）發(fā)布的研究報告顯示，2013年的數(shù)據(jù)規(guī)模已經(jīng)達到2.8 ZB，到2020年，數(shù)據(jù)總量將達到40ZB。其二，數(shù)據(jù)類型多。按照大數(shù)據(jù)類型可將其分為交易數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)等，按照內(nèi)容格式可以分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（例如關(guān)系數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)）、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（例如聲音、圖片、視頻等）以及介于二者之間的半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（例如超文本標記語言文檔）等[8]。其三，速度快時效高。網(wǎng)絡(luò)中的大數(shù)據(jù)往往以數(shù)據(jù)流的形式快速產(chǎn)生，具有很強的時效性，同時對數(shù)據(jù)信息的處理要求也很高。其四，價值密度低。對于現(xiàn)有技術(shù)而言，還無法達到高效處理海量數(shù)據(jù)的程度，IDC的一個調(diào)查認為，盡管個人和機器每天都在產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)總量不斷膨脹，但僅有0.4%的全球數(shù)據(jù)得到了分析[9]。在此之外，有學者將“1C”（Complexity）即分析處理的復雜性大作為大數(shù)據(jù)特征[10]；也有學者認為“1O”（Online）即在線的、隨時能調(diào)用和計算的，是大數(shù)據(jù)區(qū)別于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的最大特征[11]等等。總體來看，目前對大數(shù)據(jù)的理解尚未統(tǒng)一，在這里，我們將得到廣泛認可的“4個V”作為大數(shù)據(jù)的基本特征。

二、大數(shù)據(jù)助推國家治理能力現(xiàn)代化

繼黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題后，2014年1月1日，習近平總書記在《人民日報》發(fā)表題為《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》的文章中指出，國家治理能力是”運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。推進國家治理能力現(xiàn)代化，就是在已經(jīng)形成的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的一整套涵蓋各領(lǐng)域、保障國家順利運行的制度體系下，提升國家統(tǒng)籌各領(lǐng)域的治理主體處理各項事務、協(xié)調(diào)各種關(guān)系的水平。在這一過程中，大數(shù)據(jù)發(fā)揮著重要的作用。

（一）助推治理主體從單一走向多元，形成協(xié)同治理的新格局

國家治理強調(diào)的是“國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者在一個國家的范圍內(nèi)對社會公共事務的合作管理”[12]，而不只是過去單一主體的、自上而下式的管理。同時，中國共產(chǎn)黨人的國家治理遵循的是馬克思主義國家理論邏輯，十六大以來，“在黨的文獻中持續(xù)表達的‘黨領(lǐng)導人民有效治理國家’，即是國家治理戰(zhàn)略和根本要求在國家治理意義上的典型體現(xiàn)和凝煉表達”[13]。因此，我國國家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，既不同于過去過分強調(diào)國家、政府全能型角色的狀態(tài)，也不同于西方國家過度依賴市場自發(fā)調(diào)節(jié)的“大市場小政府”模式，而是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，形成政府、市場、企業(yè)、人民等多元治理主體的有機統(tǒng)一，尤其是注重保障人民在政治活動中的“主角”地位，發(fā)揮人民參政議政的作用。

在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)化是信息呈現(xiàn)出來的“新常態(tài)”，豐富多樣、規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及微博、微信等新媒體形成的動態(tài)融合，使數(shù)據(jù)同時具備了開放性的特征，這些隨時可以捕捉到的數(shù)據(jù)不僅能夠為國家治理的多元主體提供充足的信息資源，使他們充分而及時地了解國家發(fā)展的動態(tài)與趨勢，而且能夠極大地拓寬各個治理主體之間交流和溝通的渠道，打破時間和空間的限制，形成良好的互動局面，進而有利于形成國家主導、人民參與、多元主體協(xié)同治理的新格局。

