沈建軍 王京星 李雯瑤 殷 婕

(中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000)

2014 年3 月，中共樂山市委發(fā)布了《關(guān)于推進依法治市的意見》，致力于為樂山“追趕跨越、美麗發(fā)展”，先于全省全面建成小康社會創(chuàng)造良好法治環(huán)境和法治保障，做到“法治精神深入人心、公共權(quán)力依法規(guī)范公開運行、公民依法享有權(quán)利和履行義務(wù)、樂山經(jīng)濟社會各項事業(yè)全面納入法治化軌道”。其中，作為依法治市的重要環(huán)節(jié)，要求各行政機關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依法行政，實現(xiàn)政府治理法治化。

一、推進政府治理法治化的必要性

(一)政府治理法治化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)

黨的十八屆三中全會提出，“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。依法行政是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和建設(shè)法治國家的重要工程，也是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

在中國特色社會主義法律體系如期形成以后，無法可依的問題基本得到解決，權(quán)利的依法行使將成為法治建設(shè)更加突顯的任務(wù)。只有全面推進依法行政，切實加強法治政府建設(shè)，才能使體現(xiàn)黨的執(zhí)政理念和人民意志的法律得到全面有效地執(zhí)行，使立法做出的“分配正義”得到實現(xiàn)，切實解決政府法治建設(shè)中存在的執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、權(quán)利濫用等問題，使社會主義法治國家建立在更加堅實的法治政府、法治社會和法治文化的基礎(chǔ)之上。

(二)政府治理法治化是推進政府職能轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路

十八屆三中全會中提出的全面深化改革的一項重要任務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變。政府改革的“于法有據(jù)”，就是要在法治狀態(tài)下，政府的權(quán)力、職能、責(zé)任義務(wù)、組織架構(gòu)以及預(yù)算支出等都是法定的，不能超出法定范疇。

在我國，行政權(quán)力實際支配和管理著國家的財政資源、社會資源、文化資源和人力資源，是公權(quán)力中最強勢的權(quán)力之一。一方面，政府在實施社會管理的過程中具有足夠強大和集中的權(quán)力資源，以便于“集中力量辦大事”;但另一方面，隨著行政權(quán)力的擴大和政府機構(gòu)的增加，特別是在行政權(quán)缺乏監(jiān)督制約的情況下，就很有可能產(chǎn)生不計成本、效率低下等弊端和權(quán)力擴張、尋租的問題。具體表現(xiàn)在:不履行或拖延履行法定職責(zé)、違反法定程序、行政處罰顯失公平、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等等。

因此，必須進一步深化行政體制改革，全面推進依法行政，加強法治政府建設(shè)，不斷推進政府工作制度化、規(guī)范化、程序化，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”。法律的規(guī)范性、普遍性、確定性，讓行政權(quán)的行使有法可依、程序正當(dāng)。

(三)政府治理法治化是保障人民合法權(quán)益的堅強基石

當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，國內(nèi)外環(huán)境更為復(fù)雜，挑戰(zhàn)增多。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的任務(wù)更加緊迫和艱巨，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平和差距擴大，社會結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整，部分地區(qū)和一些領(lǐng)域社會矛盾有所增加，群體性事件時有發(fā)生，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，執(zhí)法不公、行政不作為甚至亂作為等問題比較突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響到人民群眾的基本利益。這些影響群眾利益的問題都可能轉(zhuǎn)化為對政府的期待和要求，如果政府處理不當(dāng)，在特定條件下有些矛盾和問題可能轉(zhuǎn)化為對政府的不滿甚至敵視。推進政府治理的法治化進程是解決人民利益訴求的有效途徑。

通過政府治理的法治化，可以強化對行政權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，防止行政權(quán)力的腐敗和濫用，把行政權(quán)侵害公民權(quán)利的可能降到最低程度，使行政權(quán)力服務(wù)公民和社會的職能最大化最優(yōu)化，從制度上保證社會公平正義的實現(xiàn)。

