劉新衛(wèi)

（國土資源部土地整治中心，北京 100035）

土地制度改革視角下的家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展研究

劉新衛(wèi)

（國土資源部土地整治中心，北京 100035）

家庭農(nóng)場(chǎng)是國際上較為通行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織經(jīng)營模式，土地制度是支持其形成和發(fā)展的基礎(chǔ)制度，特別是產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度、整治制度和管制制度在其中發(fā)揮了重要作用。近年來，在國家政策鼓勵(lì)支持下，各地在發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)方面做了積極探索，總體呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，但也暴露出土地制度改革滯后問題，如產(chǎn)權(quán)不明晰、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、整治不合理，以及用途管制未完全落實(shí)等，已經(jīng)并將繼續(xù)影響家庭農(nóng)場(chǎng)持續(xù)發(fā)展。我國應(yīng)著重從明晰產(chǎn)權(quán)制度、完善流轉(zhuǎn)制度、創(chuàng)新整治制度、堅(jiān)持節(jié)地制度和強(qiáng)化監(jiān)管制度等方面推動(dòng)土地制度改革。

家庭農(nóng)場(chǎng)；土地制度；改革；國內(nèi)；國外

早在19世紀(jì)中期家庭農(nóng)場(chǎng)就已成為世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位[1]，雖然目前各國在家庭農(nóng)場(chǎng)的概念界定和條件認(rèn)定上存在差異，但有關(guān)家庭農(nóng)場(chǎng)的核心定義要素和關(guān)鍵認(rèn)定條件仍基本一致[2]。相對(duì)而言，家庭農(nóng)場(chǎng)在中國尚屬新生事物，是在農(nóng)村土地集體所有制框架下，通過流轉(zhuǎn)土地并向種田能手和經(jīng)營型人才集中而實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)化經(jīng)濟(jì)實(shí)體[3]。2013年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》首次強(qiáng)調(diào)支持家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，并將其提到保障國家糧食安全、保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度[4]。本文將基于剖析中外家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展中的土地制度因素，嘗試提出新形勢(shì)下促進(jìn)我國家庭農(nóng)場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的土地制度改革建議。

1 國外家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展中的土地制度分析

各國家庭農(nóng)場(chǎng)在經(jīng)歷多年發(fā)展后，呈現(xiàn)出以美國為代表的大型家庭農(nóng)場(chǎng)、以法國為代表的中型家庭農(nóng)場(chǎng)和以日本為代表的小型家庭農(nóng)場(chǎng)三種類型[5]。實(shí)踐表明[6]，土地制度作為基礎(chǔ)制度決定了家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的難易程度和方向走勢(shì)。

1.1 典型國家概況

美國早在19世紀(jì)20年代就初步建立了家庭農(nóng)場(chǎng)制度。隨著1862年《宅地法》頒布實(shí)施，以及隨后相繼頒布的《木材種植法》（1873年）、《沙漠土地法》（1877年）、《林地法》（1878年）、《沙地法》（1878年）和《畜牧業(yè)宅地法》（1916年）等付諸實(shí)施，家庭農(nóng)場(chǎng)可以低價(jià)甚至免費(fèi)得到土地[1]，家庭農(nóng)場(chǎng)制度逐步廣泛建立并不斷鞏固。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部2010年發(fā)布的家庭農(nóng)場(chǎng)報(bào)告，2007年全美共有家庭農(nóng)場(chǎng)215.19萬家，平均每家經(jīng)營土地169.16公頃[7]。在法國大革命之前，為數(shù)眾多的農(nóng)民只擁有數(shù)量極少的土地。1789年法國大革命時(shí)期，國民公會(huì)將逃亡貴族的土地分成小塊出售，并將沒收的教會(huì)土地當(dāng)作公有土地按人口進(jìn)行分配，使得家庭農(nóng)場(chǎng)普遍出現(xiàn)成為可能。為了改變農(nóng)地分散經(jīng)營狀況，法國政府從20世紀(jì)50年代中期開始出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)村土地集中和發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策措施。在政府大力推動(dòng)下，法國家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量逐步減少，農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)模不斷擴(kuò)大。目前，法國家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營著全國76%的土地[8]。日本明治維新后，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)封建生產(chǎn)關(guān)系普遍存在，廣大無地或少地農(nóng)民成為佃農(nóng)。有鑒于此，日本開始推進(jìn)土地制度改革，廢除封建半封建土地所有制，實(shí)行“耕者有其田”的小規(guī)模家庭占有經(jīng)營體制。1946-1950年通過強(qiáng)制購買地主土地并轉(zhuǎn)賣給無地、少地農(nóng)戶，使自耕農(nóng)占總農(nóng)戶比重達(dá)88%、占有全國90%耕地[9]。雖然此后放松了農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)?？刂?，但仍長期堅(jiān)持只能使用本家庭勞動(dòng)力的前提[5]。