（二）助推治理過程從“亞透明”走向“可視化”，提升民主化治理的程度

國家政權(quán)管理者向政權(quán)所有者負責同時政權(quán)所有者能夠參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督、問責等國家治理的全過程，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要衡量標準。我國憲法規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，這意味著人民是參與和監(jiān)督國家治理過程的最重要主體。而人民要有效參與和監(jiān)督國家治理，又以治理過程的公開透明為前提條件。如果國家治理過程缺乏透明度，就難免導致政權(quán)管理者（因缺少或脫離監(jiān)督）利用其掌握的公共權(quán)力設(shè)租尋租；相反，如果國家治理過程實現(xiàn)了公開化、透明化，公共權(quán)力的運行就會多一重約束和保障，這不僅能夠有效彌補政權(quán)管理者自我監(jiān)督的不足，而且能夠強化其規(guī)范意識、責任意識，抑制其以權(quán)謀私的行為，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)資源的發(fā)布及其與網(wǎng)絡(luò)、新媒體的融合使獲取信息變得十分方便，這一方面為人民了解國家治理的進程提供了豐富信息，為之參與決策、監(jiān)督等國家治理過程提供了便捷渠道，另一方面也在客觀上推動掌握了社會方方面面數(shù)據(jù)的政府通過開放數(shù)據(jù)實現(xiàn)政務公開，讓權(quán)力在陽光下運行，使國家治理過程走向“可視化”，提升國家治理的民主化程度，保障公共決策更充分地體現(xiàn)民意。

（三）助推對治理客體進行更精準的分析，提高決策的科學性

國家治理能力“包含了與整個國家以及公民利益密切相關(guān)的所有公共事務和公共事務治理過程，不僅包括對政治、軍事、文化、經(jīng)濟、社會等所有領(lǐng)域的治理能力，而且包括公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給、社會資源協(xié)調(diào)與分配、公共政策的制定和實施、社會認同的維系、國家安全的維護以及國際關(guān)系的維持等所有治理過程的能力”[14]。全面掌握和適時了解相關(guān)領(lǐng)域的實際情況，有針對性地制定切實可行的公共政策，是高效治理、現(xiàn)代化治理的要求。而要掌握和了解社會各領(lǐng)域的實際狀況和發(fā)展動態(tài)，就必須對這些領(lǐng)域進行科學分析，形成準確認知。

在信息化高度發(fā)展的今天，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域都產(chǎn)生了大量數(shù)據(jù)并充斥于政府網(wǎng)站、微博、微信等空間，對此，國家治理主體尤其是我們享有數(shù)據(jù)優(yōu)勢的政府，能夠基于對相關(guān)數(shù)據(jù)的挖掘、分析等處理，進一步揭示出數(shù)據(jù)所反映的相關(guān)事件和事實。只要基于足夠成熟的技術(shù)，就能夠深化對數(shù)據(jù)的挖掘和利用，進一步得出事件的發(fā)生發(fā)展規(guī)律、動態(tài)及其前景、趨勢等，為及時把握和科學研判相關(guān)領(lǐng)域的狀況提供豐富的數(shù)據(jù)支撐，形成對治理客體的準確認知。這樣，不僅能夠最大程度地避免因信息掌握不充分而形成的非理性決策，而且能夠使制定的決策更加切合實際和科學有效，更重要的是，“大數(shù)據(jù)的廣泛應用，利于形成用數(shù)據(jù)分析、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的治理思維和文化，對于實現(xiàn)‘數(shù)據(jù)治國’具有深遠的影響和價值”[15]。

（四）助推治理結(jié)構(gòu)從“縱向為主”走向“縱橫交錯”，增強協(xié)作治理能力

傳統(tǒng)的國家治理是科層制的治理結(jié)構(gòu)，縱向?qū)蛹壷g的等級管理和平級部門之間的分工合作是其典型結(jié)構(gòu)，其中，“‘上下’之間的互動是最重要的，其他的互動可以忽略”[16]。然而，隨著人類社會的發(fā)展，經(jīng)濟、政治、社會、環(huán)境等各種問題日趨復雜化、多樣化，一個問題的解決往往涉及多個部門之間的配合協(xié)調(diào)，使得橫向的分工合作變得越來越重要。在這樣的背景下，傳統(tǒng)的科層制分工體系已經(jīng)不足以應付現(xiàn)代社會各種紛繁復雜的事務，迫切需要打破縱向的集中決策模式，使平級部門之間的互動擁有與縱向?qū)蛹壷g的互動同等的地位，形成多權(quán)力中心相互影響、商議決策的局面。

