大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建構(gòu)

【內(nèi)容摘要】核心城市與周邊地區(qū)聯(lián)合防治大氣污染是大氣環(huán)境保護(hù)制度的一項重要創(chuàng)新。我國已有一些大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的相關(guān)規(guī)定，但仍然存在著立法層級較低、統(tǒng)一規(guī)劃缺失、大氣污染信息共享機(jī)制不完善等突出問題。在借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)在制度理念、防治規(guī)劃和區(qū)域生態(tài)建設(shè)制度等方面持續(xù)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，逐步建立起較完善的大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度和運行機(jī)制。

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

*基金項目:山東省法學(xué)會2015年度重點課題［SLS(2015) E7］、山東省人文社會科學(xué)年度課題(15-ZZ-FX-04)的階段性成果;山東省“十二五”重點學(xué)科經(jīng)濟(jì)法學(xué)建設(shè)項目資助成果。

作者簡介:楚道文(1973－)，男，山東肥城人，法學(xué)博士、博士后，山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院教授，研究方向為環(huán)境法、房地產(chǎn)法。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨著環(huán)境問題的加重，巳被不同國家的歷史經(jīng)驗所證實。 ［1］改革開放近40年來，我國在獲得經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的同時，也面臨著嚴(yán)重的大氣污染問題，尤其是以北京為核心城市的京津冀環(huán)渤海地區(qū)、以上海為核心城市的長三角地區(qū)和以香港、廣州為核心城市的珠三角地區(qū)，是我國大氣污染最為嚴(yán)重的三大重點區(qū)域。環(huán)境法制的價值在于糾正環(huán)境污染和破壞所帶來的負(fù)外部性;相應(yīng)地，大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度存在的價值在于通過區(qū)域合作的方式預(yù)防和治理大氣污染所帶來的負(fù)外部性。大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度是通過地域功能的合理配置與分工合作，促使區(qū)域大氣環(huán)境得到整體改善、大氣污染得到根本治理的相關(guān)規(guī)定和規(guī)范性措施。本文擬就核心城市與周邊地區(qū)進(jìn)行功能區(qū)分、相互合作以達(dá)到共享良好大氣環(huán)境目標(biāo)的區(qū)域聯(lián)合防止污染法律制度進(jìn)行研究。形成區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展模式，建立起適應(yīng)核心城市與周邊地區(qū)大氣污染特點的區(qū)域聯(lián)合、分工配合的防治制度體系是構(gòu)建大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的基本目標(biāo)。

一、意義:區(qū)域聯(lián)合是大氣污染防治的必經(jīng)路徑

(一)大氣污染問題超越行政區(qū)劃界線而存在，必須打破行政區(qū)域界限，以區(qū)域合作的理念共同應(yīng)對

大氣環(huán)境作為一種公共品， ［2］P54具有不可替代性和不可分割性。以京津冀地區(qū)為例，從大氣霾(污染)溯源角度看，北京PM2．5約30%～40%來自原始排放，20%～30%來自大氣中的光化學(xué)轉(zhuǎn)化，30%～40%來自區(qū)域輸送。有研究表明，周邊地區(qū)污染物氣團(tuán)的輸送作用，包括北京東南區(qū)域高濃度污染煙羽聚攏到北京，以及周邊沙塵區(qū)域輸送至北京，與本地的污染大陸性氣溶膠混合，是造成2013年1月北京地區(qū)嚴(yán)重大氣霾污染的重要原因。 ①北京治理大氣污染要“三分之一靠天氣，三分之一靠自己，三分之一靠周邊”。 ［3］北京市僅靠自身的努力，除對本地的移動源治理有所收效以外，根本就無法在更大程度上解決大氣污染問題。作為核心城市的北京市必須與周邊地區(qū)進(jìn)行大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治。因此，大氣環(huán)境的整體性、區(qū)域性和擴(kuò)散性等特點是構(gòu)建區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染制度的自然科學(xué)依據(jù)。

(二)區(qū)域聯(lián)合防治制度是協(xié)調(diào)區(qū)際大氣環(huán)境利益沖突的重要手段

基于本區(qū)域利益最大化的需要，各區(qū)域總是傾向選擇能夠帶來更大利益回報的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)業(yè)。例如，在長三角區(qū)域，上海作為核心城市必然會向浙江、江蘇甚至是安徽、江西等泛長三角周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移那些附加值較低、污染較重的制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè); ［4］P23－24由于污染源的快速高密度聚集，周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量往往會不斷下降甚至惡化，這是典型的核心型區(qū)域一體化模式?？陀^地講，這一模式造成了核心城市與周邊地區(qū)在環(huán)境保護(hù)方面的利益沖突;為了協(xié)調(diào)區(qū)域之間的環(huán)境利益沖突，環(huán)境合作成為必然之選。我們有必要打破既有的行政區(qū)劃對大氣環(huán)境的分割，從整體的角度對區(qū)域大氣環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一管理，通過法律制度明確核心城市與周邊地區(qū)在大氣污染防治中的利益分配機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境資源等方面的差異性為核心城市與周邊地區(qū)的環(huán)境合作提供了極大的預(yù)期利益;我們需要綜合考慮核心城市與周邊地區(qū)的不同功能定位，在區(qū)域之間實現(xiàn)功能分工與配合。

