鄭曉曉

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院, 鄭州 450001)

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我國權(quán)力清單制度問題研究

鄭曉曉

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院, 鄭州 450001)

摘要：黨的十八屆三中全會明確提出要推行權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，這對推進(jìn)我國行政體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。目前我國一些地方已經(jīng)開展了推行權(quán)力清單制度的實(shí)踐，取得了初步的成效，但也面臨著諸多挑戰(zhàn)。如何完善權(quán)力清單制度，彌補(bǔ)制度的短板，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)推行，成為當(dāng)前一個亟待研究的課題。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度；行政體制改革；試點(diǎn)實(shí)踐

1權(quán)力清單制度的政治詮釋

十八屆三中全會決定提出，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。推行權(quán)力清單制度，就是以公開、透明的方式規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的邊界與流程，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，清單之外不可為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，使權(quán)力運(yùn)行得到有效的監(jiān)督。改革是新一屆政府工作的重要內(nèi)容，其中體制改革是主題，而體制改革的第一步就是要推進(jìn)行政體制改革。作為一項全國性的行政改革制度，“權(quán)力清單制度”就是要求政府簡政放權(quán)，這是政府的一場自我革命。該制度的提出充分體現(xiàn)了我國政府完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、建設(shè)法治政府的決心。

權(quán)力清單制度是在總結(jié)地方政府近幾年約束行政權(quán)力的有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為對行政機(jī)關(guān)的普遍性要求。其實(shí)質(zhì)是對行政權(quán)力的設(shè)置和分配，核心就是要限制政府的權(quán)力，劃定合理的邊界，釋放市場內(nèi)在的活力，尊重市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，使政府、市場和社會處于一種良性運(yùn)行的狀態(tài)[1]。它著力解決政府機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)交叉、相互推諉、暗箱操作和權(quán)力尋租等突出問題，旨在形成權(quán)責(zé)清晰、公開透明、監(jiān)督有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的動態(tài)發(fā)展，權(quán)力清單制度也應(yīng)處于一個動態(tài)的過程。

權(quán)力清單制度作為一種特殊的政府信息公開制度，其特點(diǎn)主要有：第一，約束性。權(quán)力清單外無權(quán)力，即“法無授權(quán)不可為”，權(quán)力要依據(jù)法定程序和方式行使。第二，強(qiáng)制性。權(quán)力清單制度是對政府權(quán)力運(yùn)行邊界的強(qiáng)制性規(guī)定，對違反制度的行為要采取嚴(yán)厲的懲罰措施。第三，全面性。權(quán)力清單制度應(yīng)當(dāng)涵蓋我國各級政府的行政權(quán)力，明確權(quán)力事項，清單內(nèi)容要表述明確而具體，凡是不涉及國家機(jī)密的事項都應(yīng)列在權(quán)力清單之中并向社會公開，不應(yīng)存在“暗區(qū)”和“盲區(qū)”。

2權(quán)力清單制度的意義及實(shí)施困境

2.1權(quán)力清單制度的意義

權(quán)力清單制度是我國政府的一場自我革命，對推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快行政體制改革具有重要的意義。

首先，權(quán)力清單制度通過明確政府權(quán)力邊界，使權(quán)力運(yùn)行走向法制化、規(guī)范化軌道。公開權(quán)力清單，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，讓公眾知曉政府權(quán)力邊界，能夠減少權(quán)力運(yùn)行過程中的隨意性。此外，政府權(quán)力清單的公開還為后續(xù)的監(jiān)督和問責(zé)提供了依據(jù)，能夠防止行政權(quán)力的惡意膨脹，從而增進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性和科學(xué)性，使依法行政有更堅實(shí)的制度保障。

其次，推行權(quán)利清單制度是給政府行政權(quán)力“做減法”的過程。通過對政府現(xiàn)有職權(quán)的全面梳理，以清單形式明確規(guī)定政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的權(quán)責(zé)，突出不同層級政府的管理和服務(wù)重點(diǎn)，這就為政府更好地履行職能、承擔(dān)責(zé)任提供了契機(jī)，從而促進(jìn)政府權(quán)力高效運(yùn)行?？梢姡ㄟ^建立權(quán)力清單制度，進(jìn)一步加快行政審批制度改革，是推進(jìn)行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。