當下，巨量數(shù)據(jù)資源分散在各個層級、部門的情況使一個問題的解決往往涉及多個部門機構(gòu)，更加凸顯出橫向合作、數(shù)據(jù)共享和信息交互的重要性，這必然要求跨越科層制的壁壘、打破縱向?qū)蛹壪拗频姆h、實現(xiàn)快速有效的協(xié)同治理。同時，面對日益復雜的社會事務，不僅要求治理體制內(nèi)部逐漸實現(xiàn)權(quán)力的分散化和多中心格局，而且要求相關(guān)社會組織、企業(yè)、個人等參與協(xié)助解決問題，這將推動大數(shù)據(jù)時代的政府開放數(shù)據(jù)，形成多元主體共同挖掘原始數(shù)據(jù)價值的局面，為解決復雜社會事務貢獻智慧、建言獻策。在此過程中，各種力量不是直接接受政府的管理，而是作為平等對話和協(xié)作的多元主體，不斷在處理各種復雜社會事務中提升協(xié)調(diào)治理的能力，從而形成動態(tài)融合的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。

當然，大數(shù)據(jù)也給國家治理能力現(xiàn)代化提出了挑戰(zhàn)。例如，對有效處理和利用數(shù)據(jù)造成挑戰(zhàn)。隨著我國信息技術(shù)的發(fā)展，國家、社會和個人層面的數(shù)據(jù)獲取渠道不斷拓寬，數(shù)據(jù)類型持續(xù)增多，如何集成、整合、掌握和分析、管理這些超出預期和想象的增量數(shù)據(jù)，為國家治理提供有效的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，還面臨著技術(shù)、財力、人力等方面的難題；同時，面對低密度價值的數(shù)據(jù)，需要進行事先的真?zhèn)舞b別以便高效利用其真實可信的部分，這無疑增加了科學決策的難度。再例如，面臨信息安全和隱私保護的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)中的很多信息不僅與個人生活息息相關(guān)，而且與國家安全密切相連，只要在相關(guān)技術(shù)的支持下，就能夠在海量數(shù)據(jù)中提取、分析、總結(jié)出或涉及個人隱私或涉及國家安全的信息，這對國家的數(shù)據(jù)管理、信息保護等能力提出極高要求。

盡管大數(shù)據(jù)對國家治理能力現(xiàn)代化提出了不小挑戰(zhàn)，但正視挑戰(zhàn)、應對挑戰(zhàn)的過程也是提升國家治理能力的過程，長遠地看，大數(shù)據(jù)對于國家治理能力現(xiàn)代化的進程具有正向的助推作用。

三、國家治理能力現(xiàn)代化視域中大數(shù)據(jù)應用存在的問題與對策

（一）大數(shù)據(jù)應用中存在的問題

當前，我國在大數(shù)據(jù)應用中還存在方方面面的問題，并突出地表現(xiàn)在意識層面、管理層面、共享層面和實際操作層面。

1.意識層面：缺乏“數(shù)據(jù)治國”的戰(zhàn)略思維。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）的調(diào)查顯示，截至2014年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率提升為47.9%；同時，我國手機網(wǎng)民規(guī)模為5.57億，在整體網(wǎng)民中占比達85.8%[17]。此外，由于即時通訊、移動終端等應用的興起，中國成為互聯(lián)網(wǎng)用戶、手機持有量都位居世界第一的大國，這些應用都是數(shù)據(jù)增長的重要來源。然而，據(jù)調(diào)查，“中國2010年新增的數(shù)據(jù)量約為250拍，不及日本的400拍，歐洲的2000拍，和美國的3500拍相比，更是連十分之一都不到”[7-2]。數(shù)據(jù)來源渠道之多與數(shù)據(jù)增量之少形成了鮮明對比，表明我國并不缺乏數(shù)據(jù)資源，而是缺乏搜集數(shù)據(jù)、儲存數(shù)據(jù)和應用數(shù)據(jù)的思維和意識，導致很多數(shù)據(jù)得不到分析、處理，也就無法被有效利用到國家治理中。

目前，我國政府部門已經(jīng)越來越重視對大數(shù)據(jù)的應用，比較典型的有：國家統(tǒng)計局成立的社情民意調(diào)查中心、重慶政務APP、今日合川APP等。但相較于美國、英國、澳大利亞等西方發(fā)達國家而言，在建設(shè)數(shù)據(jù)庫、運用數(shù)據(jù)治國等方面還存在很大差距。尤其是被稱為“數(shù)據(jù)帝國”的美國，已經(jīng)將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，在“構(gòu)建和經(jīng)營宏大的‘業(yè)務管理數(shù)據(jù)’‘民意社情數(shù)據(jù)’及‘物理環(huán)境數(shù)據(jù)’方面表現(xiàn)出色”[18]，與之對比，更凸顯出我國缺乏“數(shù)據(jù)治國”戰(zhàn)略思維的問題。

