華 菂

北京工商大學(xué)　北京　100048

從政府采購法實(shí)施條例的新變化看高校采購業(yè)務(wù)的實(shí)踐

華 菂

北京工商大學(xué)北京100048

通過分析《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》在明確政府采購適用范圍、提高政府采購效率、政府采購過程透明化、重視政府采購效益方面的新變化，探討高校采購業(yè)務(wù)在實(shí)踐中存在的問題。

政府采購；實(shí)施條例；財(cái)政性資金；采購效率；陽光采購；使用效益

自2003年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《采購法》）開始實(shí)施以來，政府采購規(guī)模大幅增長，但隨著越來越多的貨物和服務(wù)納入到政府采購領(lǐng)域，且采購任務(wù)愈加多樣化，采購管理愈加精細(xì)化，《采購法》已無法充分指導(dǎo)政府采購實(shí)務(wù)的進(jìn)行。在此情況下，2015年1月國務(wù)院頒布了《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》具有較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

1　政府采購適用范圍的明確

《采購法》指出，政府采購是指采購人使用財(cái)政性資金依法采購納入集中采購目錄范圍以內(nèi)，或者分散采購限額以上的貨物、服務(wù)和工程的行為。在這個(gè)概念中，何為“財(cái)政性資金”一直是采購人最為困惑的問題。

《條例》出臺(tái)前，高校在采購中普遍將財(cái)政專項(xiàng)資金等同于財(cái)政性資金。財(cái)政專項(xiàng)是經(jīng)主管部門或地方財(cái)政審批，需要嚴(yán)格按照批復(fù)內(nèi)容及采購方式執(zhí)行的，大部分采購內(nèi)容會(huì)納入到政府采購監(jiān)管范圍，高校會(huì)自覺遵從《采購法》之規(guī)定開展采購。除財(cái)政專項(xiàng)外，課題經(jīng)費(fèi)也在高校采購資金來源中占有相當(dāng)大的比重，其中縱向課題的申報(bào)明細(xì)及批復(fù)的采購內(nèi)容均較為寬泛或模糊，許多項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)條目只列明購置費(fèi)、材料費(fèi)、差旅費(fèi)等幾大項(xiàng)，并無具體采購內(nèi)容；橫向課題的限定更少，除列明勞務(wù)費(fèi)金額外，對(duì)于剩余部分的課題經(jīng)費(fèi)，大部分高校都是遵循“夠錢就能花”的原則，也并未納入到政府采購的范圍，疏于內(nèi)部審核和控制的環(huán)節(jié)。

《條例》出臺(tái)后，其明確指出財(cái)政性資金即為納入預(yù)算管理的資金。采購人在使用財(cái)政性資金進(jìn)行貨物或服務(wù)采購，或是同時(shí)使用財(cái)政性資金和非財(cái)政性資金用于采購一個(gè)不可拆分的貨物或服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，均必須嚴(yán)格遵守《采購法》及《條例》之規(guī)定。自此可以清楚地認(rèn)識(shí)到，財(cái)政專項(xiàng)資金要遠(yuǎn)小于財(cái)政性資金的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，即只要是列入“預(yù)算大本”中的資金都是財(cái)政性資金，不僅包括財(cái)政專項(xiàng)資金，也包括了采購人原來一直忽視的縱向課題、橫向課題經(jīng)費(fèi)，甚至是基本經(jīng)費(fèi)，都應(yīng)納入政府采購的適用范圍。只有如校辦企業(yè)等自收自支的資金，才是非財(cái)政性資金，但當(dāng)其和財(cái)政性資金共用于一個(gè)不可分割的項(xiàng)目，例如集成類等項(xiàng)目時(shí)，也必須遵守政府采購的規(guī)則。

2　政府采購效率的提高

《采購法》對(duì)采購各環(huán)節(jié)的期限限定出現(xiàn)在“政府采購程序”“政府采購合同”以及“質(zhì)疑與投訴”這3章中，且僅分別規(guī)定了“投標(biāo)期間不得少于二十日”“合同簽訂期限是自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)”“供應(yīng)商質(zhì)疑是在已知或應(yīng)知權(quán)益受損之日起七個(gè)工作日內(nèi)，采購人答復(fù)是在接到書面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)”。