1.2 主要經(jīng)驗(yàn)啟示

(1)明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的基本前提。美國農(nóng)場(chǎng)主對(duì)自己私有的農(nóng)地具有完全產(chǎn)權(quán)，可以在分區(qū)法規(guī)定范圍內(nèi)充分自主經(jīng)營和使用土地，除了按規(guī)定繳納較固定的稅費(fèi)外沒有其他稅費(fèi)，并在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等方面不受干擾。法國大部分土地為私人所有，土地資源配置雖然受政府調(diào)節(jié)，但主要遵從市場(chǎng)規(guī)律，擁有獨(dú)立土地所有權(quán)的家庭農(nóng)場(chǎng)主可以繼承、轉(zhuǎn)讓和買賣農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營的土地。日本的農(nóng)地屬于私人所有，私有土地經(jīng)過登記可以自由買賣、交換、租佃，并且得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。

(2)健全的土地流轉(zhuǎn)制度是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵因素。美國土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)，私有土地的買賣和租佃只需雙方自愿簽訂協(xié)議，并且繳足規(guī)定稅金和完成注冊(cè)登記即可，流轉(zhuǎn)價(jià)格經(jīng)由雙方合理估價(jià)確定。法國從20世紀(jì)50年代中期開始，通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策激發(fā)家庭農(nóng)場(chǎng)主擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模意愿、通過立法和設(shè)置機(jī)構(gòu)促進(jìn)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，以及通過健全失地農(nóng)民社會(huì)保障和發(fā)放“離土終身補(bǔ)貼”等推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)合并[10]。日本的農(nóng)地長期以來主要由農(nóng)戶自有自耕，租佃經(jīng)營極少。但戰(zhàn)后一直努力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和租佃經(jīng)營，特別是1970年以后的農(nóng)地制度建設(shè)始終圍繞農(nóng)地集中和規(guī)模擴(kuò)大展開。

(3)有效的土地整治制度是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＴ诿绹?，家庭農(nóng)場(chǎng)主通常在政府引導(dǎo)和規(guī)劃控制下調(diào)整置換土地產(chǎn)權(quán)、配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等，改變農(nóng)場(chǎng)土地利用不合理、土地功能不齊全狀況。法國在20世紀(jì)50年代成立“鄉(xiāng)村設(shè)施和農(nóng)業(yè)治理協(xié)會(huì)”，在國家支持下收購農(nóng)民零碎土地并整治后出售給農(nóng)場(chǎng)主[6]；在20世紀(jì)60年代設(shè)立“土地整治和農(nóng)村設(shè)備公司”，通過政府資助和銀行低息貸款，優(yōu)先購買“沒有生命力的農(nóng)場(chǎng)土地”并整治后低價(jià)售給“有生命力的農(nóng)場(chǎng)主”[10]。日本早在19世紀(jì)90年代就頒布《耕地整理法》等推進(jìn)耕地整理，1949年制定并多次修訂的《土地改良法》更是促進(jìn)了家庭農(nóng)場(chǎng)土地高效利用。