2.管理層面：缺乏完善的數(shù)據(jù)管理制度。要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在國家治理中的價值，首先要使治理主體能夠提取、整合、分析和應用相關(guān)數(shù)據(jù)，做到信息互融、數(shù)據(jù)共享。但由于我國目前對大數(shù)據(jù)的管理還不成熟，缺乏統(tǒng)一的對數(shù)據(jù)資源進行管理和應用的頂層設(shè)計，由部門利益格局導致的“信息孤島”現(xiàn)象比較突出。例如，大量信息沒能轉(zhuǎn)換為可供調(diào)取使用的數(shù)據(jù)，有效信息被封存或遺忘；信息系統(tǒng)各自為政、相互獨立，甚至部門內(nèi)部信息共享不暢；等等。數(shù)據(jù)資源碎片化、割據(jù)化的孤島現(xiàn)象嚴重阻礙了數(shù)據(jù)的高效利用，制約了“數(shù)據(jù)治國”的水平。2014年8月12日，聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部與國家行政學院電子政務研究中心在北京共同發(fā)布了衡量各國信息化發(fā)展水平的《2014聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告（中文版）》[19]，就是對我國數(shù)據(jù)資源管理水平的直觀反映。報告顯示，中國的電子政務發(fā)展指數(shù)（EGDI）為0.5450，世界排名第70位，即使在亞洲地區(qū)，也落后于韓國、日本、新加坡等國。因此，享有數(shù)據(jù)優(yōu)勢的政府要實現(xiàn)對幾何級增量的大數(shù)據(jù)進行科學管理，使之在治國理政中發(fā)揮出更大效用，從而提高治理能力、增進人民福祉，還有賴于完善對數(shù)據(jù)進行綜合管理的制度和能力。

3.共享層面：缺乏充分開放的數(shù)據(jù)信息?！按髷?shù)據(jù)戰(zhàn)略，往往建立在開放政府數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上?！盵20]政府數(shù)據(jù)對于科學研究、經(jīng)濟增長、政策制定等方面都蘊涵著極大潛力，開放政府數(shù)據(jù)、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享對政府行政的公開、透明，對提高數(shù)據(jù)的利用、研究和創(chuàng)新等方面都具有重要意義。然而，我國目前政府部門的數(shù)據(jù)公開做得還不夠。一方面，為適應時代大勢，政府已經(jīng)開始重視信息公開，并投入了人員、資金等相應資源；另一方面又存在職責不清、相互推諉、拖延發(fā)布等問題，例如，一些政府部門對民眾的信息訴求不重視、不回應、不解決，一些政府門戶網(wǎng)站信息不全、內(nèi)容陳舊等。中國社會科學院法學所法治國情調(diào)研組于2013年公布的《政府信息公開工作2012年度報告發(fā)布情況調(diào)研報告》顯示，年度報告核心數(shù)據(jù)公開不理想的情況普遍存在[21]；2014年發(fā)布的報告也表明，2013年度整體調(diào)研情況相較于上年度進步不明顯，甚至在年報踩點發(fā)布、延遲發(fā)布方面的調(diào)查結(jié)果還有了退步[22]。

上述狀況對治理的不良影響很明顯：一是妨礙了人民在大數(shù)據(jù)時代的知情權(quán)，導致政府公信力得不到有效提高；二是政府公布的數(shù)據(jù)由于存在不完整、不全面的問題而不具備對國家治理的指導意義，不能引導群眾凝聚治理合力，降低了利用大數(shù)據(jù)提升國家治理能力的作用；三是信息的不對稱使權(quán)力得不到有效監(jiān)督，容易導致不良作風甚至腐敗行為。