(三)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度是充分發(fā)揮核心城市重要功能的需要

以京津冀及周邊地區(qū)為例，北京是首都，不但承載著重要的經(jīng)濟(jì)功能，還肩負(fù)著更為重要的政治、社會功能，在京津冀及周邊區(qū)域內(nèi)(乃至在全國范圍內(nèi))都處于無可替代的核心地位。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，北京市大氣污染問題日益突出，已經(jīng)成為充分發(fā)揮其首都功能的制約因素?？陀^地講，我們無法完全否定或剝離北京的經(jīng)濟(jì)功能，但依靠大量工業(yè)企業(yè)而支撐起來的經(jīng)濟(jì)功能卻給北京帶來了大量的大氣污染物。由于本身地域面積較小、工業(yè)企業(yè)分布十分集中等因素，即使北京的生態(tài)功能發(fā)揮到極限，也無法依靠自身的努力消除和降解區(qū)域內(nèi)的大氣污染物。北京首都功能的發(fā)揮有賴于周邊區(qū)域的支撐;北京大氣污染問題的解決必須通過自身經(jīng)濟(jì)功能的適當(dāng)剝離和周邊地區(qū)大氣環(huán)境的優(yōu)化來實現(xiàn)。但是，一方面，由于北京一些周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式較為粗放，尤其是河北地區(qū)大量發(fā)展了鋼鐵、煤炭等工業(yè)企業(yè)，這些工業(yè)企業(yè)帶來了嚴(yán)重的大氣污染問題，對北京霧霾天氣的形成和大氣污染的聚集有著較大的貢獻(xiàn)率。另一方面，北京周邊還存在著大量較落后地區(qū)， ②發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大壓力造成了生態(tài)環(huán)境的破壞，陷入“低水平發(fā)展陷阱”;如果沒有區(qū)域外的合作與資源整合，這些區(qū)域很難獲得較快的發(fā)展，消弭和吸收核心城市產(chǎn)生的大氣污染物的生態(tài)基礎(chǔ)也無法得到維持和強(qiáng)化。因此，北京市與周邊地區(qū)聯(lián)合保護(hù)大氣環(huán)境成為必須。

二、問題:我國大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的不足與進(jìn)展

(一)相關(guān)立法工作嚴(yán)重滯后

我國早在1990年就出臺了《大氣污染防治法》。但是，在《大氣污染防治法》實施了25年后的今天，我國的大氣環(huán)境狀況不是改善了，而是日益惡化，達(dá)到了歷史上從未有過的峰值。筆者認(rèn)為，之所以出現(xiàn)這種局面，是因為我國《大氣污染防治法》在區(qū)域聯(lián)合防治制度方面存在著嚴(yán)重的不足與缺陷，整部法律都無法找到“聯(lián)合”的身影，這給相關(guān)實踐活動帶來困難。為了補充立法上的不足，實踐中采取了以下三種做法: 1．通過指導(dǎo)意見、行動計劃等政策性文件的方式推動大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治工作的開展。但是，這些政策性文件大多都是一些框架性的規(guī)定，操作性較差，其很難規(guī)定具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，導(dǎo)致其實施效果并不理想。例如，2010年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》確定的工作目標(biāo)是“到2015年，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，主要大氣污染物排放總量顯著下降，區(qū)域空氣質(zhì)量大幅改善?！?［5］現(xiàn)在看來，這一目標(biāo)很難如期實現(xiàn)。2．制定臨時強(qiáng)制性措施。這一做法強(qiáng)力、高效，大氣污染也能得到立竿見影的治理和改善，但由于這些措施的臨時性和應(yīng)急性等特點，與相對規(guī)范和常態(tài)的法律制度有著根本性區(qū)別。例如，在2008年北京奧運會期間，在環(huán)境保護(hù)部協(xié)調(diào)下，北京與周邊五省市區(qū)制定了《奧運期間空氣質(zhì)量保障措施》。實踐證明:該《措施》實施得力，保障了奧運期間的大氣環(huán)境質(zhì)量。但是，奧運會結(jié)束后，該《措施》也就壽終正寢了，其沒有、也不能夠作為長效機(jī)制發(fā)揮作用。3．一些區(qū)域已經(jīng)開展了一些自發(fā)的聯(lián)合防治大氣污染的制度建設(shè)活動。這些區(qū)域制定有全面具體的大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治規(guī)劃，并通過地方立法的形式建立起高效運行的區(qū)域合作運行機(jī)制，取得了很好的效果。例如，本文將在第三部分作為先進(jìn)經(jīng)驗介紹到的泛珠三角區(qū)域的環(huán)境合作制度即是如此。

(二)缺乏明確具體的區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和權(quán)威高效的區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

大氣環(huán)境保護(hù)涉及到環(huán)境利益、政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會利益等多重利益的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題。如果沒有一個明確具體的規(guī)劃，而只是進(jìn)行單項目逐個推進(jìn)的方式進(jìn)行，往往會因缺乏全局性、前瞻性而無法獲得最大的利益回報。例如，企業(yè)外遷是保護(hù)北京大氣環(huán)境、充分發(fā)揮其首都功能的重要措施，但如果沒有充分、全面考慮遷入地的生態(tài)環(huán)境承載能力而貿(mào)然遷入的話，可能會在遷入地造成生態(tài)災(zāi)難;且由于遷入地與遷出地鄰接，遷入地往往是遷出地的生態(tài)本底，生態(tài)破壞使得遷出地的生態(tài)環(huán)境更加脆弱，更容易形成極端的大氣污染天氣和事故。因此，在有效推進(jìn)區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)合作之初，就應(yīng)該綜合考慮區(qū)域間的功能分工與協(xié)調(diào)，制定出功能明確、措施具體的區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。