(4)嚴(yán)格的農(nóng)地管制制度是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的根本保障。美國通過土地分區(qū)法規(guī)定每個(gè)地區(qū)的土地使用類型、范圍及其規(guī)則等，政府可以通過農(nóng)業(yè)支持項(xiàng)目吸引家庭農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行投資或開發(fā)，但不能強(qiáng)迫和指令家庭農(nóng)場(chǎng)執(zhí)行某個(gè)種植計(jì)劃或者調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。法國的法律規(guī)定，私有農(nóng)地一定用于農(nóng)業(yè)，不得棄耕、劣耕和搞建筑，國家有權(quán)征購棄耕和劣耕土地，而且規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不可分割，只準(zhǔn)整體繼承或出讓，很大程度上保證了家庭農(nóng)場(chǎng)做到農(nóng)地農(nóng)用和規(guī)模經(jīng)營。日本在加強(qiáng)農(nóng)地管制方面做得更加精細(xì)，不僅明確劃定農(nóng)業(yè)地域并加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)，并實(shí)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和土地用途分區(qū)管制，嚴(yán)控家庭農(nóng)場(chǎng)土地轉(zhuǎn)為他用。

2 國內(nèi)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展中的土地制度瓶頸

截至2012年底，全國除西藏外30個(gè)省份共有家庭農(nóng)場(chǎng)87.7萬個(gè)，經(jīng)營耕地1173.3萬公頃，占全國承包耕地的13.4%，平均經(jīng)營規(guī)模13.4公頃，是承包農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積的近27倍[11]。近年來，各地還不斷涌現(xiàn)各種類型家庭農(nóng)場(chǎng)，并形成寧波模式、松江模式、延邊模式、武漢模式和郎溪模式五大樣本[5]。家庭農(nóng)場(chǎng)已經(jīng)成為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要模式選擇，并在一些地區(qū)發(fā)展勢(shì)頭良好，但土地制度改革滯后的瓶頸效應(yīng)日益凸顯，嚴(yán)重影響了家庭農(nóng)場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度亟需明晰

我國實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，土地所有權(quán)歸屬農(nóng)民集體，農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)。雖然無論從立法上還是實(shí)踐上，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定并無有意制度模糊[12]，改革開放以來承包土地流轉(zhuǎn)也一直存在，但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬主體混亂不明、權(quán)益界定模糊不清，以及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性和農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合約的債權(quán)屬性沒有明確規(guī)定等，仍在多數(shù)地區(qū)客觀存在[13]。而且，一些地方的農(nóng)民至今認(rèn)識(shí)不清土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)權(quán)屬，甚至不知經(jīng)營權(quán)為何物[14]。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明，既不利于農(nóng)民集體在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)作用，也不利于交易雙方形成土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定預(yù)期，成為制約家庭農(nóng)場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的重要障礙。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧油作物生產(chǎn)的收益較慢，資本積累的過程較長，家庭農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)?；蛘咴黾右赝度氤３Ｃ媾R資金籌集難題。囿于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明特別是權(quán)益界定不清，家庭農(nóng)場(chǎng)主無法寄望于通過抵押土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行貸款融資。

2.2 土地流轉(zhuǎn)制度有待健全

當(dāng)前不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)不僅影響家庭農(nóng)場(chǎng)提升經(jīng)濟(jì)效益，更影響了家庭農(nóng)場(chǎng)持續(xù)發(fā)展。從形式上看，流轉(zhuǎn)多是家庭農(nóng)場(chǎng)主與農(nóng)戶間自發(fā)行為，一些流轉(zhuǎn)僅是口頭協(xié)議，即便簽訂書面合同，合同條款也不齊備，遠(yuǎn)未形成規(guī)范程序，雙方利益無法保障。從期限上看，雖然不乏簽約幾十年的案例，但多數(shù)合同僅為3～5年，甚至只有1年，極大影響了家庭農(nóng)場(chǎng)主追加投資和調(diào)整結(jié)構(gòu)積極性。從價(jià)格上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金缺乏合理價(jià)格調(diào)整機(jī)制，2009年以來全國土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用年均增幅接近20%，租金上漲過快加大了家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營成本，同時(shí)容易產(chǎn)生農(nóng)地糾紛，影響家庭農(nóng)場(chǎng)正常生產(chǎn)。從服務(wù)上看，各地普遍缺乏土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，土地流轉(zhuǎn)供求信息不能及時(shí)匯總和發(fā)布，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)速度低、規(guī)模小和效益差[13]。從監(jiān)管上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚不健全，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)缺乏完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同檔案管理制度，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有土地承包管理的專門負(fù)責(zé)人員。

