苗 麗

（遼寧省民族宗教問題研究中心，遼寧 沈陽 110033）

新形勢下加快民族自治縣發(fā)展研究
——以遼寧為例

苗 麗

（遼寧省民族宗教問題研究中心，遼寧 沈陽 110033）

近年來，中央把加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，擺到了更加突出的位置上。民族自治縣是黨的民族政策和我國基本政治制度的集中體現(xiàn)，推進民族自治縣科學(xué)發(fā)展，對貫徹落實中央有關(guān)重要決策部署，實現(xiàn)民族地區(qū)和全國同步建成小康社會的目標(biāo)，有至關(guān)重要的作用。遼寧省民族自治縣多處于偏遠山區(qū)，經(jīng)濟總量小、底子薄、發(fā)展起步晚、起點低、交通等基礎(chǔ)設(shè)施不足，資源配置處于不利地位，同其他縣區(qū)的發(fā)展相比有差距。通過多種方式加快民族自治縣發(fā)展步伐十分必要。

自治縣；發(fā)展；政策

遼寧省的少數(shù)民族自治縣建縣早、少數(shù)民族人口和縣域面積比重大，自治縣的發(fā)展關(guān)系到全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局，關(guān)系到各族人民群眾的福祉。近年來一些地方立足本地資源的開發(fā)，積極探索發(fā)展的新路子，取得了一定的經(jīng)濟效益和社會效益，同時，也凸顯出一定的問題。

一、民族自治縣發(fā)展的主要經(jīng)驗

遼寧省有8個少數(shù)民族自治縣，阜新、喀左2個蒙古族自治縣位于遼寧西部，岫巖、新賓、清原、本溪、桓仁、寬甸6個滿族自治縣位于遼寧東部。據(jù)不完全統(tǒng)計，8個自治縣總?cè)丝诩s333萬人，占全省總?cè)丝诘?.6%，其中少數(shù)民族人口約174萬人，占民族自治縣總?cè)丝诘?4%，占全省少數(shù)民族人口總數(shù)的24.8%；民族自治縣總面積約3.4萬平方公里，占全省總面積的23%。

（一）堅持依靠地方資源優(yōu)勢，提升發(fā)展層次

8個自治縣從本地實際出發(fā)，依據(jù)資源傳統(tǒng)和地域優(yōu)勢進行定位，不斷深入探索和實踐，制定發(fā)展規(guī)劃，提出農(nóng)業(yè)立縣、工業(yè)強縣、旅游興縣、文化名縣的發(fā)展思路。

1.發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品基地規(guī)模擴大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐加快

各地堅持以農(nóng)民增收為核心，以開放特色資源、實施農(nóng)產(chǎn)品精深加工為突破口，按照專業(yè)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、品牌化效應(yīng)等方式，通過突出“一縣一業(yè)”布局，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成以企業(yè)帶基地、基地帶農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式。設(shè)施農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益不斷提升，農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)體系不斷完善，產(chǎn)業(yè)鏈的延伸帶動了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

2.加大工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，園區(qū)項目吸納作用增強

各地著力謀劃設(shè)施投入大、稅收高、對產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)縿訌姷闹攸c工業(yè)項目在園區(qū)落地，引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)集中，產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)聚集發(fā)展，工業(yè)化水平得到提升。

3.發(fā)展服務(wù)業(yè)，城鄉(xiāng)整體消費環(huán)境日趨改善

各地堅持傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)并重，提升服務(wù)業(yè)發(fā)展水平。少數(shù)民族地區(qū)特色旅游發(fā)展迅速，各地依托自然環(huán)境、文化古跡和民風(fēng)民俗等資源優(yōu)勢，拓展和提升旅游業(yè)，帶動商貿(mào)流通等服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，縣城面貌煥然一新

中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。各自治縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將城鎮(zhèn)化建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，運用市場化運作和政府推動相結(jié)合的方式，打造城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展格局。

（三）保護生態(tài)環(huán)境，保持可持續(xù)發(fā)展后勁

遼寧省民族自治縣大多位于水資源和森林資源保護區(qū)，水土涵養(yǎng)任務(wù)重大。各地堅持處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，“生態(tài)立縣”的警醒常在。各自治縣根據(jù)各自地理地貌特點有側(cè)重點的進行生態(tài)建設(shè)。西部蒙古族自治縣通過荒山綠化、小流域綜合治理、草原沙化治理、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等措施，改善生態(tài)環(huán)境，增強可持續(xù)發(fā)展能力。東部山區(qū)的滿族自治縣通過河道防護、林業(yè)管理、礦產(chǎn)資源管理等政策法規(guī)，大力保護現(xiàn)有青山碧水，在不破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上堅持綠色發(fā)展。