區(qū)域大氣污染合作治理的過程本質(zhì)上是一個利益協(xié)調(diào)的過程，利益的沖突與爭端在所難免，這就需要有一個高效權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對區(qū)域合作中的利益分配信息進(jìn)行收集，并對利益分配機(jī)制和程序進(jìn)行明確。但目前來看，雖然也曾經(jīng)成立過一些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但大多是臨時性的，并沒有作為一項長期的制度加以建設(shè)。以《奧運期間空氣質(zhì)量保障措施》為例，為實施該《措施》，由環(huán)境保護(hù)部牽頭，成立了由北京、內(nèi)蒙、河北、山西、山東、天津等六省市組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但是，奧運結(jié)束后，這一機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在的法律依據(jù)就不復(fù)存在了，該機(jī)構(gòu)也就必然不能再繼續(xù)發(fā)揮大氣環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作機(jī)構(gòu)的職能了。

(三)區(qū)域合作防治大氣污染還面臨著其他一些困難和障礙

1．法律制度方面的沖突。以汽車排放標(biāo)準(zhǔn)為例，北京市已經(jīng)率先于2015年6月1日全面實施了更為嚴(yán)格的國Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)。 ［6］而在其他地區(qū)，大多仍然在實施國Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)。如何協(xié)調(diào)制度和標(biāo)準(zhǔn)的差異給雙方的合作和共同制度、措施的制定、實施帶來的困難，需要雙方著眼于現(xiàn)實與未來進(jìn)行務(wù)實有效的規(guī)劃。2．利益訴求的差異為雙方聯(lián)合防治大氣污染提供了合理性基礎(chǔ)，但也可能會因差異過大或難以彌合而形成利益協(xié)調(diào)上的障礙。例如，在區(qū)域合作的總體規(guī)劃上，為保護(hù)一些周邊地區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境，為核心城市大氣環(huán)境保護(hù)奠定更堅實的生態(tài)基礎(chǔ)，必然要求這些周邊地區(qū)放棄某些已有或?qū)⒁l(fā)展的高污染產(chǎn)業(yè)項目，但這就有可能受到周邊地區(qū)的抵觸。3．除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異之外，核心城市與周邊地區(qū)在社會發(fā)展與社會成員素質(zhì)方面也有著較大的差距。核心城市社會發(fā)展水平高，社會成員對大氣環(huán)境質(zhì)量的要求較為強(qiáng)烈;而周邊地區(qū)社會成員的環(huán)境保護(hù)素養(yǎng)普遍不及發(fā)達(dá)的核心地區(qū)。特別地，如果通過限制周邊地區(qū)某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度安排實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染，這一做法至少將會在短時間減損周邊地區(qū)社會成員的經(jīng)濟(jì)福利，可能會讓周邊地區(qū)承受較大的社會壓力。

(四)我國大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)的進(jìn)展

近年來，我國一直在探索建立較為完善的大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度，也出臺了一些相關(guān)政策性文件。主要包括: 1．2010年5月21日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等九部委(局)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》。該《指導(dǎo)意見》提出了“五個統(tǒng)一”的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，即:統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。2．2013年9月10日，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，在第八部分明確規(guī)定了“建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理”。該《計劃》要求:建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制;分解任務(wù)目標(biāo)，國務(wù)院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書，將目標(biāo)任務(wù)分解落實到地方人民政府和企業(yè)。 ［7］3．為貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》，2013年9月17日，環(huán)境保護(hù)部等六部委(局)聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》，對京津冀及周邊地區(qū)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治規(guī)定了具體的要求和措施。 ③4．2014年12月，第十二屆全國人大常委會第十二次會議初次審議了《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡稱《草案》)。該《草案》將“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”作為獨立的一章，是完全新增的內(nèi)容。2015年6月，第十二屆全國人大常委會第十五次會議對《草案》二次審議稿進(jìn)行了審議?！抖螌徸h稿》保留了“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”作為一章內(nèi)容獨立存在，可見區(qū)域聯(lián)合防治制度作為《大氣污染防治法》的一項基本制度已經(jīng)形成基本共識。

三、借鑒:國外、國內(nèi)區(qū)域聯(lián)合保護(hù)(大氣)環(huán)境制度建設(shè)經(jīng)驗

無論是在國外還是在國內(nèi)，通過區(qū)域合作的方式保護(hù)(大氣)環(huán)境已經(jīng)成為區(qū)域合作的一項重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)(大氣)環(huán)境保護(hù)的一條重要途徑。聯(lián)合國框架下的一系列大氣環(huán)境保護(hù)國際條約、協(xié)定，歐共體協(xié)同治理酸雨和大氣污染，美國南加州聯(lián)防聯(lián)控遏制光化學(xué)大氣污染，北美自貿(mào)區(qū)之間的環(huán)境合作，北京市聯(lián)合周邊地區(qū)共六個省市區(qū)共同采取防治措施保障奧運期間的大氣環(huán)境，泛珠三角區(qū)域環(huán)境合作，這些都是區(qū)域合作進(jìn)行(大氣)環(huán)境保護(hù)的成功范例，值得借鑒。