4.操作層面：缺乏成熟的技術(shù)與人才。面對蘊含著巨大價值的大數(shù)據(jù)，要想高效獲取有價值的信息推進國家治理能力現(xiàn)代化，就要有集成、整合、掌握和分析這些數(shù)據(jù)的技術(shù)和相應的人才。然而，我國目前的數(shù)據(jù)處理技術(shù)還遠不成熟。面對海量存在、高并發(fā)量的大數(shù)據(jù)，我國的處理技術(shù)在時效性、準確性等方面都面臨極大挑戰(zhàn)，尤其對于增量巨大的非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，如何應用仍處于摸索階段。盡管目前已經(jīng)開發(fā)出Hadoop、MapReduce等大數(shù)據(jù)分析工具，但其成熟度和實時處理能力等都不及傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)管理套件技術(shù)，還不足以很好地收集和利用海量數(shù)據(jù)。與此同時，人才儲備不足的狀況也在我國大數(shù)據(jù)應用中逐漸凸顯出來，據(jù)《中國電子報》報道，我國大數(shù)據(jù)人才缺口至少有100萬人。一方面，數(shù)據(jù)科學家（即對數(shù)學、統(tǒng)計學、機器學習等多方面知識能夠綜合掌控的復合型人才，而不僅僅是只能對數(shù)據(jù)進行報表、描述性等低端分析的初級從業(yè)人員[23]）不足成為應用大數(shù)據(jù)的瓶頸；另一方面，相關(guān)職能部門還十分缺乏從事數(shù)據(jù)采集、整合、分析，和進行數(shù)據(jù)研究、預測和管理等的專業(yè)人員，真正能承擔起信息公開和政務數(shù)據(jù)公布的人員并不多見，這成為制約“數(shù)據(jù)治國”的一個重要因素。

（二）提升大數(shù)據(jù)作用的現(xiàn)實路徑

第一，提高“數(shù)據(jù)治國”意識，將其納入國家戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)是一場技術(shù)革命，更是一場思維革命。當大數(shù)據(jù)應用迅速普及到社會各行業(yè)各領(lǐng)域，并在助推國家治理能力現(xiàn)代化方面顯現(xiàn)出越來越重要的價值時，我們應該首先在意識上高度重視，跟上“數(shù)據(jù)治國”的時代大勢，將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略。首先，作為最具有數(shù)據(jù)優(yōu)勢的政府，對大數(shù)據(jù)的認知程度和實施的具體舉措，將對其發(fā)展的速度和方向起著決定性的影響。因此政府必須在這場變革中率先作為，樹立從全盤考慮大數(shù)據(jù)發(fā)展的戰(zhàn)略思維，統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)據(jù)資源的積累與應用。一是可以借鑒國外政府的先進經(jīng)驗，從國家層面的高度建立權(quán)威的大數(shù)據(jù)研究計劃，系統(tǒng)深入地分析、評估大數(shù)據(jù)在政府、各行各業(yè)乃至個人生活等方面引發(fā)的變化，并預測大數(shù)據(jù)的未來發(fā)展趨勢；同時在此基礎(chǔ)上制定符合國情的大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)攬全局的大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃。二是可以通過行政手段引導各行業(yè)各領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)資源的累積、把握和應用，倡導社會對豐富數(shù)據(jù)價值進行挖掘。其次，非政府的多元治理主體要注重提升本身的大數(shù)據(jù)涵養(yǎng)，增強協(xié)同政府利用大數(shù)據(jù)治國的意識。

第二，做好頂層設(shè)計，突破“信息孤島”藩籬。面對大數(shù)據(jù)給世界各國帶來的深刻變革，在業(yè)已制定的研究計劃和發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，應該進一步加強對大數(shù)據(jù)管理的頂層設(shè)計，提升對大數(shù)據(jù)的利用效能，避免重復建設(shè)。2013年底，國內(nèi)已經(jīng)有不少院士意識到對大數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理的重要性，紛紛建議“在發(fā)展目標、發(fā)展原則、關(guān)鍵技術(shù)等方面作出頂層設(shè)計”[24]。尤其要重點解決我國數(shù)據(jù)資源積累不足，大數(shù)據(jù)碎片化、割據(jù)化等“信息孤島”問題，逐步消除我國的數(shù)據(jù)劣勢。首先，政府要大力鼓勵多元治理主體對數(shù)據(jù)資源的廣泛采集和處理整合，同時加快大數(shù)據(jù)立法，明確不同種類數(shù)據(jù)的收集對象、收集方法等，盡快彌補我國數(shù)據(jù)量積累不足的缺憾。其次，應該制定大數(shù)據(jù)的技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、使用等標準和規(guī)范，推動政府各部門、企業(yè)、社會組織、個人等主體實現(xiàn)信息流通、數(shù)據(jù)共享，避免信息不對稱和數(shù)據(jù)利用率低下的狀況。