2.3 土地整治管理制度需要?jiǎng)?chuàng)新

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)戶均土地不足0.5公頃，農(nóng)田地塊形態(tài)破碎，耕地中田坎、溝渠、道路占比高達(dá)13%，農(nóng)田有效灌溉面積不足全部耕地的50%[15]。農(nóng)業(yè)資源稟賦欠佳和農(nóng)田設(shè)施薄弱，給家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營帶來極大不便，亟需因地制宜開展土地整治，規(guī)整田塊形狀，提高平整程度，健全田間道路，優(yōu)化防護(hù)林網(wǎng)體系，完善灌溉排水設(shè)施，為培育和發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)創(chuàng)造條件。但在現(xiàn)行實(shí)施模式中，土地整治項(xiàng)目往往自上而下確定，并由政府全額出資建設(shè)，導(dǎo)致土地整治常常不能圍繞家庭農(nóng)場(chǎng)需要開展，家庭農(nóng)場(chǎng)也很少直接參與土地整治。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)所得土地多是土壤相對(duì)貧瘠、基礎(chǔ)設(shè)施較差耕地，而且多數(shù)分布零散、形狀不整，不利于連片經(jīng)營和機(jī)械化生產(chǎn)。目前，一些地方出現(xiàn)了先對(duì)農(nóng)地進(jìn)行適當(dāng)整治再進(jìn)行流轉(zhuǎn)的做法，但這樣的案例尚不多見，家庭農(nóng)場(chǎng)仍然多被排除在土地整治項(xiàng)目決策和建設(shè)之外。

2.4 土地用途管制沒有完全落實(shí)

當(dāng)前，土地用途管制并未完全落到實(shí)處，深刻影響了家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)動(dòng)因上看，一些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)租金過高，如北京、上海周邊地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)高達(dá)2000元/畝·年，如果家庭農(nóng)場(chǎng)從事常規(guī)糧油種植往往無利或微利，因此被迫轉(zhuǎn)向種植高效經(jīng)濟(jì)作物或者從事其他非農(nóng)生產(chǎn)。從用地需求上看，家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地存在現(xiàn)實(shí)需求，國土資源部和農(nóng)業(yè)部也于2010年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》予以規(guī)范和支持，但從新聞報(bào)道和筆者調(diào)研的情況看，一些家庭農(nóng)場(chǎng)存在以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地、擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，甚至出現(xiàn)侵占基本農(nóng)田的現(xiàn)象。從用地監(jiān)管上看，有些家庭農(nóng)場(chǎng)主認(rèn)為設(shè)施農(nóng)用地沒有改變土地用途和性質(zhì)而不申請(qǐng)辦理審批手續(xù)，而且此類項(xiàng)目多數(shù)位置偏遠(yuǎn)、建設(shè)簡(jiǎn)易，發(fā)現(xiàn)難、處置難。

3 促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的土地制度改革建議

目前，國家層面已經(jīng)部署加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育和發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)也被各地提到了重要議事日程，相關(guān)鼓勵(lì)和支持政策相繼出臺(tái)，土地制度改革更被寄予厚望。筆者認(rèn)為，土地制度改革是家庭農(nóng)場(chǎng)得到長遠(yuǎn)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，而家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展實(shí)踐也將為推進(jìn)土地制度改革提供理想的平臺(tái)和載體。