以招標(biāo)方式為例，整個(gè)采購過程并非只有投標(biāo)、簽訂合同、質(zhì)疑以及答復(fù)幾個(gè)簡單環(huán)節(jié)，在學(xué)校確定采購需求后，執(zhí)行中可能涉及的環(huán)節(jié)包括：發(fā)售招標(biāo)文件、澄清或變更、開標(biāo)與評(píng)標(biāo)、確認(rèn)中標(biāo)結(jié)果、發(fā)布中標(biāo)通知書及中標(biāo)公告、退還投標(biāo)人的投標(biāo)保證金、簽訂合同、質(zhì)疑與投訴、答復(fù)與取證等。《條例》出臺(tái)前，一是《采購法》缺少對(duì)某些環(huán)節(jié)執(zhí)行期限的限定，在執(zhí)行中常會(huì)出現(xiàn)以下兩種情形：或因部分高校采購管理人員或個(gè)別社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不明流程細(xì)節(jié)，造成如標(biāo)書出售時(shí)間過短、做出重大澄清或修改后未延期開標(biāo)等違反程序的情形；或因無法律條文限定，高校確認(rèn)中標(biāo)結(jié)果拖沓，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)網(wǎng)上公示延遲，學(xué)校簽訂合同推后，簽訂后又不能及時(shí)將采購合同交至中標(biāo)人或直接交至招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)履行退還投標(biāo)保證金等手續(xù)。二是《采購法》對(duì)已設(shè)定期限的某些環(huán)節(jié)的時(shí)間起點(diǎn)敘述不明。如供應(yīng)商質(zhì)疑期限的計(jì)算起點(diǎn)為在已知或應(yīng)知權(quán)益受損之日起，而并未對(duì)其內(nèi)涵做出解釋，也為本是難以處理的質(zhì)疑又平添了一個(gè)易產(chǎn)生糾紛的點(diǎn)。以上都從主觀及客觀上增加了采購的時(shí)間成本。

《條例》出臺(tái)后，在《采購法》所列時(shí)間期限的基礎(chǔ)上做出了以下幾點(diǎn)變化：一是招標(biāo)文件發(fā)售的期限是自文件發(fā)出之日起，不得少于5個(gè)工作日；二是對(duì)招標(biāo)文件做出怎樣的澄清，修改后有可能影響開標(biāo)時(shí)間，是否需要延遲開標(biāo)時(shí)間等做出了解釋，即在投標(biāo)截止時(shí)間不足15日，且做出了會(huì)影響投標(biāo)文件制作的澄清或修改時(shí)，才需要順延開標(biāo)時(shí)間；三是限定了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和高校采購人最易從主觀上拖延時(shí)間的采購環(huán)節(jié)的執(zhí)行期限，即明確指出了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)向?qū)W校提交評(píng)審報(bào)告、學(xué)校確認(rèn)中標(biāo)結(jié)果、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)向中標(biāo)人發(fā)布中標(biāo)通知書并同時(shí)在指定媒體上發(fā)布中標(biāo)公告、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)退還投標(biāo)人保證金的時(shí)間期限；四是增添了采購合同網(wǎng)上公示的期限為自合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，進(jìn)一步借公眾的力量監(jiān)督學(xué)校與中標(biāo)人盡快簽訂采購合同；五是將質(zhì)疑回復(fù)的期限由7個(gè)工作日縮短至3個(gè)工作日內(nèi)；六是根據(jù)質(zhì)疑對(duì)象的不同，明確了“供應(yīng)商知其權(quán)益受損之日”的概念，即質(zhì)疑能夠質(zhì)疑的采購文件的，是指在收到采購文件之日或采購文件出售截止之日，質(zhì)疑采購過程的，是指各環(huán)節(jié)結(jié)束之日，質(zhì)疑中標(biāo)結(jié)果的，是指中標(biāo)結(jié)果公示期滿之日。以上事項(xiàng)的制定，進(jìn)一步明確了政府采購流程，提高了政府采購的工作效率。

