魏 穎

（南陽(yáng)理工學(xué)院 國(guó)際教育學(xué)院，河南 南陽(yáng)473000）

黨的十七大報(bào)告明確提出服務(wù)型政府的理念:“加快體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！庇纱丝梢?jiàn)，當(dāng)前我國(guó)行政體制的改革、政府職能的轉(zhuǎn)變均是以服務(wù)型政府為核心的。在建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中，政府及相關(guān)行政人員必須為民眾及社會(huì)提供廉潔、高效的公共服務(wù)。由此可見(jiàn)，行政體制改革中服務(wù)型政府的建設(shè)需要一個(gè)長(zhǎng)期的、持續(xù)的過(guò)程。

一、服務(wù)型政府的內(nèi)涵及運(yùn)行方式

（一）服務(wù)型政府的內(nèi)涵

學(xué)術(shù)界未對(duì)服務(wù)型政府做出明確的定義，筆者認(rèn)為，所謂服務(wù)型政府就是基于公民本位、社會(huì)本位的指導(dǎo)思想，以整個(gè)社會(huì)民主秩序?yàn)榛究蚣?，采用法定程序及民主公開(kāi)的方法組建起來(lái)的政府，以為公民服務(wù)為主要宗旨。上述概念有兩個(gè)含義:政府職能及管理方式。服務(wù)型政府的服務(wù)形式主要通過(guò)理念、制度、行為三個(gè)層面體現(xiàn)出來(lái)，要具備服務(wù)型政府“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的理念，其在履行對(duì)公民及社會(huì)的責(zé)任及義務(wù)的過(guò)程中產(chǎn)生制度，并通過(guò)規(guī)范化的公共服務(wù)行為，保障人民群眾的基本權(quán)益，從公眾需要出發(fā)，并以獲得社會(huì)及公眾最大滿意度為依歸[1]。這種服務(wù)模式才是真正的民主行政體制，才是真正將“服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于人民”納入政府職能的軌道中來(lái)。由此可見(jiàn)，服務(wù)型政府不僅是政府職能的轉(zhuǎn)變，也是治理模式的轉(zhuǎn)變。

（二）服務(wù)型政府的運(yùn)行方式

具體而言，服務(wù)型政府的運(yùn)行方式包括:（1）直接提供。由國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員面對(duì)面地向公民提供各種公共服務(wù)，這種模式下行政機(jī)關(guān)為主要責(zé)任承擔(dān)者，由其單方面地完成各種行政服務(wù)，相對(duì)而言，行政機(jī)關(guān)直接承擔(dān)公共服務(wù)內(nèi)容的形式相對(duì)簡(jiǎn)單，也不會(huì)涉及相對(duì)于其他機(jī)構(gòu)的效率問(wèn)題。（2）提供公共設(shè)施。這種形式是由政府相關(guān)部門提供或建立相應(yīng)的公共設(shè)施，以服務(wù)于社會(huì)公眾，這些設(shè)施無(wú)償向公眾開(kāi)放，且負(fù)責(zé)后續(xù)的維護(hù)工作。在這種服務(wù)形式中，社會(huì)公眾無(wú)須與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行交涉即可使用，且無(wú)須與這些設(shè)施的維護(hù)與管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行交涉，無(wú)須經(jīng)過(guò)特殊的程序[2]。（3）企業(yè)提供。在這種運(yùn)行模式下，公共企業(yè)通常是提供服務(wù)行政的主體，而這類企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目的除了營(yíng)利性外，還體現(xiàn)出較強(qiáng)的公益性，以“服務(wù)社會(huì)公眾”為主要宗旨。雖然這類企業(yè)服務(wù)于公共利益，但與其他企業(yè)一樣，均要受法律的約束與調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)與公共服務(wù)的結(jié)合。在法律上這些企業(yè)均有獨(dú)立的主體資格，在法律意義上不從屬于行政機(jī)關(guān)，主要投入資金由政府或特定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，常見(jiàn)的有供水公司、供電公司、天然氣公司等。由于這種企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍與公眾有密切聯(lián)系，所以其產(chǎn)品價(jià)格、提供產(chǎn)品的方法等會(huì)在一定程度上受法律、法規(guī)及政府、政策的控制，且這類企業(yè)會(huì)在特定區(qū)域內(nèi)實(shí)行產(chǎn)品壟斷經(jīng)營(yíng)。公共企業(yè)與普通企業(yè)最本質(zhì)的區(qū)別在于，前者的主要目標(biāo)是服務(wù)公眾，后者的主要目標(biāo)是取得利潤(rùn)最大化；而公共企業(yè)與一般事業(yè)單位最本質(zhì)的區(qū)別在于，前者運(yùn)行過(guò)程中需遵循企業(yè)的相關(guān)規(guī)則，針對(duì)所提供的服務(wù)收取等值的費(fèi)用，而后者的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與其所提供的服務(wù)無(wú)直接相關(guān)性。