(一)國際環(huán)境合作中的一些基本原則當(dāng)然可以成為國內(nèi)環(huán)境合作的理念和原則，是我國大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)中得以借鑒的重要對象和參照體。例如，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》等一系列的國際合作保護(hù)環(huán)境的法律文件中，都確立了國際合作原則、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則以及共同但有區(qū)別的責(zé)任原則等基本原則。這些基本原則對于指導(dǎo)我國國內(nèi)開展核心城市與周邊地區(qū)在聯(lián)合防治大氣污染方面的制度建設(shè)也有重要意義。特別是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，在核心城市與周邊地區(qū)的大氣污染聯(lián)合防治制度中是不可或缺的基本理念和原則。

(二)國際環(huán)境合作中的一些具體制度和措施具有更為直接的借鑒意義。下面我們以《北美自由貿(mào)易協(xié)定》和《北美環(huán)境合作協(xié)定》為例加以論述。

1992年，美國、加拿大和墨西哥簽訂《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(簡稱NAFTA) ; 1993年，為方便區(qū)域內(nèi)環(huán)境合作與協(xié)調(diào)，三國又簽訂了《北美環(huán)境合作協(xié)定》(簡稱NAAEC)。我們須注意到:《北美自由貿(mào)易協(xié)定》并非僅在“貿(mào)易”問題上作出規(guī)定，其關(guān)于相互投資和環(huán)境保護(hù)中的區(qū)域合作的規(guī)定也十分的全面與突出。從投資能力來看，《北美自由貿(mào)易協(xié)議》為美國、加拿大轉(zhuǎn)移、遷出過剩和高污染產(chǎn)業(yè)提供了法律通道，是美國和加拿大保護(hù)本國生態(tài)環(huán)境的一個重要舉措。例如，自1994年1月1日《北美自由貿(mào)易協(xié)定》開始生效到1999年為止，美國許多紡織業(yè)或汽車業(yè)外遷到墨西哥生產(chǎn)，美國國內(nèi)的(大氣)污染源大大減少。但問題的關(guān)鍵在于，美國、加拿大并沒有“一遷了之”，而是通過以下三大方式提升墨西哥環(huán)境保護(hù)的能力: (1)通過嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)定對來自墨西哥的紡織品等產(chǎn)品給予關(guān)稅及配額上的優(yōu)惠待遇，使得墨西哥產(chǎn)品獲得了進(jìn)入美國、加拿大市場的暢通渠道。這一做法類似于“生態(tài)補償”，只不過這一補償?shù)倪^程不是通過“轉(zhuǎn)移支付”、而是通過稅收、配額等經(jīng)濟(jì)手段實現(xiàn)的。 ④(2)將《北美環(huán)境合作協(xié)定》納入《北美自由貿(mào)易協(xié)定》項下本身也是為了避免產(chǎn)業(yè)遷入等市場因素對墨西哥、特別是美國、墨西哥邊界的生態(tài)環(huán)境受到破壞和威脅。更為關(guān)鍵的是，將《北美環(huán)境合作協(xié)定》置于《北美自由貿(mào)易協(xié)定》項下的做法打破了“環(huán)境優(yōu)先”抑或“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的悖論，這種通過特殊法律安排對特定區(qū)域的特定環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的做法值得借鑒。(3)成立專門環(huán)境合作機(jī)構(gòu)，監(jiān)督《北美環(huán)境合作協(xié)定》的實施，通過加強(qiáng)與貿(mào)易委員會的合作來促進(jìn)與推動區(qū)域環(huán)境合作。 ［8］應(yīng)該說，在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》推動下的貿(mào)易自由化并沒有導(dǎo)致墨西哥這一不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的生態(tài)災(zāi)難和“污染天堂”的重要原因就在于:他們成立了專門的環(huán)境合作監(jiān)督機(jī)構(gòu)——環(huán)境合作委員會(CEC)，并且，為了加強(qiáng)這一機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力，在其下又設(shè)立了理事會、秘書處和咨詢委員會，這些機(jī)構(gòu)都有較為廣泛的權(quán)力來督促和管理北美地區(qū)相關(guān)區(qū)域之間的環(huán)境合作問題。