再次，通過設(shè)立權(quán)力清單制度，減少并規(guī)范政府行政審批行為，有助于釋放和激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在活力。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，權(quán)力清單制度規(guī)定政府方面“法無授權(quán)不可為”，市場方面則“法無禁止皆可為”，進(jìn)一步為市場經(jīng)濟(jì)主體松綁，最大限度地減少政府對市場資源的直接配置，把凡是市場能夠自主調(diào)節(jié)、自主決定的事項全部放出來，為企業(yè)創(chuàng)新提供更好的環(huán)境和激勵機(jī)制，促進(jìn)市場活力迸發(fā)[2]。

最后，政府向社會公眾公布政府的權(quán)力清單，依法公開權(quán)力運(yùn)行的流程，并主動接受社會公眾的監(jiān)督，可以讓政府掌握的公共權(quán)力和公共資源呈現(xiàn)在陽光下，推行“陽光行政”，從根本上預(yù)防權(quán)力尋租和腐敗行為的發(fā)生，規(guī)范政府行為，提高政府工作效率，提升政府公信力，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.2權(quán)力清單制度的實(shí)施困境

2.2.1法律法規(guī)不健全

權(quán)力清單制度的核心是以法律法規(guī)的形式劃定政府權(quán)力運(yùn)行的邊界。雖然我國各級政府的行政權(quán)力事項都有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)和政策體系，大多數(shù)已經(jīng)很完備，但法律對政府權(quán)力的相關(guān)規(guī)定過于原則化，有很多具體的事項沒有明確的規(guī)定。比如，我國行政權(quán)力的配置模式在性質(zhì)上屬于人治性的，以單方面行政放權(quán)為主，缺乏制度性和科學(xué)性，人為性和隨意性仍很突出，亟待上升到法律層面予以規(guī)范。

2.6.1 主成分因子特征值、方差貢獻(xiàn)率分析 采用SPSS 17.0軟件進(jìn)行主成分因子分析，其特征值和方差貢獻(xiàn)率見表6。由表6可知，以特征值＞1為標(biāo)準(zhǔn)，得到前2個主成分因子的特征值分別為8.237、1.935，方差貢獻(xiàn)率分別為75.206%、17.591%，累積方差貢獻(xiàn)率為92.797%＞85%。故采用前2個主成分因子為指標(biāo)對10批藥材樣品進(jìn)行評價，詳見表7。由表7可知，主成分因子1可反映成分1、2、3、5、6、8、9、10、11的信息，主成分因子2可反映成分4、6、7的信息。

2.2.2既得利益群體的阻力

改革的實(shí)質(zhì)是對原有利益格局的調(diào)整，必然會造成原有體制下部分利益群體既得利益的損失，他們會向改革者施加壓力抵制改革。權(quán)力清單制度是我國政府的一場自我革命，將對政府部門及其人員的權(quán)力進(jìn)行重新建構(gòu)；減少行政審批事項，下放權(quán)力，向社會公眾公開權(quán)力清單，必將削弱一些政府部門手中的權(quán)力，危及其切身利益，他們抵制改革的力量不能忽視[3]。因此，如何有效化解既得利益群體的阻礙是推行權(quán)力清單制度的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

2.2.3監(jiān)管評估機(jī)制不完善

權(quán)力清單制度的實(shí)施是一項系統(tǒng)性工程，而制定政府權(quán)力清單只是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的第一步。目前，我國推行權(quán)力清單制度的相關(guān)配套措施遠(yuǎn)滯后于權(quán)力改革的步伐，對政府行為缺乏常態(tài)化監(jiān)督，往往重事前控制而輕事后監(jiān)管，責(zé)任追究機(jī)制也不完善，政府在放權(quán)的同時，容易出現(xiàn)“監(jiān)管真空”。這樣，權(quán)力清單本身再清晰合理，也無法發(fā)揮其最大的效能。

3我國權(quán)力清單制度的試點(diǎn)實(shí)踐

改革開放以后，我國在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了多次改革，其中重點(diǎn)就是逐步理順政府與市場的行為邊界。十八大以來，我國政府的工作重心轉(zhuǎn)移到加快轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)上來。作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，地方政府積極響應(yīng)中央號召開展權(quán)力清單制度試點(diǎn)實(shí)踐。2005年河北省邯鄲市公布了首份市長權(quán)力清單，此后權(quán)力清單一詞便受到了社會各界的關(guān)注，浙江、江蘇、四川等地也紛紛開展了權(quán)力清單制度的實(shí)踐。