二、現(xiàn)階段行政管理體制與服務(wù)型政府的差距

（一）供需矛盾

此處的“供”即政府所提供的公共服務(wù)，“需”則是指社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，人們對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容需求、質(zhì)量需求也越來(lái)越迫切，特別是公共衛(wèi)生醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，我國(guó)的供需矛盾還比較突出。雖然國(guó)家在推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)方面投入了很多的人力、物力，但是人民群眾的心態(tài)是動(dòng)態(tài)變化的，政府在推進(jìn)改革的過(guò)程中還要分享改革的成果，因此如何處理好供需雙方的利益矛盾沖突就成為擺在政府部門面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）管理方式的轉(zhuǎn)變存在困難

要建立服務(wù)型政府模式就必須對(duì)現(xiàn)行的管理方式進(jìn)行徹底的改革，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，這種間接管理則是基于完善的經(jīng)濟(jì)、法律手段。但是這種本質(zhì)上的改革還存在諸多現(xiàn)實(shí)困難，首先存在理念的問(wèn)題。服務(wù)型政府的核心理念是“以人為本”，全面貫徹執(zhí)政為民的思想，只有政府將傳統(tǒng)“官本位”的思想徹底摒棄才能實(shí)現(xiàn)，因此在行政管理體制改革過(guò)程中，要將政府管理理念的改革放在首位[3]。并且在服務(wù)型政府管理過(guò)程中，其行政手段要由現(xiàn)在的微觀管理逐漸向宏觀管理轉(zhuǎn)變。此外，深化政府行政管理體制改革并非一朝一夕的事，改革過(guò)程中要尊重社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。由此可見(jiàn)，服務(wù)型政府模式下，行政管理體制改革還面臨著管理方式及思想觀念等方面的制約，未來(lái)需要采取針對(duì)性的改革措施，以解決上述問(wèn)題，進(jìn)一步深化改革。

（三）對(duì)政府的要求更高

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府在其中的角色也逐漸發(fā)生了變化，在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，政府需要大力推進(jìn)行政職能的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)自我改革與自我完善。隨著改革的進(jìn)一步深入，政府職能向著服務(wù)型、廉潔型的方向發(fā)展，這個(gè)過(guò)程中所涉及的各種內(nèi)外部條件也勢(shì)必呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，人民群眾的滿意程度直接決定了政府的社會(huì)形象，而只有真正貫徹落實(shí)“全心全意為人民服務(wù)”的理念，才能將各種內(nèi)外部條件對(duì)行政管理體制改革的影響降低到最小范圍[4]。由此可見(jiàn)，要深化行政管理體制改革，就必須堅(jiān)持以“服務(wù)型政府”為主要切入點(diǎn)，同時(shí)服務(wù)型政府也是行政管理體制改革的必然選擇，更是政府職能管理目標(biāo)的集中體現(xiàn)?；谡芾淼谋举|(zhì)討論行政管理的體制改革，則要以政府管理目標(biāo)模式的完善作為核心任務(wù)。因此，行政管理體制改革過(guò)程中，不管是管理方式的改革，還是行政職能的轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)均是政府管理模式的改變。

三、深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府

（一）堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀

要建設(shè)服務(wù)型政府，就必須從根本上轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)自身的服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化服務(wù)職能，從而將不利于改革深入推進(jìn)的觀念因素徹底革除，推進(jìn)改革進(jìn)步[5]。一方面要樹(shù)立正確的權(quán)力觀。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家屬于人民，政府也是人民的政府，人民賦予政府權(quán)力，而政府只是代表人民行使公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)，因此必須以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量，完善公共服務(wù)的手段，健全各項(xiàng)法律法規(guī)，以保證政府履行公共服務(wù)職責(zé)的效果，保護(hù)廣大人民群眾的根本利益。另一方面，要以“以人為本”為核心理念，打造“人本管理”的政府服務(wù)體系。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨以“為人民服務(wù)”為根本宗旨，因此服務(wù)民眾也是各級(jí)政府的主要職責(zé)。黨和政府所有工作的最終指向，均是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民的根本利益。建設(shè)服務(wù)型政府不僅可以進(jìn)一步提高政府服務(wù)人民的能力，還可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)社會(huì)管理、公共服務(wù)等予以完善，保障民生、改善民生。由此可見(jiàn)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)所有活動(dòng)均是以維護(hù)人民利益、公共利益為出發(fā)點(diǎn)及最終依歸。

新時(shí)期、新形勢(shì)下，政府工作的創(chuàng)新涉及多個(gè)層次、多個(gè)方面的問(wèn)題，行政管理體制改革的效果，最終要以人民的反應(yīng)為唯一的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)目前社會(huì)上人民群眾反應(yīng)最強(qiáng)烈的服務(wù)深化行政管理體制改革，將機(jī)構(gòu)臃腫、辦事效率低下、腐敗問(wèn)題、官僚主義等作為主要著眼點(diǎn)，以提高人民群眾的滿意度。