(三)在我國，區(qū)域之間的環(huán)境合作由來已久。在泛珠三角區(qū)域， ⑤環(huán)境保護(hù)合作在制度建設(shè)和運行機(jī)制等方面走在了全國的前列。在廣泛的環(huán)境合作基礎(chǔ)上，大氣污染防治是其重要的合作領(lǐng)域，在《泛珠三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》的指導(dǎo)下，廣東省和香港地區(qū)合作建立了我國第一個寬覆蓋、高精度、全項目的空氣監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)——珠江三角洲空氣監(jiān)控網(wǎng)。仔細(xì)研究該區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)合作制度，有兩個方面的經(jīng)驗值得借鑒:其一，重視組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。早在20世紀(jì)80年代，廣東省和香港地區(qū)已經(jīng)就環(huán)境保護(hù)合作展開跨界交流; 1999年，廣東省和香港地區(qū)共同成立“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)合作小組”，作為兩地環(huán)境合作的機(jī)構(gòu)平臺，統(tǒng)籌管理兩地在環(huán)境合作方面的事務(wù)。在整個泛珠三角區(qū)域，為了讓環(huán)境合作高效運轉(zhuǎn)，該區(qū)域在進(jìn)行制度建設(shè)的同時，也逐步建立起了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，包括環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議和專題工作小組;其中，聯(lián)席會議還在廣東省環(huán)境部門設(shè)立了秘書處。其二，重視區(qū)域環(huán)境合作規(guī)劃建設(shè)。在泛珠地區(qū)環(huán)境合作的過程中，由于內(nèi)地與港澳在法律制度方面的差異巨大，合作難度可想而知，加之各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境狀況復(fù)雜，涉及問題眾多，必須通過強(qiáng)有力的制度建設(shè)和清晰的合作路徑規(guī)劃來統(tǒng)一環(huán)境合作的步驟。為此，在合作之初，《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》 ⑥便作為區(qū)域環(huán)境合作的制度和規(guī)劃制定出來。該《協(xié)議》為該區(qū)域環(huán)境合作奠定了基本的法律依據(jù)和發(fā)展方向，是泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作得以高效運行的不可或缺的規(guī)劃性法律文件，也是之后制定出臺的《泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》和《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項規(guī)劃(2005—2010年)》的基本法律依據(jù)。上述合作機(jī)制產(chǎn)生了良好的大氣環(huán)境保護(hù)效果，據(jù)香港環(huán)保署介紹，監(jiān)測結(jié)果顯示香港的PM2．5濃度在2005年至2011年間下降17%，這完全得益于香港地區(qū)與廣東省等其他省區(qū)在大氣環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的緊密合作。 ［9］可以說，泛珠三角區(qū)域在環(huán)境保護(hù)合作之初就通過嚴(yán)格的制度設(shè)計和周到的規(guī)劃安排為高效的合作機(jī)制奠定了基礎(chǔ)，也為發(fā)達(dá)的核心城市與周邊地區(qū)的環(huán)境合作做出了榜樣。

總之，通過特殊的法律安排，對區(qū)域(大氣)環(huán)境保護(hù)合作進(jìn)行整體規(guī)劃，成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并在貿(mào)易、資金、技術(shù)等方面給予周邊國家(地區(qū))以加大的優(yōu)惠待遇，以此提高周邊國家(地區(qū))環(huán)境保護(hù)的能力，這些正是我們在制定和實施大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合防治制度中應(yīng)該借鑒的主要方面。

四、建構(gòu):完善大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的若干方面

(一)確立大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的基本理念與原則

筆者認(rèn)為，在核心城市與周邊地區(qū)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)過程中，理應(yīng)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則和差別原則作為其基本理念和原則。

1．在大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)中，應(yīng)該始終堅持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則。雖然，大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的終極目標(biāo)是保護(hù)優(yōu)良的大氣環(huán)境，但是，制度的設(shè)計和實施也應(yīng)該為經(jīng)濟(jì)方面的需要留下足夠的空間。早在2010年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》就將“堅持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”作為該文件所提出大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的三大基本原則中的第一原則。雖然，該《指導(dǎo)意見》的這一規(guī)定也許是受到了當(dāng)時的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則”的影響，但是，在該《指導(dǎo)意見》中特別重申這一原則(而并沒有重申《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的其他原則)顯然有其獨特的用意，意味著這一原則在大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)中有其獨特的價值?！碍h(huán)境優(yōu)先原則”無可厚非，但人們可能對此存在著某種誤讀。筆者認(rèn)為，任何國家和地區(qū)都不可能在發(fā)展的初期提出或適用環(huán)境優(yōu)先原則。環(huán)境優(yōu)先原則是在經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了基本保障(或充分發(fā)展)之后、而環(huán)境卻可能(或已經(jīng))受到污染和破壞的背景下，為了平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，才提出優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)的原則。因此，環(huán)境優(yōu)先原則是在足夠的經(jīng)濟(jì)能力之上的環(huán)境保護(hù)，這就是所謂的經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)的道理所在。在區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染制度中，核心城市較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是其提高大氣環(huán)境保護(hù)水平的基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)選擇上表現(xiàn)出環(huán)境優(yōu)先的傾向和做法。周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差，其接納高污染企業(yè)遷入的做法顯然不是以環(huán)境保護(hù)優(yōu)先;如果一味地強(qiáng)調(diào)周邊地區(qū)也要環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則，則核心城市外遷高污染企業(yè)的做法就不可能成行。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的兩難境地中單純考慮其中一個方面無助于問題的解決，這些問題的回答需要從經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)性的角度予以統(tǒng)籌考慮。 ［10］

