□孫云志

高職院校治理主體多元化與現實應用

□孫云志

主體多元化治理理論是高職院校全新的教育管理理論，它為高職院校管理提出了與傳統(tǒng)高職院校管理理念完全迥異的治理邏輯。主體多元化治理理論在當前高職院校治道變革中最大的亮點就是突破傳統(tǒng)政府單主體治理模式，構建高職院校、政府與社會三維框架下的主體多元化治理模式。多元主體的高職院校管理體制可為高職院校管理現代化保駕護航。

主體多元化治理；公共管理；高職院校；政府；社會

自21世紀初期以來，隨著國務院頒布《關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》以及構建現代職教體系步伐加快，我國高職院校開始出現了一股全國性的管理改革風暴，諸多管理理論伴隨著這股風暴不斷“拍打”著高職教育利益相關者的視野。引發(fā)這場管理改革風暴的因素，如管理理念落后陳舊、管理方式年年“濤聲依舊”、管理者素質有待提高、管理激勵機制缺失等問題，在我國高職院校管理過程中或多或少地存在著。因此，順應這股管理改革風暴，對于高職教育利益相關者而言，其現實意義的重要性是不言而喻的。

主體多元化治理理論只是這些理論風暴中的一個漩渦。主體多元化治理理論作為高職院校全新的教育管理理論，認為高職院校管理只要對上執(zhí)行好教育主管部門這個“婆婆”的規(guī)定要求，對內只要沿襲原有中專學校傳統(tǒng)單主體管理模式并非是與時俱進的產物。主體多元化治理理論支持辦學權力分散、權責界限清晰、存在高職院校之外的新管理主體的治理模式，指出高職院校主體多元化治理體系是保障高職院校健康可持續(xù)發(fā)展的保障。由此，強化主體多元化治理理論的研究，對我國高職院校治道變革過程中的策略與方式的選擇必然有所裨益。

一、主體多元化治理理論的概述

（一）主體多元化治理緣起

精確定位主體多元化的涵義是準確解讀主體多元化治理的前提條件。主體多元化作為一個概念，它是對諸多領域現狀與需求的全方位掃描。面對傳統(tǒng)公共管理中的市場、政府、志愿者組織三方面臨可能失靈的困局，西方學者開始探索擺脫傳統(tǒng)公共管理理論的枷鎖，主體多元化理論就是20世紀80年代對傳統(tǒng)公共管理理論超越的成果之一，從此公共服務的多元化主體供給成為學者眼中新的“寵兒”。文森特·奧斯特羅姆就明確提出主體多元化意味著“許多決策中心，它們在形式上是相互獨立的?！保?］邁克爾·麥金尼斯則針對主體多元化的自發(fā)性屬性，提出自發(fā)秩序是指“在其中許多因素的行為相互獨立，但能夠作相互調適，以在一般的規(guī)則體系中歸置其相互關系。”［2］王強對主體多元化的理解則更貼“地氣”，更為普通民眾所接受。他認為 “多元主體之間逐步建立相互依賴和合作關系，通過協(xié)商、談判、讓步等行動方式，最終形成了一種多元權力向度、上下互動和彼此依存的網絡化體系?！保?］因此，在主體多元化治理機制中，需要形成包括政府在內的多主體相互依賴的復雜環(huán)境，來實現不同范圍公共治理的善治目標。

