周旭霞

特色小鎮(zhèn)的建構(gòu)路徑

周旭霞

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是浙江城鎮(zhèn)化道路的重要環(huán)節(jié)和突破點，是聚合資源、提升特色產(chǎn)業(yè)的新載體，是謀劃大項目、集聚創(chuàng)新要素的新平臺，也是打造品牌、展示形象的新景區(qū)

城鎮(zhèn)化是我國擴(kuò)大內(nèi)需、推動經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)力，也是未來發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化并不僅僅是戶籍身份的改變、城鎮(zhèn)人口的增長、空間面積的擴(kuò)大，而是涉及經(jīng)濟(jì)增長方式、社會治理方式以及人們生活生存方式、文化價值觀念等的全面變化?！扒С且幻妗币殉蔀楫?dāng)下城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個痼疾。城鎮(zhèn)的發(fā)展在于發(fā)揮優(yōu)勢，能否具有生命力取決于城鎮(zhèn)特色。城鎮(zhèn)特色是一種比較優(yōu)勢、綜合競爭力，一個沒有特色、沒有個性的城鎮(zhèn)無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、可持續(xù)繁榮。

現(xiàn)實呼喚

城鎮(zhèn)是先進(jìn)生產(chǎn)力、先進(jìn)文化的聚集地，城鎮(zhèn)化代表著社會發(fā)展的方向。城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜、系統(tǒng)、全面的推進(jìn)過程，也是一個不斷實踐、修復(fù)、提升的演進(jìn)過程。

早在1995年，浙江省就開始對小城鎮(zhèn)進(jìn)行綜合改革試點，并堅持把培育小城鎮(zhèn)作為加快城鎮(zhèn)化、加速工業(yè)化、有效解決三農(nóng)問題的重要途徑。2007年，浙江省政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》（浙政發(fā)〔2007〕13號）文件，提出有重點地選擇200個中心鎮(zhèn)，分期分批進(jìn)行培育，并要求把中心鎮(zhèn)培育成為縣域人口集中的新主體、產(chǎn)業(yè)集聚的新高地、功能集成的新平臺、要素集約的新載體。盡管中心鎮(zhèn)的發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，但由于中心鎮(zhèn)在發(fā)展規(guī)模、層次和潛力上仍然存在著許多不足，如何進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)定位，突出城鎮(zhèn)特色，讓城鎮(zhèn)的外在和內(nèi)涵實現(xiàn)同步發(fā)展，建立與浙江社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相匹配的特色城鎮(zhèn)化模式，是新常態(tài)下的重大戰(zhàn)略性問題。

2014年下半年開始，浙江全面啟動了實施特色小鎮(zhèn)培育工程。特色小鎮(zhèn)是浙江省政府為了重振歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，將浙江的文化競爭力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的產(chǎn)業(yè)競爭力，使浙江經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一批新興經(jīng)濟(jì)增長點而謀劃實施的“十百千”工程的重要部分。浙江有許多特色鮮明的區(qū)塊，2015年浙江《政府工作報告》提出，要把這些區(qū)塊的特色文化、特色產(chǎn)業(yè)集聚起來，按照企業(yè)主體、資源整合、項目組合、產(chǎn)業(yè)融合原則，加快規(guī)劃建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)、文化和旅游功能疊加的特色小鎮(zhèn)，以新理念、新機(jī)制、新載體推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級?？梢哉f，未來特色小鎮(zhèn)建設(shè)是浙江城鎮(zhèn)化道路的重要環(huán)節(jié)和突破點，是聚合資源、提升特色產(chǎn)業(yè)的新載體，是謀劃大項目、集聚創(chuàng)新要素的新平臺，也是打造品牌、展示形象的新景區(qū)。

遴選策略

一般而言，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、產(chǎn)業(yè)有潛力或特色資源突出的小鎮(zhèn)能支撐城鎮(zhèn)未來發(fā)展。但小鎮(zhèn)不可千篇一律，只有突出特色，才有發(fā)展前景。