2．我們也應(yīng)該基于差別原則區(qū)別對待核心城市與周邊地區(qū)的不同利益訴求。大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的合理性在于:核心城市與周邊地區(qū)在利益訴求上具有差異性和互補性，通過合作可以實現(xiàn)大氣環(huán)境利益的最大化。在核心城市，經(jīng)濟(jì)總量大、發(fā)展水平高，同時大氣污染問題也較為嚴(yán)重;已經(jīng)解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的核心城市居民對大氣環(huán)境質(zhì)量的要求也越來越高。特別的，像北京這樣的核心城市，還承擔(dān)著重要的政治、文化等其他方面的功能，而這些重要功能的發(fā)揮對大氣環(huán)境也有著較高的要求，必須采取更為嚴(yán)格和有效的措施來保護(hù)大氣環(huán)境。北京市在2008年奧運會期間采取了非常嚴(yán)格的大氣污染臨時防治措施，履行了中國的國際承諾;在2014年的APEC會議期間，由于采取臨時措施有力，還出現(xiàn)了廣受稱贊的“APEC藍(lán)”;在2015年紀(jì)念中國人民抗日戰(zhàn)爭勝利70周年活動期間，北京同樣采取了嚴(yán)厲的大氣污染防治臨時措施。這些事實都說明:核心城市在防治大氣污染、保護(hù)大氣環(huán)境質(zhì)量方面有著較強(qiáng)烈的訴求。在周邊地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)不及核心城市、發(fā)展水平不高，大氣污染問題并不突出，甚至因地域廣闊，大氣環(huán)境往往處于十分良好的狀態(tài)，由于大氣污染問題并不突出或較少存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往是這一類地區(qū)的首要訴求，這些周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開核心城市外遷企業(yè)的大力支持，同時也要通過預(yù)先有效的制度安排，避免高污染問題的出現(xiàn)，這有賴于在差別原則指導(dǎo)下進(jìn)行合理的規(guī)劃和適當(dāng)產(chǎn)業(yè)的選擇，也有賴于先進(jìn)良好生態(tài)環(huán)境制度的保障。正是由于核心城市與周邊地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和大氣環(huán)境保護(hù)兩方面訴求上的差異性和互補性，使得區(qū)域之間大氣污染防治聯(lián)合與合作成為必須和必然。因此，需要對核心城市與周邊地區(qū)進(jìn)行有差別的全新的產(chǎn)業(yè)分工，重新設(shè)計核心城市與周邊地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面的互補性和差異性。

(二)制定具體、高效的區(qū)域規(guī)劃與協(xié)調(diào)制度

1．在規(guī)劃設(shè)計理念上，應(yīng)該體現(xiàn)循序漸進(jìn)、由點到面的合作進(jìn)路。例如，在泛珠區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)合作中，首先是廣東省與香港地區(qū)的合作機(jī)制的建立，兩地在上世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始對聯(lián)合防治珠江三角洲地區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查和研究。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，香港地區(qū)與廣東省于2002年4 月29日發(fā)布《改善珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素的聯(lián)合聲明》，共同作出決定:針對主要大氣污染物(包括氮氧化物、二氧化硫、揮發(fā)性有機(jī)化合物和可吸入懸浮粒子等)共同治理，并制定了強(qiáng)制性消減目標(biāo)。 ⑦在香港地區(qū)與廣東省進(jìn)行有效合作的基礎(chǔ)上，2005年，《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)議》在福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南九省(自治區(qū))和香港、澳門兩個特別行政區(qū)之間達(dá)成，合作范圍擴(kuò)展到了整個泛珠江三角洲地區(qū)。這種由點到面、逐步推進(jìn)的做法有利于積累經(jīng)驗、避免不必要的彎路，并能以成功的先例對后進(jìn)者產(chǎn)生強(qiáng)烈的激勵作用。

2．在規(guī)劃內(nèi)容上，應(yīng)該十分重視大氣污染監(jiān)測信息網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃建設(shè)和信息共享機(jī)制的建立。全面、詳實的大氣污染監(jiān)測數(shù)據(jù)是實施區(qū)域環(huán)境合作和確定雙方權(quán)利義務(wù)的基本前提，是制定具體法律制度和行動計劃的基本依據(jù)。例如，在廣東省與香港地區(qū)的大氣環(huán)境區(qū)域合作中，他們共同建立起了十分完善的大氣環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)(香港地區(qū)稱之為“空氣質(zhì)素監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)”)，該網(wǎng)絡(luò)僅在香港地區(qū)就包括11個一般檢測站和3個路邊檢測站。正是在強(qiáng)大的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)支持下，香港地區(qū)從1999年起就開始收集了較為完整的大氣污染監(jiān)測信息，并公開發(fā)布，已實現(xiàn)共享;自2012年3月8日起已經(jīng)實現(xiàn)了實時發(fā)布微細(xì)懸浮粒子(PM2．5)每小時濃度數(shù)據(jù)。 ［9］這些都為《泛珠三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》和《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項規(guī)劃(2005—2010年)》的制定和實施提供了技術(shù)支持。因此，大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治規(guī)劃應(yīng)該共建大氣環(huán)境檢測網(wǎng)絡(luò)，十分注重大氣污染環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的收集與分析，并在區(qū)域聯(lián)合防治中加強(qiáng)信息交換和信息共享。

3．在規(guī)劃制定程序上，應(yīng)該體現(xiàn)共同規(guī)劃、利益平衡和公眾參與的基本機(jī)制。規(guī)劃、決策的科學(xué)化和可實施性是建立在其民主化基礎(chǔ)上的。按照我國《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。就大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治規(guī)劃而言，公眾參與主要體現(xiàn)在:在規(guī)劃的制定上，公眾有參與規(guī)劃具體規(guī)定的討論、被告知具體規(guī)定的理由和背景、實施的預(yù)期效果等方面的權(quán)利;在規(guī)劃的實施中，公眾有權(quán)知悉規(guī)劃的實施狀況，并有權(quán)監(jiān)督有關(guān)機(jī)構(gòu)對實施規(guī)劃的職責(zé)履行情況等;在規(guī)劃的結(jié)束期，公眾有權(quán)獲知規(guī)劃實施的具體效果，包括取得的具體成效、實施中存在的主要問題及解決方案等方面的信息。應(yīng)該說，在我國環(huán)境法制已經(jīng)相對較為完善的今天，我國的環(huán)境保護(hù)狀況仍然不如人意的一個重要原因就是公眾的參與意識還不夠高、參與渠道還不夠通暢、參與保障和激勵機(jī)制也還不夠完善。可以這么認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)本身的公益性決定了公眾參與的不可替代性;沒有公眾的有效參與，大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度是不可能取得預(yù)期的效果的。