(四)政府治理法治化是經(jīng)濟社會有序健康發(fā)展的制度保障

政府不僅要維護公共利益和社會秩序，還擔(dān)負著謀求經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與和諧穩(wěn)定的責(zé)任。黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用，其關(guān)鍵是解決政府與市場的關(guān)系。只有將政府權(quán)力邊界合理界定，才能保障市場主體在公平的市場規(guī)則中自由競爭，防止因權(quán)力擴張給市場主體公平交易設(shè)置壁壘門檻，以政府的“減法”換取市場的“加法”。

二、政府治理法治化的現(xiàn)狀及存在問題

(一)思想層面

我國幾千年的傳統(tǒng)法律文化、政治體制都是在封建社會的特定歷史條件下形成的，這些理念和文化有其歷史的局限性，與現(xiàn)代法治精神有著較大的沖突，在一定程度上成為當(dāng)前推進法治政府建設(shè)的羈絆。在現(xiàn)實工作中，一些政府部門特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對國家治理法治化還存在模糊、錯誤的認識和做法。有的認為法治不管用，按法定程序辦事太麻煩;在一些地方和部門依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上;有些干部片面強調(diào)對老百姓的管理，把自己擺在超越法律之上的位置，無視法律的存在，甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧;有的把依法治理同經(jīng)濟建設(shè)對立起來，一味強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，以經(jīng)濟建設(shè)為借口，制定土政策土辦法，不嚴(yán)格依法治理，輕制度管理重協(xié)調(diào)解決。

(二)立法層面

從總體上說，我國的行政法規(guī)和政府規(guī)章是比較完備的，但是由于國家治理法治化的指導(dǎo)思想不夠明確，政府往往把行政立法作為謀求有效管理的手段，所立之法規(guī)，有的相互矛盾、相互沖突、相互重疊，造成我國行政立法中管理公民的法過多，監(jiān)督政府權(quán)力的法過少，少數(shù)執(zhí)法人員毫無顧忌地行使立法賦予的權(quán)力，造成權(quán)力的濫用。法規(guī)的條文有的過于粗放，讓執(zhí)法人員難以操作;規(guī)定自由裁量權(quán)過大，為掌握裁量權(quán)的執(zhí)法人員產(chǎn)生尋租空間;對法律法規(guī)修訂完善不及時，導(dǎo)致執(zhí)法部門無所適從。

(三)執(zhí)法層面

首先，行政執(zhí)法體制不順，政企不分、政事不分較為普遍。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的局面，容易導(dǎo)致監(jiān)督不力。其次，執(zhí)法部門之間職能不明確，交叉過多、職責(zé)不清，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作相互掣肘，辦事效率不高，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為。有利的事幾個部門爭著管，無利的事個個部門相互推諉、“踢皮球”，或是按各自的要求行使管理權(quán)，經(jīng)常出現(xiàn)你發(fā)證我處罰、我發(fā)證你處罰的混亂現(xiàn)象。第三，政府工作人員法治素質(zhì)有待提高。不少執(zhí)法人員上崗前缺乏系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，不能勝任執(zhí)法工作，在執(zhí)法中不宣傳、不講解、不調(diào)查、不取證、不亮證、不告知、先處罰后立案的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，臨時執(zhí)法、暴力執(zhí)法屢禁不止。

(四)監(jiān)督層面

“沒有制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，而對權(quán)力的監(jiān)督核心是對行政權(quán)的監(jiān)督。目前雖然我國對政府治理的監(jiān)督制約已經(jīng)形成了包括紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督、政府自身監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系，但是由于內(nèi)外監(jiān)督?jīng)]有形成長效機制，監(jiān)督的力度比較小，監(jiān)督的效果不理想，使得一部分行政權(quán)力游離在監(jiān)督之外，造就了行政權(quán)力監(jiān)督制約的真空。實踐中依然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延等問題，“大老虎”屢打不止、“小蒼蠅”屢拍不斷。