（四）突出少數(shù)民族特色，推動民族傳統(tǒng)文化發(fā)展

逐步構(gòu)建功能完善的少數(shù)民族公共文化服務(wù)體系。全省8個民族自治縣的圖書館、文化館全部具備免費開放條件，“三館”建設(shè)全部達到國家和省頒標(biāo)準(zhǔn)。推進少數(shù)民族語言文字標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。阜新市、阜蒙縣和喀左縣有蒙古語廣播播出，新賓、桓仁等縣有朝鮮語廣播播出。阜新蒙古族自治縣和喀喇沁左翼蒙古族自治縣的縣報在2007年因有蒙古文版而被批準(zhǔn)保留下來，兩縣分別制定了蒙古族語文工作條例，對蒙古族語言文字的學(xué)習(xí)、使用、發(fā)展給予法律保障。少數(shù)民族優(yōu)秀文化遺產(chǎn)得到進一步保護。瀕危少數(shù)民族優(yōu)秀文化遺產(chǎn)得到搶救保護，縣域少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護被重點支持，優(yōu)秀民間藝人和瀕危文化項目傳承人得到扶持。阜新蒙古自治縣、岫巖滿族自治縣成立了縣級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護中心。

二、自治縣發(fā)展面臨的主要問題

遼寧省民族自治縣多處于偏遠山區(qū)，經(jīng)濟總量小、底子薄、發(fā)展起步晚、起點低、交通等基礎(chǔ)設(shè)施不足，招商引資困難，資源配置處于不利地位，同其他縣區(qū)的發(fā)展差距越拉越大，各項經(jīng)濟指標(biāo)落后。除了個別縣處于遼寧省中游水平外，大多數(shù)排名在30之后，而且排名有下滑趨勢。目前，民族自治縣發(fā)展面臨的問題主要表現(xiàn)為以下方面：

（一）對民族自治縣發(fā)展的重要性認識不足，制度優(yōu)勢沒有完全發(fā)揮出來

民族自治縣作為國家基本政治制度的表現(xiàn)形式，是全省科學(xué)發(fā)展大局中不可缺少的一環(huán)，一些地區(qū)和部門對此缺乏足夠的認識。遼寧省民族自治縣面積占全省縣域面積的四分之一，有的市占到市級區(qū)劃的一半或三分之一。民族地區(qū)的發(fā)展影響全省的發(fā)展進程，沒有民族地區(qū)的小康就沒有全省的小康。但是我省是少數(shù)民族散雜居省，在發(fā)展設(shè)計、政策制定、實施操作等過程中對少數(shù)民族自治縣發(fā)展的重要性認識不足，沒有給予應(yīng)有的傾斜。

傾斜政策是自治縣加速發(fā)展的助推劑。民族自治縣作為國家基本政治制度的表現(xiàn)形式，可以得到相應(yīng)的優(yōu)惠政策扶持照顧。國家對牧區(qū)、武陵山區(qū)等少數(shù)民族貧困人口集中的地區(qū)都給予很大力度的政策扶持和幫助，而遼寧省在財政體制、建設(shè)用地、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套、水資源補償、礦產(chǎn)資源補償?shù)确矫鏇]有明顯的傾斜政策。

（二）生態(tài)保護和縣域發(fā)展的矛盾十分突出

我國民族地區(qū)一般既是資源富集區(qū)又是生態(tài)脆弱區(qū)。遼寧省八個少數(shù)民族自治縣呈現(xiàn)兩種完全不同的狀態(tài)，有的是自然資源匱乏而脆弱，有的是資源富集而脆弱。阜新蒙古族自治縣和喀左蒙古族自治縣在過去幾百年中過度開發(fā)，自然生態(tài)資源破壞嚴(yán)重，環(huán)境保護道路任重道遠。遼東6個滿族自治縣環(huán)境保持處于全省最優(yōu)之列，承擔(dān)著為省內(nèi)中部城市群涵養(yǎng)水源和提供綠色生態(tài)屏障的重任。在這種情況下，一方面發(fā)展工業(yè)項目受到相對嚴(yán)格的限制，另一方面針對自治縣豐富資源的特色產(chǎn)業(yè)扶持內(nèi)容少、力度小。少數(shù)民族自治縣資源有償使用制度和生態(tài)補償制度不夠完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整，持續(xù)發(fā)展難度很大。

（三）少數(shù)民族文化事業(yè)亟待發(fā)展

缺乏中長期規(guī)劃。文化發(fā)展是長期的事業(yè)，屬于基礎(chǔ)性投資。目前，遼寧省少數(shù)民族自治縣文化發(fā)展，大多從功用角度出發(fā)，上什么項目、什么項目先上什么項目后上，沒有一個整體的、長期有效的規(guī)劃，重復(fù)建設(shè)多，各縣特色不突出，文化發(fā)展緩行。

公共文化服務(wù)體系發(fā)展缺乏持續(xù)性。各個自治縣在上級的要求下基本都建立了鄉(xiāng)村文化站、農(nóng)村書屋等基礎(chǔ)設(shè)施，但后期維護、運行保障費用沒有納入財政預(yù)算之中，閑置的情況十分普遍。