3　政府采購過程的透明

政府采購倡導(dǎo)的是全過程“陽光采購”，奉行的原則為“公正、公平、公開”。《條例》出臺(tái)后，增添了《采購法》中從未提及或未明確解釋的新內(nèi)容，進(jìn)一步體現(xiàn)了這一原則。

3.1“公正”原則的體現(xiàn)

筆者認(rèn)為，“公正”是指維護(hù)采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，即保障采購人與供應(yīng)商的權(quán)利平等，以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任明晰。這在《條例》中體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

一是進(jìn)一步明確了供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)的基本條件，維護(hù)了采購人的權(quán)益?！恫少彿ā穬H將供應(yīng)商條件從文字上泛泛地概況為應(yīng)具有獨(dú)立的民事責(zé)任能力、良好的商業(yè)信譽(yù)和納稅記錄、健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、有履約能力、無重大違法記錄等；而《條例》則從實(shí)際操作角度出發(fā)，說明了供應(yīng)商應(yīng)提供何材料，怎樣證明自己具有上述能力或符合相關(guān)要求。例如，《條例》就規(guī)定了應(yīng)提供法人營業(yè)執(zhí)照或自然人身份證明證明投標(biāo)人具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，提供必需設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力的證明材料證明投標(biāo)人具有履約能力等。

二是進(jìn)一步細(xì)化了采購人的回避制度，保障了供應(yīng)商的合法權(quán)益?！恫少彿ā穬H提出采購人與供應(yīng)商有利害關(guān)系時(shí)必須予以回避；而《條例》則明確解釋了采購人員與供應(yīng)商在何時(shí)間內(nèi)、具有何種關(guān)系時(shí)應(yīng)采取回避制度，即在參加采購活動(dòng)前3年內(nèi)，與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系、董事關(guān)系、控股關(guān)系等，或與供應(yīng)商的法定代表人有夫妻、直系血親和三代以內(nèi)的旁系血親等關(guān)系時(shí)，供應(yīng)商均可以提出書面的回避申請(qǐng)。

三是對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及其人員在專業(yè)素養(yǎng)方面提出了要求，確保能夠協(xié)助采購人做到采購執(zhí)行過程的合法合規(guī)?！恫少彿ā穬H指出在采購集中采購目錄以外的項(xiàng)目時(shí)，采購人可以委托經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購；而《條例》則對(duì)采購各方當(dāng)事人的職責(zé)進(jìn)行了明晰，其中要求采購代理機(jī)構(gòu)必須具備開展政府采購業(yè)務(wù)所需的評(píng)審和設(shè)施條件，在整個(gè)采購過程中能為采購人提供專業(yè)化服務(wù)，并禁止以不正當(dāng)行為獲取代理業(yè)務(wù)或操縱采購活動(dòng)。

以上幾點(diǎn)的提出對(duì)高校采購各方當(dāng)事人的責(zé)權(quán)予以明確，也是在采購中需要嚴(yán)格執(zhí)行的。

3.2“公平”原則的體現(xiàn)

“公平”即指確保供應(yīng)商在平等的條件下進(jìn)行競(jìng)爭?！恫少彿ā穬H在第二十五條中以不得串通或排斥供應(yīng)商參與競(jìng)爭的語言提出應(yīng)禁止不正當(dāng)競(jìng)爭?！稐l例》出臺(tái)前，常會(huì)出現(xiàn)以下兩種情形。

一是由于財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的余額不得挪作他用，且余額越多表示預(yù)算偏離越大，會(huì)影響項(xiàng)目的績效考評(píng)，因而為了避免低價(jià)競(jìng)爭，充分利用資金，高校往往會(huì)以招到某個(gè)特定供應(yīng)商或某個(gè)特定產(chǎn)品為目標(biāo)，千方百計(jì)在采購技術(shù)需求或評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)上下功夫，從某種程度上操縱了采購結(jié)果的產(chǎn)生。例如要求供應(yīng)商提供在高?；蚪逃袠I(yè)的、某一指定金額以上（該金額往往也與擬采購項(xiàng)目的金額差距較大，是以某一特定供應(yīng)商可以達(dá)到的業(yè)績金額為標(biāo)準(zhǔn)）的同類項(xiàng)目業(yè)績，在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)上給予差別性待遇；或是設(shè)定一些與招標(biāo)項(xiàng)目無關(guān)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。例如，采購的僅為交換機(jī)，卻在招標(biāo)文件中要求供應(yīng)商應(yīng)具有集成資質(zhì)、高新技術(shù)企業(yè)證書等無關(guān)條件。