4．為了協(xié)調(diào)核心城市與周邊地區(qū)之間在大氣環(huán)境保護(hù)區(qū)域聯(lián)合防治中的不同利益訴求和利益沖突，有必要成立獨立性較強(qiáng)、權(quán)威性較高的大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)構(gòu)。由中央政府出面建立一個獨立的、橫跨不同行政區(qū)域的常設(shè)機(jī)構(gòu)固然很好，但由于它不屬于核心城市和周邊地區(qū)任何一方，而成為有獨立利益訴求的第三方，與原來的核心城市、周邊地區(qū)形成新的利益沖突;且這一做法會極大地增加人力成本，顯然有其固有的缺陷。筆者認(rèn)為:較理想的大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是由核心城市與周邊地區(qū)的相關(guān)部門組成一個常設(shè)的協(xié)商平臺，這一平臺的職能主要表現(xiàn)在: (1)協(xié)商落實《大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合保護(hù)規(guī)劃》的具體措施和步驟、機(jī)制; (2)共享區(qū)域間大氣環(huán)境保護(hù)方面的信息，通報可能產(chǎn)生域外影響的大氣污染信息; (3)監(jiān)督區(qū)域間大氣環(huán)境聯(lián)合保護(hù)規(guī)劃項目落實情況，并對大氣環(huán)境趨于聯(lián)合保護(hù)規(guī)劃的實施情況進(jìn)行評估。

(三)建立大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合保護(hù)項下的生態(tài)補償制度

1．在區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染過程中，設(shè)計大氣環(huán)境生態(tài)補償制度的原因在于:一方面，周邊地區(qū)需要持續(xù)地保持一個較好的生態(tài)環(huán)境，并盡可能地提高生態(tài)凈化能力，為核心城市大氣污染物的跨界擴(kuò)散提供生態(tài)支撐。根據(jù)“誰保護(hù)、誰受益”的原則，周邊地區(qū)理應(yīng)從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為中受益。另一方面，核心城市傳統(tǒng)高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的外遷本質(zhì)上屬于大氣污染的跨界轉(zhuǎn)移，相當(dāng)于核心城市給周邊地區(qū)造成了大氣污染。根據(jù)“誰污染，誰賠償”的原則，核心城市理應(yīng)為這一污染行為買單。從法理上講，這種雙邊的區(qū)域聯(lián)合方式體現(xiàn)了大氣污染防治中權(quán)利義務(wù)對等的原則，能夠更好地在區(qū)域聯(lián)合保護(hù)大氣環(huán)境制度中落實環(huán)境功能、政治功能、社會功能、經(jīng)濟(jì)功能的協(xié)調(diào)配合和分工，有利于實現(xiàn)整個區(qū)域的和諧。例如，與北京市的地理位置相比，河北省的張家口和承德地區(qū)處于“上風(fēng)上水”的西北方向。這就意味著，張承地區(qū)的大氣污染對北京市的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對其自身所產(chǎn)生的影響。張承地區(qū)不但是北京的重要水源地，還是壩上和蒙古高原風(fēng)沙南侵入京的最后屏障，對北京大氣環(huán)境保護(hù)有著重要的作用。為解決北京大氣污染等生態(tài)環(huán)境問題，北京從20世紀(jì)90年代就開始了與河北省張承地區(qū)的生態(tài)環(huán)境區(qū)域聯(lián)合治理工作。目前，兩地區(qū)之間已經(jīng)建立生態(tài)林項目合作建設(shè)協(xié)調(diào)平臺， ⑧北京承擔(dān)張承地區(qū)森林保護(hù)合作項目的投資。 ⑨

2．生態(tài)補償制度是核心城市應(yīng)予履行義務(wù)的法律制約。區(qū)域聯(lián)合保護(hù)制度的利益取向可以是單邊的，也可以是雙邊的。所謂單邊的方式，是優(yōu)先考量核心城市大氣環(huán)境保護(hù)的需要，強(qiáng)制要求周邊地區(qū)承擔(dān)保護(hù)核心城市大氣環(huán)境的義務(wù)和責(zé)任，包括接納核心城市外遷的污染源，或限制、取消自身已發(fā)展起來的某些產(chǎn)業(yè)(甚至是優(yōu)勢產(chǎn)業(yè))。從法理上講，這種單邊的區(qū)域聯(lián)合方式本質(zhì)上是對周邊地區(qū)的制裁，不但效率低下，而且容易造成核心城市與周邊地區(qū)的不和諧，不利于整個區(qū)域的穩(wěn)定和發(fā)展。所謂雙邊的方式，是統(tǒng)籌考量核心城市與周邊地區(qū)雙方在大氣環(huán)境保護(hù)方面的利益需要，為了實現(xiàn)解決核心城市嚴(yán)重的大氣污染問題的目的，雙方要承擔(dān)相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任和義務(wù)。一方面，周邊地區(qū)有義務(wù)通過合作的方式減少核心城市的污染源，承接核心城市外遷的工業(yè)企業(yè)，采取措施限制對核心城市大氣環(huán)境有較大影響的本地產(chǎn)業(yè)的規(guī)模;另一方面，核心城市也有義務(wù)為周邊地區(qū)提供支持，即生態(tài)補償。這種支持的目的主要是補償周邊地區(qū)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理遷入企業(yè)造成的污染和限制本地產(chǎn)業(yè)而喪失的發(fā)展機(jī)會。