三、推進政府治理法治化的對策研究

黨的十八屆四中全會提出，要加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能

政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，是全面正確履行政府職能的基礎(chǔ)。改革開放以來我國經(jīng)歷的多次行政體制改革中，政府職能轉(zhuǎn)變都是改革的重點，但從總體上看，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀槐容^滯后。必須遵循職權(quán)法定原則，進一步深化行政審批制度改革，創(chuàng)新有效的政府治理方式，推動公共服務(wù)的社會化、市場化，不斷提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

1.在法制框架下厘清政府和市場、政府與社會之間的關(guān)系。黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。市場在資源配置中起決定性作用，意味著該由市場自主決定的事務(wù)必須交還給市場，政府不得直接介入微觀經(jīng)濟過程，更不能直接充當(dāng)市場主體，既當(dāng)裁判者又當(dāng)運動員。必須遵循職權(quán)法定原則，合理界定政府的權(quán)力界限，堅持政府“法無明文規(guī)定即為禁止”、市場“法無明文規(guī)定即為允許”的原則。

2.進一步深化行政審批制度改革，推進政府職能的法治化。行政審批涉及政府權(quán)力邊界，關(guān)系到如何處理好政府與市場及社會之間的關(guān)系問題?！缎姓S可法》對行政許可設(shè)置的范圍和權(quán)限作了明確規(guī)定，但實際在法律實施后，并未從根本上扭轉(zhuǎn)我國目前行政審批亂、濫、散的現(xiàn)狀，反而出現(xiàn)了很多非行政許可的審批事項，這些事項不受行政許可法約束，又沒有相關(guān)的程序規(guī)定，幾近完全失控。能否切實治理這些非行政許可審批，決定著新一輪行政審批改革的成敗。

要走出行政審批“邊減邊增”的誤區(qū)，就必須嚴(yán)格按照《行政許可法》的規(guī)定，嚴(yán)格設(shè)定行政許可或?qū)徟臉?biāo)準(zhǔn)。進一步清理違法設(shè)定的行政許可事項，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策。對設(shè)定行政許可的合法性、必要性、合理性應(yīng)進行審查，不符合設(shè)定權(quán)限的行政許可或者審批事項，一律不得設(shè)定和實施。加強對行政許可和審批的事中事后監(jiān)督，堅決杜絕地方政府在行政審批上打折扣、做選擇、搞變通等現(xiàn)象出現(xiàn)，堅決遏制行政許可和審批環(huán)節(jié)中的權(quán)力尋租，防止腐敗滋生。

3.創(chuàng)新有效的政府治理方式，提高政府公共服務(wù)能力。十八屆三中全會決定清晰界定了政府職能，概括為五項職能，即宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護環(huán)境。法治政府不僅要求政府工作體現(xiàn)公平、正義、誠信，而且要求政府必須全面正確履行法定職能，不斷提升政府公共服務(wù)能力，提高社會治理能力建設(shè)。必須從提升政府公共服務(wù)能力入手，破除制約公共服務(wù)供給水平的體制機制瓶頸，切實解決就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社保等公眾最關(guān)心的問題。適應(yīng)當(dāng)前社會矛盾糾紛的發(fā)展新趨勢、新特點，適時轉(zhuǎn)變政府治理方式、治理手段，提升政府在減能增效、環(huán)境保護、社會矛盾化解等領(lǐng)域的引領(lǐng)作用。

(二)科學(xué)民主決策

根據(jù)現(xiàn)代法治的精神和理念，行政決策作為一種典型的行政活動，理應(yīng)受到現(xiàn)代法制的支配和制約，實現(xiàn)決策的法治化。