十八屆三中全會以后，廣州市率先公布了政府的權(quán)力清單，截止到2014年4月，已公開行政事項4 927項，其中對行政審批、行政處罰、行政裁決、行政征收等權(quán)力事項進(jìn)行了明確的劃分。2013年12月，上海市委書記韓正表示，要逐步建立權(quán)力清單制度，明確和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序、責(zé)任，做到可執(zhí)行、可問責(zé)、可考核。安徽省在十八屆三中全會以后將推行權(quán)力清單制度作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場和社會活力的突破口；蒙城縣根據(jù)省政府的統(tǒng)一部署，對縣級權(quán)力清單和責(zé)任清單開展清理工作，共清理出各項權(quán)力3 585項，制定和規(guī)范了行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升了法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)水平。浙江省富陽市從2008年開始就積極探索行政權(quán)力良性運(yùn)行機(jī)制，按照“能減則減、能放則放”的原則，全面清查現(xiàn)有行政權(quán)力，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，設(shè)立“負(fù)面清單”制度，明確行政權(quán)力事項、流程和監(jiān)督機(jī)制。2014年，富陽市公開了全國第一份縣域權(quán)力清單。富陽市權(quán)力清單制度的改革實(shí)踐意味著權(quán)力清單制度在我國取得了重大進(jìn)展。目前，權(quán)力清單制度設(shè)計最完備、公開內(nèi)容最多的是北京市西城區(qū)政府，不僅公開了區(qū)長、副區(qū)長的行政權(quán)力，還公開了區(qū)政府、區(qū)政府全會、常委會及街道辦事處的行政權(quán)力，并對部分行政處罰的自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化，權(quán)利清單的內(nèi)涵更為豐富[6]。

從各地的改革實(shí)踐來看，權(quán)力清單制度的推行取得了積極的進(jìn)展，初步形成了推行權(quán)力清單制度的工作流程。試點(diǎn)地方政府堅持宏觀把握與推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，從實(shí)際出發(fā)，加快進(jìn)行行政審批制度改革，堅持簡政放權(quán)，創(chuàng)新行政權(quán)力的界定和清理機(jī)制，妥善權(quán)衡了合法性與創(chuàng)新性的內(nèi)在關(guān)系，推進(jìn)了行政體制改革的深化，使權(quán)力的運(yùn)作更加規(guī)范和科學(xué)。但也存在不少問題，如一些領(lǐng)導(dǎo)干部政治覺悟不夠、難以適應(yīng)形勢要求，法律法規(guī)滯后，權(quán)力清單制度配套機(jī)制不完善，這都制約了改革的進(jìn)一步深入。

4深化推進(jìn)權(quán)力清單制度的思考

4.1進(jìn)一步理順中央和地方的關(guān)系

中央與地方間的關(guān)系影響到國家宏觀調(diào)控和社會管理職能的實(shí)現(xiàn)。新中國成立以后，我國經(jīng)過多次改革，二者間的關(guān)系得到不斷改善，但還存在權(quán)責(zé)不清、機(jī)構(gòu)冗雜等問題。目前，中央與地方的關(guān)系主要還是通過行政命令等傳統(tǒng)手段進(jìn)行調(diào)整，對權(quán)利行使的邊界和形式缺少必要的審查和監(jiān)督，這很難避免人為主觀意志的影響。因此，我國應(yīng)以法律規(guī)范為主，通過財政、稅收等手段逐步把二者的關(guān)系引入到法制化、規(guī)范化的軌道上。此外，我國憲法和相關(guān)法律雖對中央和地方的權(quán)力進(jìn)行了規(guī)定，但還需要對二者之間的權(quán)限進(jìn)一步明確和細(xì)分。涉及國家整體利益的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、國防安全等事項必須交由中央政府統(tǒng)一管理或垂直管理，地方政府應(yīng)該更多地承擔(dān)起本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共服務(wù)的責(zé)任。比如，城市管理、科教文衛(wèi)等公共事務(wù)的發(fā)展，可以由中央政府以法律形式統(tǒng)一規(guī)范，而由地方政府具體實(shí)施?？傊?quán)責(zé)清晰、高效規(guī)范的中央與地方間的關(guān)系，是我國行政體制改革的重要課題[7]。

4.2減少行政層級，科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)

目前我國的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅階段，但各級政府機(jī)構(gòu)和人員冗余問題嚴(yán)重影響到我國政府的管理效能，增加了行政成本。因此，我國政府要科學(xué)合理設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，減少行政層級。電子政務(wù)等信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用為減少行政層級提供了條件。在條件許可的省份，可將現(xiàn)行省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府架構(gòu)調(diào)整為省、縣、鄉(xiāng)三級架構(gòu)，通過減少行政層級，逐步形成科學(xué)的行政層級構(gòu)架。此外，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，要明確規(guī)定權(quán)限劃分、內(nèi)部組織形式、機(jī)構(gòu)人員限額等問題，這樣既可以精簡機(jī)構(gòu)，又可以減少部門間橫向協(xié)調(diào)的困難。最后，要以法律、法規(guī)的形式明確規(guī)定機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)責(zé)，建立法律監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，從制度上保證政府組織結(jié)構(gòu)的規(guī)范化和穩(wěn)定性，營造良好的政務(wù)環(huán)境，使政府機(jī)構(gòu)在法治軌道上正常運(yùn)行。