如果說主體多元化理所當然是主體多元化治理理論最具代表性的濃縮版化身，那么治理則是我們不得不提的詞匯。與我國古代《孔子家語·賢君》“吾欲使官府治理，為之奈何？”中治理強調管理與統(tǒng)治的含義不同的，是起源于20世紀公共管理領域的治理另有一番含義，它是西方國家在社會資源配置中遭遇市場失靈與國家失效的背景下推出的。格里·斯托克曾指出：“治理的本質在于，它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權威和制裁?！保?］它是“社會管理領域中的一系列機制，它們雖未得到正式授權卻能有效發(fā)揮作用，這其中既包括正式的政府機制，也包括非正式、非政府的管理機制。”［5］由此不難看出，在現代信息技術迅速發(fā)展的今天，該理論追求的是在重視政府職能的同時，還不斷強化社會組織間的配合協(xié)作，以期構建網絡化管理格局。在國內有不少學者對治理這個詞匯進行了解讀，如毛壽龍從政府職能界定角度提出看法，認為 “政府對公共事務進行治理，它的含義在于掌舵而不是劃槳，政府并不直接介入社會公共事務，只是介于負責政治統(tǒng)治與具體事務的管理之間?！保?］陳廣勝則進一步提出：“社會力量在治理中的作用日益增強，也可以通過正常途徑，自下而上地對政府施加影響?！保?］從而最終實現主體多元化體制。由上述解讀不難看出，主體多元化占據治理理論的最核心層，可以說，兩者是深度融合的命運共同體。由此我們可以得出以下結論，即高職院校主體多元化治理是在原有政府與高職院校治理主體的基礎上，把社會治理主體納入其中，打造涵蓋政府、高職院校以及社會等治理主體在內的三維空間治理，形成政府、高職院校、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、科研機構、社會組織以及國外資源等多個決策中心，實現高職院校治理主體間多元多向度網絡化互動。

（二）高職院校主體多元化治理理論假設

高職院校治理受到人才培養(yǎng)與提供兩個方面的影響，并且兩者對其影響力差異很大；對人才培養(yǎng)與提供方面有類似偏好的人相聚一起，這些與職業(yè)教育相關聯的人通過不同方式了解高職院校解決其管理存在問題的方式方法，從而對高職院校管理效能有一定的理解；來自不同行業(yè)、不同發(fā)展水平的高職院校能夠給不同需求者提供其所需要的職業(yè)教育，使不同需求者有用腳投票的機會；這些不同類型的社會參與者有利于高職院校實現健康可持續(xù)發(fā)展，在此過程中社會參與者也要承擔必要的高職院校發(fā)展成本；可能存在的大量對人才培養(yǎng)與提供方面有類似偏好的人，它使得高職院校有選擇其他治理主體的機會，并通過與這些治理主體簽約來約束效能低的治理主體；積極支持高職院校其他治理主體可能會采取的創(chuàng)新性技術，實現在接近最優(yōu)的高職院校治理模式下運作，并通過鼓勵有效的高職院校其他治理主體間團結協(xié)作，達到提高高職院校治理水平。

（三）高職院校主體多元化治理理論創(chuàng)新之處

近幾年有兩種現象成為輿論關注的焦點，其一就是高職院校招生境況不容樂觀，有些省甚至大面積出現大量零投檔現象，生源缺口已經成為不爭的事實。其二就是高職院校畢業(yè)就業(yè)環(huán)境尚未明顯改善，雖然高職院校畢業(yè)學生就業(yè)率很高，但必須注意的是他們大多處于就業(yè)鏈的低端，這對他們未來可持續(xù)發(fā)展必然會產生負面影響。以上兩種現象存在的原因有多種，但高職院校管理水平不高則是其中主要原因之一。對此，高職教育界也進行了不同程度的探索，有些學者提出強化政府對高職院校辦學的管理力度，甚至有些學者提出徹底私有化的建議，但其結果并非盡如人意。高職院校主體多元化治理理論對除政府與高職院校之外的治理高職院校事務的可能性進行了有益的探討，即在常見的政府與高職院校兩個治理主體以外把社會引入其中，打造政府、高職院校、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、科研機構、社會組織、國外資源等多元主體治理格局。

二、高職院校主體多元化治理的主要內容及現實應用

（一）“府管校辦”與合作共治

與我國社會經濟正處于轉型期一樣，我國高職教育發(fā)展也正處于從規(guī)模發(fā)展到內涵建設的轉型期。高職教育的快速發(fā)展雖然給我國培養(yǎng)大批技能型人才，也圓了許多孩子的“大學夢”，但與此同時，也給我國高職院校發(fā)展帶來諸多困惑，在這其中，高職院校治理變革問題則是人們關注的聚焦點。