3.1 明晰土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予相關(guān)主體權(quán)利

在農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制度不變的前提下，實(shí)現(xiàn)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)所必需的農(nóng)地流轉(zhuǎn)要求，創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度。①進(jìn)一步明晰農(nóng)地權(quán)益。通過修法等形式明確農(nóng)村集體土地存在所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利，其中，所有權(quán)永久歸屬農(nóng)民集體，承包權(quán)屬于承包土地的農(nóng)民家庭，經(jīng)營權(quán)屬于家庭農(nóng)場(chǎng)等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的主體并隨著經(jīng)營主體變更而變動(dòng)。②賦予權(quán)利主體應(yīng)有的權(quán)利。農(nóng)民集體要指導(dǎo)經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，并可獲得一定比例經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益；承包土地的農(nóng)戶依法占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)所承包土地，享有土地流轉(zhuǎn)租金；家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營主體享有經(jīng)營權(quán)的使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保等權(quán)利，享受規(guī)模經(jīng)營的市場(chǎng)利潤。通過合理設(shè)置并靈活處理土地經(jīng)營權(quán)，既可解決家庭農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)大生產(chǎn)的土地不足問題，也為融資貸款找到了可行方法。

3.2 完善土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范有序流轉(zhuǎn)土地

家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展過程中的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該規(guī)范有序，而且是一個(gè)以農(nóng)民自主選擇為主的漸進(jìn)過程。當(dāng)前應(yīng)著重做好以下幾件事情：①加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)。完善相關(guān)法律法規(guī)，明確土地流轉(zhuǎn)的方式和范圍、參與的主體和權(quán)責(zé)、交易的規(guī)則和流程、地租的確定和調(diào)整、糾紛爭(zhēng)議解決渠道等。②完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)要建立專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，并在條件成熟的農(nóng)村社區(qū)設(shè)立土地交易所，提供土地流轉(zhuǎn)的供求登記、信息發(fā)布、政策咨詢、合同簽訂、代理服務(wù)、價(jià)格評(píng)估、糾紛調(diào)處等服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)地依法、自愿、有償、平穩(wěn)流轉(zhuǎn)。③建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制。各地要結(jié)合實(shí)際制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)激勵(lì)政策，引導(dǎo)農(nóng)地向家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。另外，在條件成熟地區(qū)，可以嘗試對(duì)那些因?yàn)槟挲g、身體或其他原因而放棄承包權(quán)農(nóng)戶發(fā)放一定離農(nóng)或離地補(bǔ)貼。

3.3 創(chuàng)新土地整治制度，改進(jìn)實(shí)施管理模式

針對(duì)迫切的土地整治需求和家庭農(nóng)場(chǎng)主等較少參與土地整治的現(xiàn)狀，要加快創(chuàng)新土地整治實(shí)施管理制度。①創(chuàng)新土地整治項(xiàng)目管理制度。縣級(jí)國土資源部門可以根據(jù)土地整治規(guī)劃，結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，申報(bào)立項(xiàng)服務(wù)于家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展甚至適宜家庭農(nóng)場(chǎng)參與建設(shè)的土地整治項(xiàng)目，并在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)和竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)充分聽取并吸收相關(guān)家庭農(nóng)場(chǎng)主意見。②引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)自主整治土地。鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)結(jié)合實(shí)際自主整治土地，如在農(nóng)民集體組織支持下，與相關(guān)農(nóng)戶協(xié)商并通過置換把分布零碎的承包土地調(diào)整連片，以及根據(jù)土地整治規(guī)劃安排和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展設(shè)想，按照“缺什么，建什么”原則，配套建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府酌情進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。③創(chuàng)新土地整治設(shè)施管護(hù)機(jī)制。土地整治項(xiàng)目建設(shè)中形成的相關(guān)設(shè)施，可以委托給受益的家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行管護(hù)。