（二）建設(shè)部門精簡(jiǎn)、效能統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了五次較大的政府機(jī)構(gòu)改革，使得政府機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)、政府工作人員的編制逐漸向著規(guī)范化的方向發(fā)展，體制創(chuàng)新的效果十分顯著。但是社會(huì)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、持續(xù)性的過(guò)程，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，會(huì)出現(xiàn)新任務(wù)與新要求，在這種環(huán)境下，政府部門機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、協(xié)調(diào)配合機(jī)制不完善、政出多門等現(xiàn)象則日益突顯出來(lái)。因此，要進(jìn)一步健全政府各部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，將各職能部門有效整合在一起，實(shí)行大部門體制，才能進(jìn)一步提高政府的服務(wù)效率[6]。從某種意義上講，“加大機(jī)構(gòu)整合力度、探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”是深化行政管理體制改革的需要，當(dāng)然，這也是借鑒國(guó)際行政管理經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，可有效解決職能交叉、政出多門等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）健全行政運(yùn)行機(jī)制

各級(jí)政府部門要具備管理創(chuàng)新的意識(shí)，逐步建立完善、科學(xué)、民主的行政決策機(jī)制，健全行政監(jiān)督機(jī)制及評(píng)估考核機(jī)制。（1）提高決策水平?？茖W(xué)民主決策是各級(jí)政府的一項(xiàng)基本制度，科學(xué)民主的決策機(jī)制包括重大事項(xiàng)集體決策制度、專家咨詢制度、社會(huì)公示與聽(tīng)證制度、決策評(píng)估制度等。在政府決策過(guò)程中，涉及社會(huì)發(fā)展的重大決策及人民群眾的切身利益，均需要在上述制度的指導(dǎo)下對(duì)決策的可操作性及實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)估，充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)與建議。（2）創(chuàng)新行政監(jiān)督機(jī)制。政府需對(duì)廣大人民群眾負(fù)責(zé)，而每位政府工作人員均要在這一理念的指導(dǎo)下忠實(shí)履行自身的職責(zé)。因此要進(jìn)一步完善政府工作責(zé)任管理體系，明確各崗位職責(zé)及相關(guān)規(guī)范，做到責(zé)任到崗到人；建設(shè)嚴(yán)格、可行的督查督辦制度，強(qiáng)化職能部門的主辦責(zé)任制，并對(duì)各政府部門之間的協(xié)調(diào)與配合予以完善，保證重大決策的科學(xué)性及可操作性。建立行政問(wèn)責(zé)制，以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)行政部門績(jī)效考核、審計(jì)監(jiān)督及行政監(jiān)察的有機(jī)結(jié)合，做到“有責(zé)必問(wèn)、有錯(cuò)必究”，從而打造廉潔型、服務(wù)型的政府。（3）完善工作績(jī)效考核機(jī)制。要對(duì)評(píng)估考核指標(biāo)體系做進(jìn)一步完善，包括相關(guān)配套制度，并細(xì)化到各項(xiàng)工作措施，基于“全員目標(biāo)、全員責(zé)任、全員考核”的要求，加大政府績(jī)效考核評(píng)估的力度，提高政府績(jī)效評(píng)估的客觀性、科學(xué)性及真實(shí)性，做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，提高工作人員的工作積極性。

（四）實(shí)行企業(yè)化的公共管理

服務(wù)型政府也可稱為企業(yè)化政府，這是由于在政府管理中引入了現(xiàn)代企業(yè)管理的方法及理論。之所以將企業(yè)管理的方法引入政府工作管理中去，是由于政府與企業(yè)的績(jī)效對(duì)比反差過(guò)大，企業(yè)處于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境中，促使其不斷創(chuàng)新、不斷完善，才能在市場(chǎng)上占有一席之地，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[7]。而傳統(tǒng)的政府管理模式下，受官僚制度的影響、崇尚層次節(jié)制而大大降低了政府管理的效率。對(duì)于企業(yè)而言，“顧客即是上帝”，只有滿足顧客的需求，才能獲得企業(yè)的發(fā)展，因此企業(yè)管理的核心即“以顧客需求為中心”，再加之完善的質(zhì)量管理體系、靈活的用人機(jī)制及扁平化的組織結(jié)構(gòu)，使得企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于服務(wù)型政府而言，其顧客即為廣大人民群眾，要以人民群眾的公共需求為核心，優(yōu)化服務(wù)體系，提高服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，企業(yè)化的公共管理僅是引入企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)及理論，學(xué)習(xí)企業(yè)管理的運(yùn)行機(jī)制及方法，而并非像企業(yè)一樣“追求利潤(rùn)最大化”。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政管理體制改革取得了較大的成績(jī)，從整體上來(lái)看，我國(guó)行政管理體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)主義民主政府的要求基本相符，但是也不能否認(rèn)現(xiàn)行行政管理體制依然存在與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)的方面，比如政府職能轉(zhuǎn)變不到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理等。而服務(wù)型政府可以最大限度上滿足人民群眾的公共需求，向其提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。因此，要深化行政管理體制改革，就必須以服務(wù)型政府建設(shè)作為切入點(diǎn)。

[1]楊國(guó)鵬.我國(guó)公共服務(wù)型政治建設(shè)問(wèn)題研究綜述[J].中州學(xué)刊:政治社會(huì)科學(xué)版，2011，25（2）:15－20.

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