三、加快民族自治縣科學(xué)發(fā)展的對策建議

（一）發(fā)揮制度優(yōu)勢，用好用活優(yōu)惠政策

政策資源對一個縣的發(fā)展至關(guān)重要。黨和國家的民族政策，是民族地區(qū)加快發(fā)展的重要資源；民族區(qū)域自治制度，是民族自治縣獨特的資源?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于進一步加強民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2005〕10號）、《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等文件和法規(guī)中，都有含金量很高的政策，西部大開發(fā)政策涵蓋了西部所有自治縣，遼寧省自治縣按規(guī)定也可以制定相關(guān)政策比照執(zhí)行。少數(shù)民族自治縣對這些政策要全面掌握，用好用活，發(fā)揮實效。省級民族工作部門，要結(jié)合“十二五”規(guī)劃總結(jié)和“十三五”規(guī)劃的編制、實施，大力推動有利于民族自治縣發(fā)展的政策出臺。

（二）因地制宜，分類指導(dǎo)

從實際出發(fā)、因地制宜、分類指導(dǎo)，是做好民族工作的基本原則，也是必要方法。全省8個民族自治縣既有許多共性，又各具特點。從分布區(qū)位看，8個民族自治縣遼寧西部2個，遼寧東部山區(qū)6個。從發(fā)展基礎(chǔ)看，2014年地區(qū)生產(chǎn)總值最高的達到233億元，最低的僅有120億元。從產(chǎn)業(yè)特點看，經(jīng)濟發(fā)展有的依靠工業(yè)和服務(wù)業(yè)、有的依靠農(nóng)林牧漁、有的則突出旅游?？梢?，各自治縣地理分布不同，發(fā)展程度有別，工作突破角度各異。制定政策、部署開展工作必須根據(jù)各縣特點，具體問題具體分析，一切從實際出發(fā)。有資源優(yōu)勢的，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，打造產(chǎn)業(yè)品牌；有區(qū)位優(yōu)勢的，積極利用地理和交通優(yōu)勢，加大招商引資；原先有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的，要爭取做大做強，形成具有國內(nèi)甚至國際競爭力的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)?？傊?，少數(shù)民族自治縣發(fā)展的道路，各有特點又互有交集。省級民委、政府各相關(guān)部門要深入研究總結(jié)，進行分類指導(dǎo)、提供具體服務(wù)，支持各自治縣探索適合自己地方的發(fā)展模式。

（三）推進各級聯(lián)動，形成工作合力

加快少數(shù)民族自治縣發(fā)展，工作涉及很多方面。省委和有關(guān)部門繼續(xù)加大關(guān)注度、重視度是幫扶支持的重要保證；各民族干部群眾艱苦奮斗、自力更生、發(fā)揮積極主動性是行動基礎(chǔ)；各級民族工作部門協(xié)調(diào)溝通、緊密配合是有力支撐。各方面形成工作合力，外界支援和自身努力相結(jié)合，實現(xiàn)“造血”和“輸血”相統(tǒng)一，少數(shù)民族自治縣才能激發(fā)內(nèi)在潛力，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。自治縣自身要及時向上級黨委政府和相關(guān)部門匯報發(fā)展情況和困難，積極爭取政策、項目支持。各級民委也要加強協(xié)調(diào)，為少數(shù)民族自治縣牽線搭橋，做好涉及民族地區(qū)政策的貫徹落實。

（四）率先在少數(shù)民族自治縣實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度

李克強同志在2014年9月的中央民族工作會議上提出：“對民族地區(qū)的生態(tài)保護，中央和地方都要加大投入，建立和完善財政轉(zhuǎn)移支付機制，落實好生態(tài)補償機制?！标P(guān)于保護民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境，我國憲法和有關(guān)法律法規(guī)有明確規(guī)定?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于進一步加強民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2005〕10號）第十一條規(guī)定：“堅持開發(fā)者付費、受益者補償、破壞者賠償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)建設(shè)和環(huán)境補償機制，對在建立自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能保護區(qū)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面做出貢獻的民族地區(qū)給予合理補償，并切實解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收和長遠生計問題。在民族地區(qū)開發(fā)資源時，要充分考慮地方和群眾的利益，在配套產(chǎn)業(yè)、社會服務(wù)業(yè)、勞動用工等方面給予適當(dāng)照顧。”近年來，我國生態(tài)補償機制試點工作取得一定成效。2013年，財政部撥付專項補助資金3億元，用于在內(nèi)蒙古、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆7個?。▍^(qū)）啟動沙化土地封禁保護補助試點；廣西由受益地區(qū)對大瑤山水源林管護經(jīng)費給予補償，補助累計達到1387萬；西藏實行了環(huán)境保護考核制度。遼寧省自治縣生態(tài)補償工作才剛剛起步，離目標(biāo)差距很大。要以貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神為契機，著眼于生態(tài)文明，建立完整的生態(tài)文明體系，實行嚴(yán)格的源頭保護制度、損害補償制度、責(zé)任追究制度、生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境，加快自然資源價格改革。穩(wěn)定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、江湖休養(yǎng)生息。同時加快生態(tài)補償立法工作。

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苗麗，女，遼寧省民族宗教問題研究中心助理研究員，以民族文化和民族工作管理為主要研究方向。

該文為2015年遼寧省統(tǒng)戰(zhàn)理論研究立項課題的階段性成果。

［1］柴陽.論民族地區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護與傳承［J］.中國科技博覽，2011（29）：531.