1.健全決策法律機制。就目前規(guī)范政府決策行為的法律法規(guī)來看，絕大多數(shù)都是以政府決定的形式對其進行規(guī)定，專業(yè)性和規(guī)范性較低，中央層面尚無規(guī)范重大決策行為的法律法規(guī)。即使個別有立法權(quán)的地方人大或者地方政府制定了部分重大決策程序規(guī)定，也往往由于制度缺乏操作性導(dǎo)致落實流于形式。依法決策的前提是有法可依，通過立法改革和完善我國的政府決策機制，合理界定各級政府及其職能部門重大決策的范圍和程序。建立和完善政府重大決策法律風(fēng)險防范體系，建立健全相應(yīng)規(guī)章制度，使政府重大決策有法可依。

2.建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運行機制。我國長期以來實行的是行政的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三權(quán)合一”的體制，造成政府機構(gòu)權(quán)力的過分集中。決策權(quán)過分集中，容易形成“一言堂”，使決策者在決策過程中獨斷專行，往往傾向于個人拍板，使決策的制度化程序流于形式。必須改變傳統(tǒng)的“三權(quán)合一”體制為“三權(quán)分開”的新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，這是改革和完善我國政府決策機制的根本性環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性的突破。要健全行政權(quán)運行的程序規(guī)則，把不同層級政府、不同部門對不同權(quán)力的行使通過法律確定下來，納入法制化、程序化軌道，保證分工明確、各司其職、各負其責(zé)，按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。進一步加大執(zhí)行權(quán)的相對集中，將監(jiān)督權(quán)剝離出來，建立與決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相對分離的獨立的監(jiān)督體系，引入第三方評價，加大對決策權(quán)行使效果的社會評估。建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，實現(xiàn)決策相對集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位。

3.規(guī)范決策程序。政府決策的主體、機構(gòu)和制度，只有與一定的決策程序相結(jié)合，才能形成一個相互聯(lián)系、運行的有機整體。要實現(xiàn)政府決策法治化，必須有決策的程序化。按科學(xué)合理的程序作決策，既可以減少決策的成本，也可以減少決策的主觀隨意性，進而減少決策的失誤。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，將程序法定化、制度化。加強決策的風(fēng)險評估，重大事項在制定出臺、組織實施或?qū)徍藢徟?，對有可能引發(fā)重大社會矛盾或群體性事件等影響社會穩(wěn)定的隱患和風(fēng)險，進行先期預(yù)測、先期評判、先期介入，促進決策、執(zhí)行、實施方案的完善，落實風(fēng)險防范和處置措施。尤其要針對可能受到?jīng)Q策影響的區(qū)域和利益群體，通過咨詢會、推介會、聽證會等形式，廣泛征集民意訴求，評估該決策是否符合法律法規(guī)規(guī)定，是否符合大多數(shù)群眾的根本利益，是否得到大多數(shù)群眾的理解和支持，是否會引發(fā)較大的影響社會穩(wěn)定的事件，群眾有無強烈的反映和要求。加大決策的跟蹤反饋和責(zé)任追究，凡參與決策者應(yīng)根據(jù)其職權(quán)實行終身負責(zé)、終身追責(zé)，從制度上解決“集體決策集體不負責(zé)”的機制弊端。

(三)規(guī)范行政行為

1.整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)。目前一個部門執(zhí)法，已經(jīng)難以解決一件事情，常常需要多個部門綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法才能達到效果，“七八個部門管不住一頭豬”、“十幾個部門管不住一桌菜”的現(xiàn)象屢見不鮮。多頭執(zhí)法的管理體系中，各職能部門看似人人有責(zé)，但出于趨利避害的本能，各部門很容易在利益爭奪中出現(xiàn)重疊交叉，而在責(zé)任追究時競相避而遠之。根據(jù)決策——執(zhí)行——監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，逐步推進市、縣政府部門審批、管理、執(zhí)法、監(jiān)督職能相對分開，歸并、調(diào)整同一部門下的執(zhí)法職能，在部門內(nèi)部整合建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構(gòu)，集中行使本部門各類行政執(zhí)法權(quán)。對城市管理、旅游、市場監(jiān)管、水務(wù)等領(lǐng)域需要多部門配合的執(zhí)法職能實行跨部門執(zhí)法，形成執(zhí)法合力。