4.3以法治化推進(jìn)行政改革的深化

法治是我國深化行政體制改革的基本要求，也是提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的題中之義。政府權(quán)力的邊界應(yīng)由市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度決定。十八屆三中全會把市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”，這就要求把市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域真正還給市場，把政府權(quán)力和市場的關(guān)系納入法治軌道。建立“權(quán)力清單制度”，就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以法律規(guī)定政府和市場主體的行為，政府方面“法無授權(quán)不可為”，而市場主體方面則是“法無禁止即可為”。這就要求，一方面，政府要把精力集中于加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，退出政府做不好、做不了的公共事務(wù)領(lǐng)域，杜絕權(quán)力尋租；另一方面，市場主體要充分激發(fā)自身活力，發(fā)揮自身優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)與政府的優(yōu)勢互補(bǔ)和良性互動。此外，我國行政權(quán)力的設(shè)置應(yīng)該符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要不斷調(diào)整和完善行政審批事項。要使權(quán)力清單制度真正發(fā)揮其應(yīng)有的效用，就應(yīng)該在法律層面上確立其地位，提升其法律效力?？傊?，要用法律來規(guī)范政府權(quán)力進(jìn)退的邊界，把法治作為構(gòu)建現(xiàn)代政治的核心。

4.4優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，使權(quán)力監(jiān)督常態(tài)化

對行政權(quán)力進(jìn)行確權(quán)清權(quán)是推進(jìn)行政權(quán)力公開透明的重要環(huán)節(jié)。首先要合理編制行政職權(quán)清單，對權(quán)力事項名稱、責(zé)任主體、運(yùn)行程序、監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對一些比較重要的權(quán)力事項，如行政許可和行政處罰等，要把權(quán)力運(yùn)行的過程做實(shí)做細(xì)，做到權(quán)利公平、機(jī)會公平，最大限度地防止權(quán)力濫用現(xiàn)象。其次，對相近的職責(zé)進(jìn)行合并調(diào)整，明確各部門和人員的權(quán)力和責(zé)任，防止推諉扯皮，確保行政權(quán)力劃分明確、行使有效。

為了保證權(quán)力清單公開的規(guī)范化和法制化，要對各級政府權(quán)力清單制度運(yùn)行狀況進(jìn)行考核，并納入政府績效考核評價體系。要設(shè)立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，切實(shí)保障權(quán)力在陽光下規(guī)范運(yùn)行。為了加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督，政府要大力推行政務(wù)公開，建立“權(quán)力陽光運(yùn)行平臺”等形式的政務(wù)服務(wù)平臺，使權(quán)力運(yùn)行公開透明，全方位接受社會公眾和社會組織的監(jiān)督；推進(jìn)行政權(quán)力網(wǎng)上規(guī)范、透明、高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力監(jiān)督的常態(tài)化[8]。

5結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府的角色向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，權(quán)力清單制度的提出是推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)依法治國的關(guān)鍵舉措。我國推行和完善權(quán)力清單制度任重道遠(yuǎn)，需要在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步在全國推開，以改革的魄力打破利益固化的藩籬，進(jìn)一步深化行政體制改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，最終形成決策科學(xué)、精簡高效、監(jiān)督有力的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保社會生態(tài)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

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(責(zé)任編輯：張同學(xué))

The Studies of the List of Power System in China

ZHENG Xiao-xiao

(Zhengzhou University， Zhengzhou 450001， China)

Abstact:The third plenary session of the 18 clearly put forward promoting list of power system, opening power operation process in accordance with the law, which has great significance on the reform of the administrative system and the improvement of the management system and management ability of modernization.At present, some areas have been carried out power system practice, and have achieved initial success, but it also faced many challenges. How to improve the system of power list, make up for the system, and then promote it across the country has become a current urgent need.

Key words:list of power system; administrative reform; the pilot practice

中圖分類號：D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI:10.3969/j.issn.1671-6906.2015.05.011

文章編號：1671-6906(2015)05-0046-04

作者簡介：鄭曉曉(1990-)，女，河南武陟人，碩士生，主要研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

收稿日期：2015-04-01