3.4 堅(jiān)持節(jié)約用地制度，科學(xué)管理設(shè)施用地

合理界定設(shè)施農(nóng)用地范圍，對(duì)于興建農(nóng)業(yè)設(shè)施占用農(nóng)用地的不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，而對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地范圍之外又確需建設(shè)的非農(nóng)建設(shè)用地，要在符合規(guī)劃前提下依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。家庭農(nóng)場(chǎng)設(shè)施用地應(yīng)做到節(jié)約集約利用：①盡量規(guī)避占用耕地。家庭農(nóng)場(chǎng)的設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)盡可能利用存量農(nóng)村集體建設(shè)用地、村莊廢棄地，以及荒山荒坡、灘涂等非耕地資源。②創(chuàng)新農(nóng)業(yè)設(shè)施供給。統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)家庭農(nóng)場(chǎng)的設(shè)施農(nóng)用地需求，探索推進(jìn)一村、一鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一個(gè)或數(shù)個(gè)設(shè)施農(nóng)用地共同使用，統(tǒng)一建設(shè)倉儲(chǔ)、晾曬場(chǎng)等設(shè)施，以及探索倉庫租賃或糧食銀行等模式。③靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿。在家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)立項(xiàng)審批時(shí)收取一定保證金，以及對(duì)臨建或永久性建筑物增加土地復(fù)墾方案并收取復(fù)墾保證金，對(duì)不能按時(shí)完成建設(shè)或復(fù)耕的扣除保證金。

3.5 強(qiáng)化用地監(jiān)管制度，保障依規(guī)合法用地

國家在土地利用管理上，既要通過增加用地指標(biāo)、簡(jiǎn)化審批程序等予以支持，也要通過加強(qiáng)用地監(jiān)管來保障土地合理高效利用。①加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管。加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度預(yù)警，建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督保障制度，制約經(jīng)營權(quán)做大后對(duì)承包權(quán)和所有權(quán)的反噬。②加強(qiáng)土地使用監(jiān)管。相關(guān)部門要定期檢查家庭農(nóng)場(chǎng)土地租賃合同執(zhí)行情況，重點(diǎn)檢查承租土地的用途是否改變、是否轉(zhuǎn)租等，防范出現(xiàn)改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途和損害農(nóng)民權(quán)益的情況；主動(dòng)公開設(shè)施農(nóng)用地分類與用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)土地規(guī)劃等有關(guān)規(guī)定，不定期組織開展家庭農(nóng)場(chǎng)設(shè)施農(nóng)用地專項(xiàng)檢查。③建立獎(jiǎng)懲制度。對(duì)于家庭農(nóng)場(chǎng)而言，財(cái)政補(bǔ)貼是一筆可觀收入，可以結(jié)合土地利用監(jiān)管情況適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)貼資金。

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The Development of Household Farms under the Perspective of Land System Reform

LIU Xinwei
(Land Consolidation and Rehabilitation Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

The household farm is a common structural and operational pattern of agricultural production in the world. Land system is the basic system for its formation and development. Especially, property system, transfer system, regulation system and control system are the major institutions for this pattern, in which they have played an important role. In recent years, under the support of national policy, active exploration has been made in the development of household farms around China, and a good momentum has also presented on the whole. Yet, various problems have also begun to surface such as unclear property right, no standard land transfer system, unreasonable regulation, and incomplete implementation of use control. All of these have affected, and will continue to affect the sustainable development of household farms. Therefore, we must promote the reform of land system through laying emphasis on clarifying property rights, improving land transfer policy, innovating management system, insisting on land conservation system, and enhancing regulatory system.

household farms; land system; reform; home; abroad

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0031-04

2015-04-01；

2015-04-22

國土資源部2014年度軟科學(xué)研究項(xiàng)目“國土綜合整治機(jī)制創(chuàng)新研究”(201434)

劉新衛(wèi)（1977-），男，安徽省東至縣人，國土資源部土地整治中心研究員，理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)橥恋卣我?guī)劃與研究。