必須要指出的是，我國對高職院校治道變革方面的探索一直在持續(xù)進行中，最為顯著的變化“路線圖”就是20世紀末期的“政教合一”模式→21世紀初的“府管校辦”模式→2014年《國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》（國發(fā) 〔2014〕19號）中提出的股份制、混合所有制發(fā)展模式。顯而易見，在前兩種高職院校治理模式中，政府還處于是否把高職院校“放養(yǎng)”的糾結狀態(tài)中，因此這些改革措施只能起到隔靴搔癢的效果，對高職院校發(fā)展的正能量有限。為了破除高職院校治理封閉的圍墻，打通各種所有制形式互通的通道，近兩年國家相繼出臺系列促進職業(yè)教育發(fā)展的法律法規(guī)，對政府、高職院校以及社會的角色進行了重新定位。而要達到真正的“管辦評”分離，須在打破行政化壟斷體制的基礎上，積極吸納行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、科研機構、社會組織以及社會資源等參與到高職院校治理進程中去。由此可以看出，政府主管部門應該給高職院校與社會充分辦學自主權，建立政府以外的多元治理主體模式，形成合作共治狀態(tài)。由此，“府管校辦”與合作共治之爭實際上就是個假命題，其實質就是要打造多元主體治理體系。我們深信，實現高職院校所有權與管理權分離，使合作共治有相應的制度保障，必將成為高職院校治理變革進程中的隆重一筆。

（二）高職院校人才培養(yǎng)與提供

高職院校主體多元化治理理論認為，經濟學角度的高職院校治理就等同于高職院校人才培養(yǎng)與提供。高職院校的人才培養(yǎng)者現今已不是高職院校獨有的“專利”，行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、社會組織、科研機構以及國外資源都可以參與其中。高職院校人才提供者是指給社會提供大批高素質高技能型人才，高職院校經常承擔這個角色。改變高職院校在人才培養(yǎng)與提供方面的“專利”，把更多的社會資源引入到高職院校人才培養(yǎng)與提供的進程中去，畢竟社會力量已然是當下中國高職院校治理變革的主力軍。目前不少高職院校也在進行優(yōu)化治理結構的探索，但必須注意的是，大多數高職院校仍然存在著對人才培養(yǎng)與提供的“大包大攬”，或者說是有董事會理事會之名，卻無董事會理事會之實。雖然造成這種現狀的原因很多，但沒有清楚界定高職院校與其他治理主體間關系是其中重要一條，高職院校在人才培養(yǎng)與提供方面的職能仍是換湯不換藥。在我國社會經濟轉型、產業(yè)升級以及城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的今天，必須要破除高職院校單主體治理的格局，把高職院校以外其他相關治理主體，如行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、社會組織、科研機構以及國外資源等，引入到高職院校治理體系中，構建高職院校治理主體多元化的格局，這也與今后一段時間我國對人才質量需求狀況不謀而合。

在過去的一段時期里，社會上流行著這樣一種觀點，即高職人才培養(yǎng)與提供是高職院校的事情，于是高職院校理所當然成為承擔此職能唯一的治理主體。可高職院校承擔的人才培養(yǎng)與提供能力與社會對勞動力需求的契合度并不高，由此可以看出，要求高職院校單獨承擔人才培養(yǎng)與提供的職能確實是勉為其難，畢竟現今的人才培養(yǎng)與提供并非是高職院校閉門造車就能夠完成的，它需要社會相關方面合理協(xié)作才能夠達到。因此，應拋棄高職院校單主體治理觀念，將社會其他相關力量納入到高職院校治理體系中，這對高職院校人才培養(yǎng)與提供具有非常重要的現實意義。高職院校治理主體多元化將能夠發(fā)揮主體間的成本、技術與競爭優(yōu)勢，為社會提供大批高素質高技能型人才。