二是由于財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目必須在指定時(shí)間節(jié)點(diǎn)前進(jìn)行支付和完工，尤其對(duì)于軟件服務(wù)和一些需要與工程施工相配合的項(xiàng)目，高校采購人為了保證采購執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行效果，降低合同執(zhí)行過程中的溝通成本，往往會(huì)要求供應(yīng)商所在地為北京地區(qū)時(shí)予以加分，確保溝通及時(shí)；有時(shí)還會(huì)對(duì)不同的供應(yīng)商提供不同信息量的項(xiàng)目背景內(nèi)容，或不將關(guān)鍵性思路透露給“種子選手”以外的供應(yīng)商，以減少競(jìng)爭；甚至還會(huì)從整體設(shè)計(jì)方案入手，在技術(shù)需求上直接指向某種特殊方案或?qū)＠?，讓其他參與者出局。

《條例》出臺(tái)后，對(duì)上述采購過程中常會(huì)出現(xiàn)的不公平競(jìng)爭行為予以嚴(yán)格限定。其中，第二十條詳細(xì)列明了招標(biāo)過程中采購人實(shí)行“差別待遇”或“歧視待遇”的情形，包括采購人對(duì)供應(yīng)商提供有差別的信息，或采取不同的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，在招標(biāo)文件中設(shè)定的要求與實(shí)際需求無關(guān)，或指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品、特定專利、特定品牌等，或是以特定行業(yè)、行政區(qū)域條件作為加分項(xiàng)，或是限定投標(biāo)人所在地等；第十八條還指明具有直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商不能參與同一項(xiàng)目，且除單一來源采購項(xiàng)目外，禁止為項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)的供應(yīng)商參與項(xiàng)目采購活動(dòng)。以上新內(nèi)容均為供應(yīng)商的公平競(jìng)爭提供了客觀的良好環(huán)境，高校采購人在今后的采購業(yè)務(wù)中也應(yīng)將采購需求的重點(diǎn)放在如何細(xì)化、明確需求上，從主觀上接納競(jìng)爭，接納新事物的引入，也能為日后項(xiàng)目執(zhí)行提供新思路、新方案?！爸付ā狈绞降牟少彶⒉皇墙鉀Q財(cái)政專項(xiàng)余額處理和支付進(jìn)度等矛盾的正確途徑，而應(yīng)從預(yù)算和結(jié)果上加強(qiáng)管理。

3.3“公開”原則的體現(xiàn)

“公開”是指采購信息、采購過程、采購結(jié)果的全過程公開，以防止暗箱操作?！恫少彿ā穬H規(guī)定了應(yīng)公布采購項(xiàng)目的總預(yù)算和采購結(jié)果，要求對(duì)采購過程資料進(jìn)行記錄保存，并未從真正意義上達(dá)到信息公開。在實(shí)際操作中，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)大多僅將招標(biāo)文件向交納了購買標(biāo)書資金的供應(yīng)商公開，或是應(yīng)采購人要求將采購內(nèi)容的分包名稱模糊化處理；中標(biāo)公示也僅公示中標(biāo)人名稱及中標(biāo)金額。而《條例》提出了5項(xiàng)公開，較大程度地提升了采購全流程的透明化，包括項(xiàng)目預(yù)算信息（預(yù)算金額、采購方式等）公開、采購文件公開、中標(biāo)結(jié)果（不僅公布中標(biāo)人名稱及中標(biāo)金額，還公布中標(biāo)標(biāo)的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)等內(nèi)容）公開、采購合同公開、投訴處理結(jié)果公開。這種信息公開制度的建立，也從另一個(gè)層面上促進(jìn)了供應(yīng)商的公平競(jìng)爭，監(jiān)督了采購執(zhí)行過程，提升了采購效率，最終維護(hù)高校的權(quán)益，因此高校在采購實(shí)踐中更應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。