“環(huán)城區(qū)布點”策略。隨著城市居住功能的不斷外溢，一些學(xué)者認(rèn)為，中國城市化將從過去中心大城市建設(shè)的“單核”時代向“中心城區(qū)+特色小鎮(zhèn)+……”的“雙核”、“多核”時代邁進(jìn)。這些整合郊區(qū)資源環(huán)中心城區(qū)布點的“特色小鎮(zhèn)”，大多屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部和新城新區(qū)，是城鎮(zhèn)化發(fā)展活力最強(qiáng)的區(qū)域。由于中心城區(qū)有完善的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，成熟的市場與雄厚的技術(shù)力量，能夠孕育新的觀念、迅速吸收和大量創(chuàng)造先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)文化，創(chuàng)造新興產(chǎn)業(yè)，形成巨大的生產(chǎn)和流通能力。環(huán)繞中心城區(qū)布局特色小鎮(zhèn)，城郊地區(qū)本來就具有良好的基礎(chǔ)條件，依托中心城區(qū)，能夠就近獲取各種豐富資源。相對于中心城區(qū)高昂的運行成本，小鎮(zhèn)擁有低廉的地價、勞動力以及大容量的環(huán)境等先天優(yōu)勢，更容易吸引創(chuàng)業(yè)型企業(yè)和小型企業(yè)集聚。這類小鎮(zhèn)的建設(shè)對于有效疏解大城市功能，防止城市空間無序蔓延，預(yù)防和治理“城市病”，提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量和水平意義重大。城郊型小鎮(zhèn)的特色，“特”在產(chǎn)業(yè)。2014年以來，環(huán)杭州主城區(qū)迅速崛起的全國首個云計算產(chǎn)業(yè)生態(tài)小鎮(zhèn)、山南基金小鎮(zhèn)、夢想小鎮(zhèn)等，均承載著杭州的新興產(chǎn)業(yè)。

“功能區(qū)帶動”策略。城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)的集中和人口的吸納，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與小鎮(zhèn)發(fā)展的雙輪驅(qū)動、雙向提升，這是特色小鎮(zhèn)的核心訴求。工業(yè)化無疑對此有著強(qiáng)大推動力，而雄厚的產(chǎn)業(yè)集群是浙江的優(yōu)勢與基礎(chǔ)。所謂“功能區(qū)帶動”，就是發(fā)揮擁有眾多具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能的國家、省市級園區(qū)的獨特優(yōu)勢，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)域開發(fā)模式，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、雙向融合的理念，其形成路徑是通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)化—園區(qū)城鎮(zhèn)化—城鎮(zhèn)現(xiàn)代化—產(chǎn)城一體化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的匹配和融合發(fā)展?！肮δ軈^(qū)帶動”策略是“以產(chǎn)帶城，以城促產(chǎn)”，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“單一的生產(chǎn)型園區(qū)經(jīng)濟(jì)”向多功能的“生產(chǎn)、服務(wù)、消費”等“多點支撐”城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如桐廬的分水、富陽的大源，已基本形成產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與城鎮(zhèn)化良性互動的發(fā)展態(tài)勢。

“資源型驅(qū)動”策略。小鎮(zhèn)是生態(tài)環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、歷史等系統(tǒng)集成的載體，也是資本、土地、資源、人力、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)要素配置的空間。小鎮(zhèn)特有的這種系統(tǒng)集成、綜合載體的功能，決定了小鎮(zhèn)“靠山吃山、靠水吃水”的資源型發(fā)展模式。特色小鎮(zhèn)建設(shè)一定要適應(yīng)“本土氣候”，充分依托與利用資源、氣候、地緣、人文等方面的優(yōu)勢，打造具有濃郁特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)、商貿(mào)小鎮(zhèn)、生態(tài)小鎮(zhèn)和旅游小鎮(zhèn)，并以特色小城鎮(zhèn)為依托，發(fā)展特色文化、特色經(jīng)濟(jì)，開創(chuàng)特色發(fā)展之路，既能增強(qiáng)自身的綜合競爭力，又能避免與城鎮(zhèn)在結(jié)構(gòu)上趨同和低水平重復(fù)建設(shè)。浙江《政府工作報告》要求，兼顧茶葉、絲綢、黃酒等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，把特色小鎮(zhèn)建成產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、文化小鎮(zhèn)、旅游小鎮(zhèn)。

投資策略

特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的投入，資金問題依然是制約城鎮(zhèn)化的一大瓶頸。過去，土地收益一直是地方政府獲得建設(shè)資金的重要來源，在逐步減少政府對土地財政依賴的當(dāng)下，完全依靠政府投入不現(xiàn)實，完全靠市場融資也不可行，探索多元化的投資建設(shè)模式極為必要。

2011年8月，北京市曾設(shè)立總規(guī)模100億元的小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，投向全市42個重點小城鎮(zhèn)。當(dāng)時，首期啟動額度50億元，北京市政府安排了5億元的引導(dǎo)資金，基金投資主要包括三類。第一類是特色產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如基金與產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作開發(fā)建設(shè)廠房、倉儲，搭建招商引資平臺，推動小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向集約化、生態(tài)化轉(zhuǎn)變。第二類是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)，如對于道路、公園、醫(yī)院、學(xué)校等非經(jīng)營性項目，由基金無償實施一部分；對于供熱、供氣、供水、污水處理等準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，采取與企業(yè)合作建設(shè)的方式；對于可經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施項目，則和連鎖企業(yè)合作開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營。第三類是舊鎮(zhèn)改造與建設(shè)，如參與舊城鎮(zhèn)改造，提高土地利用效率，提升當(dāng)?shù)鼐用褚司铀降取１本┦胁捎昧嘶鹜顿Y方式，既充分發(fā)揮了政府投資的引導(dǎo)、放大作用，也為社會力量參與小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了間接、集合式的良好投資渠道。