3．生態(tài)補償制度是周邊地區(qū)保護(hù)大氣環(huán)境權(quán)利的法律保障。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線，倒U型的曲線形態(tài)反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境污染水平之間的消長關(guān)系，也就是說，在發(fā)展初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染水平之間呈現(xiàn)正相關(guān);在發(fā)展中后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染水平之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。相比較于核心城市而言，周邊地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面往往與核心城市存在較大的差距，也即:周邊地區(qū)大多處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染水平呈現(xiàn)正相關(guān)性階段。由于遷入的工業(yè)企業(yè)對大氣等環(huán)境資源的消耗，作為遷入地的周邊地區(qū)可能會面臨著生態(tài)環(huán)境急劇惡化的后果，繼而損害作為遷出地的核心城市在極端大氣污染天氣中得以緩沖和消解的生態(tài)本底。因此，如果僅僅是“一遷了之”，即使核心城市能夠因為污染源的減少而獲得一定程度的大氣環(huán)境的改善，但由于周邊大氣污染的加重，核心城市繼而又不得不面對新的外源性大氣污染問題，而這種新的大氣污染是伴隨著周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境的急劇惡化而產(chǎn)生的，因此更難治理，其對核心城市的影響也將更為深遠(yuǎn)。我們不得不說:“一遷了之”其實是以鄰為壑的做法，最終受害的是整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。正因為如此，筆者認(rèn)為，在大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合防治制度建構(gòu)中，周邊地區(qū)扮演的不能只是污染源的接收地，還應(yīng)該是優(yōu)良(大氣)環(huán)境資源的輸出地。因此，在大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合防治中，一方面我們應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)職能的分工與轉(zhuǎn)移;另一方面，我們也應(yīng)通過生態(tài)補償?shù)姆绞郊哟笾苓叺貐^(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的力度，提高整個區(qū)域?qū)Υ髿馕廴疚锏慕到饽芰Α?/p>

注釋:

①　SO 2的梯度觀測結(jié)果表明，北京地區(qū)280m高空的SO 2濃度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地面監(jiān)測結(jié)果，表明北京大氣SO 2和硫酸鹽主要來源于周邊SO 2排放及其轉(zhuǎn)化。

②　以張承地區(qū)(張家口和承德地區(qū))為例，該地區(qū)是我國少有的貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)、水資源保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)四重耦合區(qū)域?！碍h(huán)京貧困帶”的21個縣市中有18個分布于張承地區(qū)。

③《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》對區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染的具體指標(biāo)作出要求:到2017年，北京市、天津市、河北省細(xì)顆粒物(PM2．5)濃度在2012年基礎(chǔ)上下降25%左右，山西省、山東省下降20%，內(nèi)蒙古自治區(qū)下降10%。其中，北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

④　例如，在關(guān)稅減讓第一階段，墨西哥只需對來自美國的35%的產(chǎn)品免稅，而加拿大和美國則需對來自墨西哥80%的產(chǎn)品免稅。同時，協(xié)定還給與了墨西哥的汽車等特殊行業(yè)10年或15年的緩沖期。

⑤　泛珠區(qū)域由福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南九省(自治區(qū))和香港、澳門兩個特別行政區(qū)組成，陸地面積為200．68萬平方公里，占全國陸地面積的1/5以上，海域面積268．56萬平方公里，占全國海域總面積的2/3以上。

⑥　2005年1月26日，泛珠三角區(qū)域的福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9省(自治區(qū))和香港、澳門兩個特別行政區(qū)(簡稱“9 +2”)，在北京共同簽署了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)議》，《協(xié)議》在大氣污染防治等六個方面對區(qū)域合作進(jìn)行了規(guī)定。

⑦　粵港政府同意訂立目標(biāo)，力爭在2010年以前，盡最大努力將珠江三角洲地區(qū)內(nèi)二氧化硫、氮氧化物、可吸入懸浮粒子和揮發(fā)性有機(jī)化合物的排放總量，以1997年為參照基準(zhǔn)，分別削減40%、20%、55%和55%。另據(jù)香港特區(qū)立法會環(huán)境事務(wù)委員會改善空氣質(zhì)素小組委員會《在＜珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素管理計劃＞下為達(dá)致二零一零年減排目標(biāo)而采取的措施的進(jìn)展》(2011年1月第11份)中表明，對比1997年的排放量，四種主要空氣污染物的排放量消減了24%～5%。其中的氮氧化物、可吸入懸浮粒子和揮發(fā)性有機(jī)化合物的消減幅度已經(jīng)超越2010年減排目標(biāo)。

⑧《北京市人民政府河北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作備忘錄》就涉及了生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)、京冀森林防火基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備建設(shè)、京冀林木有害生物聯(lián)防聯(lián)治等項目的合作。

⑨　京冀生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)和森林保護(hù)合作項目的投資由北京市承擔(dān)，平均每年3000萬元，具體數(shù)額按照年度建設(shè)合作任務(wù)確定。