第三，加大政務數(shù)據(jù)開放力度，完善信息安全立法。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及云計算在我國的深入發(fā)展和全方位集成，基于大數(shù)據(jù)的信息公開已經(jīng)越來越成為一種時代要求。對于我國政務層面產(chǎn)生的包括住房、教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、環(huán)境等方面的大量數(shù)據(jù)，政府應該主動做好數(shù)據(jù)開放工作，使企業(yè)、社會、個人等主體在能夠獲取數(shù)據(jù)的前提下發(fā)揮智慧，凝聚國家治理的合力。美國環(huán)境保護署環(huán)境經(jīng)濟學顧問、密歇根州立大學教授趙金華認為，“只有透明，數(shù)據(jù)才會權(quán)威”[25]。的確，數(shù)據(jù)的共享與透明是增強政府公信力、調(diào)動多元治理主體積極性的第一步。對此，政府可以通過打造大數(shù)據(jù)公共服務平臺、開發(fā)便民應用軟件等方式加大海量數(shù)據(jù)的利用價值，增加權(quán)力運行的透明化程度，使多元主體有效參與國家治理中來。例如，對于霧霾天氣，李克強強調(diào)要公開、透明并及時公開PM2.5數(shù)據(jù)，從而樹立全民意識，使得全民參與、共同治理[26]。同時，由于大數(shù)據(jù)也包含有大量的個人隱私和涉及國家安全的信息，因此信息安全問題也應引起我們的高度重視。例如，“棱鏡門”事件就揭露出，美國政府利用“數(shù)據(jù)帝國”優(yōu)勢對中國政府、金融、郵政、鐵路、民航等領(lǐng)域進行了全面監(jiān)控分析，對我國造成了嚴峻的信息安全威脅。為此，不僅需要完善信息安全立法，厘清隱私數(shù)據(jù)和開放數(shù)據(jù)的界限，用法律法規(guī)的形式對大數(shù)據(jù)管理進行原則性規(guī)定；同時，也需要設(shè)立大數(shù)據(jù)監(jiān)督部門，確保大數(shù)據(jù)的采集、使用等符合法律規(guī)范。

第四，培養(yǎng)高端人才，加強技術(shù)研發(fā)。一方面，提高關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)能力。國際電子商情（ESM）2013年一份有關(guān)大數(shù)據(jù)的調(diào)查顯示，大數(shù)據(jù)分析日益成為最受關(guān)注的技術(shù)，其中實時分析(21.32%)、豐富的挖掘模型(17.97%)和可視化界面(15.91%)是最重要的功能[27]。根據(jù)上述情況，政府應該引導加強大數(shù)據(jù)分析技術(shù)研發(fā)，同時加大相應的資金投入，從而使大數(shù)據(jù)能夠更高效、便捷地應用于國家治理領(lǐng)域。另一方面，建立大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)體系，使短期培養(yǎng)與長期系統(tǒng)教育相結(jié)合。短期培養(yǎng)可以通過開設(shè)研修班、培訓班等解決大數(shù)據(jù)人才匱乏的燃眉之急。例如，中國科學院與工信部合作啟動的“大數(shù)據(jù)分析師高端培訓與資格認證高級研修班”、上海市科委啟動的“數(shù)據(jù)科學和大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)計劃”等，就是值得推廣的短期培養(yǎng)方式；長期系統(tǒng)教育可以通過在高校增設(shè)有關(guān)專業(yè)來實現(xiàn)，并通過高校與政府、企業(yè)合作的方式，使培養(yǎng)的人才能夠?qū)⒗碚摵蛯嵺`很好地結(jié)合起來，真正成長為擁有復合型知識結(jié)構(gòu)和能力的數(shù)據(jù)科學家。例如，2014年4月，清華大學與青島市政府簽署共建合作協(xié)議成立數(shù)據(jù)科學研究院，并于9月開始招收培養(yǎng)第一批大數(shù)據(jù)碩士學位研究生[28]，就是長期培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才的典型范例。