當(dāng)今，特色小鎮(zhèn)同樣面臨著3種投資主體。社會機(jī)構(gòu)投資快，但缺乏建設(shè)系統(tǒng)性；政府投資著眼長遠(yuǎn)，但資金量杯水車薪；而設(shè)立小鎮(zhèn)發(fā)展基金可以兼具兩者特點，既可以保證資金的來源充足穩(wěn)定，又改變了單一依靠政府投資建設(shè)的狀況，同時能兼顧社會效益，優(yōu)質(zhì)資源的整合能力也較強(qiáng)。另外，也可將特色小鎮(zhèn)的項目按非經(jīng)營性和經(jīng)營性分類，非經(jīng)營性類的資金來源主要以財政資金或城鎮(zhèn)化建設(shè)債券投入為主，而經(jīng)營類的投資主體可以是國有、民營、外資等，按市場規(guī)則經(jīng)營和獲得收益。完善的投融資渠道、多元的投資建設(shè)局面，會增添特色小鎮(zhèn)的發(fā)展動力。

價值實現(xiàn)

小鎮(zhèn)的價值實現(xiàn)需要本著“發(fā)現(xiàn)價值、創(chuàng)造價值、傳遞價值”的原則，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃，科學(xué)定位特色小鎮(zhèn)的發(fā)展策略。

發(fā)現(xiàn)小鎮(zhèn)的價值。實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的價值，首先要善于發(fā)現(xiàn)小鎮(zhèn)的價值。決策者和建設(shè)者們有必要深入“閱讀”各個小鎮(zhèn)的歷史，了解小鎮(zhèn)自然與人文演進(jìn)的雙重過程，把發(fā)現(xiàn)小鎮(zhèn)價值、提升小鎮(zhèn)內(nèi)涵作為工作的重中之重，在擴(kuò)大城鎮(zhèn)外延的同時，提升城鎮(zhèn)內(nèi)涵，結(jié)合自身環(huán)境和文化特色進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)。規(guī)劃要突出特色、品位、優(yōu)勢和競爭力，通過與山水綠化等自然環(huán)境要素結(jié)合，營造具有地方特色、民俗風(fēng)情和天人合一、回歸自然的環(huán)境空間和城鎮(zhèn)容貌，使每個小城鎮(zhèn)都能形成獨特的風(fēng)景線。

創(chuàng)造小鎮(zhèn)的價值。按照“突出個性，彰顯差異”的理念，突出不同城市的差異和特色，以有力的措施盡快解決城鎮(zhèn)規(guī)劃中的“同質(zhì)化”現(xiàn)象。堅持產(chǎn)業(yè)為魂，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)內(nèi)核。依托現(xiàn)有特色產(chǎn)業(yè)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，理性自覺地走差異化、特色化發(fā)展路子，凸顯城鎮(zhèn)“靚點”。立足市場，培育壯大特色產(chǎn)業(yè)。以市場為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為依托，實現(xiàn)“一鎮(zhèn)一特色”。利用農(nóng)業(yè)和特產(chǎn)業(yè)等天然資源優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織，建設(shè)一批特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售基地。利用風(fēng)景名勝及人文景觀，積極發(fā)展觀光休閑旅游業(yè)。不斷加強(qiáng)小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施以及各類配套的發(fā)展，不斷改善小鎮(zhèn)環(huán)境、居住條件以及生活配套，增強(qiáng)城鎮(zhèn)和人之間的相互吸引力，促進(jìn)安居樂業(yè)。積極開展城鎮(zhèn)風(fēng)貌與景觀塑造，彰顯地域文化特色，提高城鎮(zhèn)建設(shè)品位和文化軟實力。

傳遞小鎮(zhèn)的價值。沿海很多小鎮(zhèn)是在城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展而成長起來的，小鎮(zhèn)建設(shè)隨意性大、缺乏系統(tǒng)的科學(xué)規(guī)劃管理?？蓞⒖既毡?、歐美等國特色小鎮(zhèn)的建設(shè)經(jīng)驗，以人口、土地、空間視角科學(xué)推進(jìn)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路。明確城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和文化主題，挖掘地域特色要素，特別是因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)和挖掘歷史文化底蘊。擴(kuò)大開放，加快集聚外部資源和要素、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。還要注重形成社會共識，凝聚各方力量，做大做強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實力，塑造個性化的城鎮(zhèn)形象和品牌。充分挖掘城鎮(zhèn)的自然環(huán)境、歷史文化、民俗民風(fēng)，提高小鎮(zhèn)的品牌塑造能力和服務(wù)能力，使城鎮(zhèn)有活力、有魅力，有效傳遞小鎮(zhèn)的區(qū)域價值。

作者單位：杭州市社會科學(xué)院