當下，隨著社會治理主體職責不斷明確，其參與高職院校治理的激情不斷高漲，高職院校人才教育的供給自然而然由培養(yǎng)和提供兩個部分組成。在高職院校人才培養(yǎng)過程中，高職院校、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、社會組織、科研機構以及國外資源等都可以成為培養(yǎng)學生的主體。提供人才的過程則是高職院校將所培養(yǎng)的人才按照社會需求輸送到社會，是其成為合格的勞動者。這樣，高職院校單主體人才培養(yǎng)傳統(tǒng)被打破，高職院校、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、社會組織、科研機構以及國外資源等多元主體人才培養(yǎng)結構逐漸形成。

（三）海南經貿職業(yè)技術學院：“政校企外”四方合作辦學體制的實踐

海南經貿職業(yè)技術學院位于?？谑?，它是一所以培養(yǎng)經濟貿易類高端應用型職業(yè)人才為主的國有公辦高職院校，2013年11月通過了國家骨干高職院校建設項目驗收。在國家骨干高職院校建設初期，為了創(chuàng)新辦學體制機制，推動教育教學改革，提高人才培養(yǎng)質量，該校根據國外一些職業(yè)教育發(fā)展較為成功的國家經驗，以及近年來我國職業(yè)教育改革的發(fā)展經歷后明確提出：組建由政府主導、學校負責、企業(yè)參與、國際合作的合作辦學理事會，形成“人才共育、資源共用、風險共擔、成果共享”的政校企外四方合作辦學的有效機制。具體措施包括以“政校企外”四方合作辦學理事會為平臺，深化人才培養(yǎng)合作力度；以專業(yè)建設指導委員會為依托，實現人才共育共享；建立校內校外“雙導師”制度，加強教育教學改革；舉辦各類企業(yè)冠名人才培養(yǎng)班，建立校企合作育人長效機制。［8］

三、構建高職院校的多元主體治理模式

在高職院校多元主體治理模式中，以政府為主體的治理模式已廣受詬病，急需構建起包含高職院校、政府和社會的三維框架下的主體多元化治理模式。主體多元化治理作為補充政府治理缺失而建立起來的新的高職院校管理方式也非無所不能，它同樣存在著高職院校治理失靈的不確定因素，最為明顯的就是多元主體治理演變成無主體治理 “畸形體”。如果容許這個“畸形體”存在，則對高職院?？沙掷m(xù)發(fā)展是百害而無一益，畢竟主體多元化與無主體是南轅北轍的兩個概念，政府在高職院校主體多元化治理進程中要發(fā)揮重要作用。高職教育承擔著人才培養(yǎng)與提供兩個過程，其中高職院校人才培養(yǎng)可以將行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、社會組織、科研機構以及國外資源等社會力量納入其中，但這并非是政府在人才培養(yǎng)方面職責的“退位”，反而政府應在?；竞痛俟降倪^程中發(fā)揮更大的正能量。海南經貿職業(yè)技術學院雖是高職院校中吸納社會資源較早且運行較好的高職院校典型代表，但政府對其能否成功運作仍然發(fā)揮著不可估量的作用，畢竟政府既擁有對高職院校物質資源與政策資源的處決權，同時社會與高職院校也需要政府來驗證其“正統(tǒng)性”，由此不難看出，教育主管部門在營造高職院校多元主體治理氛圍方面確實擁有更大的空間。