2.健全行政執(zhí)法程序。程序是行政執(zhí)法的生命。只有將執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)、實施步驟程序化，才能讓執(zhí)法人員有所遵循，才能避免執(zhí)法的隨意性。在現(xiàn)行行政法領(lǐng)域，只有《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》對三大行政行為的實施程序作出規(guī)范，對諸如行政征收征用、行政命令、行政強制、行政獎勵、行政合同、行政計劃等等有名行政行為以及未型化的其他行政行為，卻缺乏法律層面對程序的明確規(guī)定。這些行政行為的程序規(guī)則完全來自單行管理法律法規(guī)，由于立法層級較低，大量的程序規(guī)則只能是零散的、片段式的，無法為連續(xù)的行政過程提供穩(wěn)定的依據(jù)。正因為統(tǒng)一的行政程序法的缺失，導(dǎo)致在一些行政權(quán)的實施過程中存在無程序可言的隨意性執(zhí)法現(xiàn)狀，對行政相對人的權(quán)利影響較大，甚至在諸如行政征收征用等領(lǐng)域造成公權(quán)與實權(quán)的暴力對抗和沖突。

(四)推進信息公開

1.推行政府部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。公開是制約權(quán)力運行的最有效途徑。權(quán)力清單制度以政府及其部門“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容，其本質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個透明的制度籠子，為政府機關(guān)依法行政設(shè)定基本依據(jù)，使職權(quán)法定、邊界清晰、主體明確、運行公開，讓公眾知曉政府權(quán)力的構(gòu)成、行使的界限和方式，將政府部門的每個單位、每個職位的權(quán)力與責(zé)任以清單方式列明，并向社會公示，給權(quán)力劃定邊界，防止權(quán)力的擴張和濫用，從而形成對政府權(quán)力運行的有效制約和監(jiān)督。

2.加大重點領(lǐng)域政府信息公開。進一步推進財政預(yù)算決算、“三公”經(jīng)費及公共資源配置、重大項目建設(shè)、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，推進市縣政府及其組成部門的財政預(yù)算決算，將政府的全部收入和支出納入預(yù)算。細化“三公”經(jīng)費支出，對增長的原因要明確說明。對涉及政府采購、保障性住房分配、自然資源產(chǎn)權(quán)交易等社會關(guān)注度高的資源配置事項，逐步納入政府公共資源交易平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上交易、網(wǎng)上監(jiān)管，避免權(quán)力尋租。對涉及公眾利益的重大建設(shè)項目的招投標(biāo)、環(huán)境影響評估、安全風(fēng)險評估，要按照公眾參與的原則，通過公開競標(biāo)、聽證會等形式，廣泛聽取公眾意見，做好風(fēng)險評估，落實風(fēng)險防范和處置措施，并作為決策判斷的依據(jù)。對涉及教育、醫(yī)療、物價等與公眾生活密切相關(guān)的社會公益事業(yè)和政府公共服務(wù)等事項，要面向服務(wù)對象和社會公眾，通過廣泛征求意見，合理布局和配置公共資源。加大公共監(jiān)管信息公開，針對食品藥品安全、環(huán)境污染、安全生產(chǎn)事故等領(lǐng)域的監(jiān)管信息，要及時有效真實發(fā)布，提高政府公信力。

3.積極利用新興媒介，引導(dǎo)社會輿論。要加強政府對微博、微信等自媒體的規(guī)范和引導(dǎo)，一方面政府部門要加大信息公開力度，通過官方網(wǎng)站、微博、微信、城市平臺等新興媒介，引入新聞發(fā)言人制度，及時公開政府信息，回應(yīng)社會關(guān)切;另一方面要注重運用法律規(guī)范和引導(dǎo)自媒體的發(fā)展，加大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的社會責(zé)任，嚴(yán)厲打擊利用互聯(lián)網(wǎng)散布虛假消息、危害社會公共安全、損害公民個人合法權(quán)益的行為，提高違法成本，營造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)氛圍。