4　政府采購效益的提升

政府采購全過程監(jiān)督不僅是對(duì)采購流程合法合規(guī)的監(jiān)督，也要注重“入口”（即采購預(yù)算的確定）和“出口”（即項(xiàng)目實(shí)施效果的檢驗(yàn)）的控制管理，以減少違規(guī)操作的空間。

《條例》出臺(tái)前，由于財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目有進(jìn)度要求、資金結(jié)余不能再利用，且有結(jié)余即視為績效考核中的一項(xiàng)減分因素的特點(diǎn)，高校在執(zhí)行采購中常會(huì)抱有機(jī)械完成任務(wù)的心態(tài)，而不注重實(shí)施效果，因此也就常會(huì)出現(xiàn)高價(jià)采購、質(zhì)量不高，甚至由于安裝場(chǎng)地等條件不具備，購回后無法正常使用或閑置的情形，極大降低了財(cái)政資金的使用效益。

《條例》出臺(tái)后，為提升政府采購的質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)效果，其規(guī)定已從政府采購的過程管理向“源頭”和“結(jié)果”管理延伸。一是要求采購人要科學(xué)合理地確定采購需求，需求內(nèi)容應(yīng)完整、明確，并符合相關(guān)法律法規(guī)的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求；二是強(qiáng)調(diào)采購人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)按合同規(guī)定對(duì)中標(biāo)商的履約情況進(jìn)行驗(yàn)收，且應(yīng)出具包含每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)履約情況的驗(yàn)收書。同時(shí)，還規(guī)定了公共服務(wù)項(xiàng)目的驗(yàn)收還應(yīng)有服務(wù)對(duì)象參與。這就要求高校采購人應(yīng)尤其注重預(yù)算合理性和驗(yàn)收的重要性，尤其是對(duì)于一些大型綜合項(xiàng)目和涉及工程施工的項(xiàng)目，更需要多部門聯(lián)合寫作。例如實(shí)驗(yàn)室家具項(xiàng)目，家具的擺放與房間改造后的布局有關(guān)，實(shí)驗(yàn)臺(tái)電源鋪設(shè)的布置與室內(nèi)電源預(yù)留位置有關(guān)，通風(fēng)櫥的正常運(yùn)行應(yīng)與工程施工中通風(fēng)管道和電路的設(shè)計(jì)相匹配等，從預(yù)算到驗(yàn)收，都不僅僅是資產(chǎn)采購，而是諸多涉及與基建、后勤所管轄范圍的進(jìn)度交叉、實(shí)施方案交叉等問題，因此類似項(xiàng)目尤其要注重預(yù)算和驗(yàn)收環(huán)節(jié)。

5　結(jié)束語

近年來，高校財(cái)務(wù)審計(jì)出現(xiàn)的問題大多與資產(chǎn)、與采購相關(guān)，因此，如何運(yùn)用好財(cái)政性資金合法合規(guī)地取得適合學(xué)校生存與特色發(fā)展的貨物和服務(wù)更是重中之重，作為高校采購人更應(yīng)通過熟讀新政策，加強(qiáng)高校內(nèi)部采購管理與監(jiān)督審核，提高資產(chǎn)使用效益。

［1］中華人民共和國政府采購法［Z］.2002-06-29.

［2］中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例［Z］.2015-1-30.

Discussion on University Procurement in Practise From the View of the New Changes of Government Procurement Regulations

Hua Di
Beijing Technology and Business University， Beijing， 100048， China

This article will discuss the existing problems of university procurement in practice by analyzing the new changes of “Regulations”in following aspects: clarify the scope of government procurement， improve the efficiency of government procurement， transparentize the process of government procurement and maximize the benefit of government procurement etc.

government procurement； implementation regulations； financial capital； procurement efficiency； sunlight procurement； efficient use

2015-04-17

華菂，碩士，實(shí)習(xí)研究員。