在高職院校治理變革過程中，我國社會經濟轉型、產業(yè)升級與城鎮(zhèn)化進程加快，這些都對高職院校人才培養(yǎng)與提供提出更高的要求，同時也使社會資源參與高職院校治理成為一種必然現象。可是類似于海南經貿職業(yè)技術學院的“政校企外”四方合作辦學體制實踐雖給高職院校辦學帶來了活力，但同時也使政府對高職院校發(fā)展的掌控力有所減弱。為此，政府應采取相應的對策，對社會資源參與高職院校治理持更加開放的姿態(tài)，并通過適當的制度激勵來調控、引導、鼓勵與約束使其在正確的軌道上行駛。如國家現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）中就提出“各級政府加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，統(tǒng)籌區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展，落實職業(yè)教育投入責任，創(chuàng)設有利于產教融合、校企合作和社會力量參與辦學的良好制度環(huán)境?！苯逃柯殬I(yè)教育與成人教育司職業(yè)教育與繼續(xù)教育2015年工作要點中更是明確提出“探索推動職業(yè)院校混合所有制試點”。根據相關資料顯示，目前海南經貿職業(yè)技術學院組建了由“政府主導、學校負責、企業(yè)參與、國際合作”的合作辦學理事會，該校已經成為海南省高職院校中在發(fā)展速度、人才培養(yǎng)質量以及國際合作程度等方面都處于第一方陣的高職院校，2013年10月更以良好等級通過了國家骨干高職院校建設項目兩部驗收。［9］由此可見，“政校企外”合作辦學理事會是海南經貿職業(yè)技術學院可持續(xù)發(fā)展的平臺，而當地政府著力營造的制度環(huán)境則是海南經貿職業(yè)技術學院可持續(xù)發(fā)展的助推器，政府在此進程中的主導地位與作用是不言而喻的。

隨著我國現代職教體系建設加快，主體多元化理論在高職教育發(fā)展進程中最大應用價值就是在高職院校治理變革中，突破傳統(tǒng)的以政府為中心的治理模式，構建高職院校、政府與社會三維框架下的多元主體治理模式。從上個世紀末開始，我國高職教育開始重視工學結合校企合作工作，也就是從那時開始，社會資源也開始逐漸融入到高職院校發(fā)展中，但他們的角色仍然是配角，離建立命運共同體還有一段距離，如不少高職院校的董事會、理事會的“空擺設”就是最好的明證。

綜上所述，在我國高職教育大發(fā)展的今天，高職院校、政府以及社會三者間正在構建一種職責明確、合理定位的新型治理模式，該模式在當前以及將來一段時間內都將處于初期探索階段。當前高職院校發(fā)展不平衡性的狀況決定了主體多元化治理體制在全國全面推廣還尚待時日，政府在高職院校治理變革進程中的重要角色仍將長期存在。但隨著我國現代職教制度的不斷完善與社會參與高職院校治理激情的不斷高漲，打造由高職院校、政府與社會等主體參與的合理分工、權責明確、各盡其能的多元主體治理體制將是我國高職院校治道變革的主方向。

［1］［2］［美］邁克爾·麥金尼斯．多中心體制與地方公共經濟［M］．毛壽龍，李梅譯，上海：上海三聯書店，2000：58-115．

［3］王強．政府治理的現代視野［M］．北京：中國時代經濟出版社，2010：200-210．

［4］［英］格里·斯托克．作為理論的治理：五個論點［J］.國際社會科學（中文版），1999：1-4．

［5］詹姆斯·N·羅西瑙．沒有政府的治理［M］．張勝軍，劉小林等譯，南昌：江西人民出版社，2001：23-57．

［6］毛壽龍．西方政府的治道變革［M］．北京：中國人民大學出版社，1998：11-15．

［7］陳廣勝．走向善治［M］.杭州：浙江大學出版社，2007：129．

［8］張志堅．“政校企外”四方合作辦學體制的構建與實踐——以海南經貿職業(yè)技術學院為例［J］．教育與職業(yè)，2013（6）．

［9］吳聲婧，王曉靈．校企合作共育英才 拓寬渠道確保就業(yè)——海南經貿職業(yè)技術學院畢業(yè)生就業(yè)工作成效展示［N］．中國青年報，2013-11-14（7）．

責任編輯宋慶梅

孫云志（1975-），男，江蘇泗陽人，南京交通職業(yè)技術學院高職所副研究員，研究方向為教育管理。

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1001-7518（2015）22-0044-04