文/潘大為 揚(yáng)州市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督檢查站 江蘇揚(yáng)州 225000

關(guān)于現(xiàn)行建筑工程施工許可制度的探討

文/潘大為 揚(yáng)州市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督檢查站 江蘇揚(yáng)州 225000

本文針對(duì)現(xiàn)行《建筑工程施工許可管理辦法》相關(guān)條文，從發(fā)證規(guī)模、建設(shè)資金保障、現(xiàn)場(chǎng)查勘、補(bǔ)發(fā)程序等方面深入探討和分析了目前建筑工程施工許可制度存在的問(wèn)題，并提出了解決問(wèn)題的思路和建議。

建筑工程；施工許可；工程建設(shè)管理；探討

引言：

我國(guó)現(xiàn)行建筑工程施工許可制度從1999年實(shí)施以來(lái)，已歷經(jīng)十余年，作為工程建設(shè)管理的一項(xiàng)基本制度，在保障工程質(zhì)量安全和規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮了重要作用。但是由于近年來(lái)我國(guó)工程建設(shè)的飛速發(fā)展，產(chǎn)生了諸多新情況、新問(wèn)題，現(xiàn)行施工許可制度在指導(dǎo)各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)開(kāi)展施工許可工作時(shí)，有些環(huán)節(jié)顯得操作性不強(qiáng)，給工程建設(shè)管理人員帶來(lái)了一些困惑。在新的社會(huì)背景下，如何更好的發(fā)揮施工許可制度的積極作用，如何更好的指導(dǎo)施工許可工作實(shí)踐，需要每一位工程建設(shè)管理者認(rèn)真探討。

一、現(xiàn)行建筑工程施工許可制度概述

建筑工程施工許可制度，是指由國(guó)家授權(quán)有關(guān)建設(shè)行政主管部門(mén)，在建筑工程開(kāi)工前，根據(jù)建設(shè)單位的申請(qǐng)，對(duì)工程項(xiàng)目是否符合法定開(kāi)工條件進(jìn)行審查，對(duì)符合條件的工程發(fā)放施工許可證，允許開(kāi)工建設(shè)的制度。《中華人民共和國(guó)建筑法》（1997年11月1日主席令第91號(hào)公布）第二章對(duì)施工許可的程序作了一般性的概述，《建筑工程施工許可管理辦法》（2014年6月25日住建部第18號(hào)令發(fā)布）對(duì)施工許可的程序作了詳細(xì)闡述，是現(xiàn)行施工許可制度的指導(dǎo)性文件，至今已沿用十余年。現(xiàn)行施工許可制度作為工程建設(shè)管理的一項(xiàng)基本制度，對(duì)于規(guī)范工程建設(shè)管理起到了極為重要的作用。它是基本建設(shè)程序中一項(xiàng)綜合性的扎口管理程序，要求開(kāi)工項(xiàng)目必須具備土地、規(guī)劃等前置條件，起到開(kāi)工的把關(guān)的作用；它是建設(shè)行政主管部門(mén)開(kāi)展工程質(zhì)量安全管理工作的重要行政管理措施，通過(guò)施工許可，要求工程項(xiàng)目必須首先通過(guò)施工圖審查，并辦理質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)，確保工程質(zhì)量安全受控；它是維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序的重要手段，將從事工程建設(shè)各方責(zé)任主體納入監(jiān)管范圍，有利于主管部門(mén)了解掌握所轄范圍內(nèi)有關(guān)建設(shè)工程的數(shù)量、規(guī)模以及從業(yè)人員的基本情況，依法進(jìn)行監(jiān)督管理，保證工程建設(shè)活動(dòng)依法有序進(jìn)行。

二、現(xiàn)行建筑工程施工許可制度的探討

《建筑工程施工許可管理辦法》是目前各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)開(kāi)展施工許可工作的主要依據(jù)，由于工程建設(shè)形勢(shì)的不斷變化，部分條款與工程建設(shè)實(shí)際不能完全適應(yīng)，也給從事施工許可管理工作的人員帶來(lái)了一些困惑，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、關(guān)于申領(lǐng)施工許可工程的規(guī)模。《建筑工程施工許可管理辦法》第二條規(guī)定：“工程投資額在30萬(wàn)元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申領(lǐng)辦理施工許可證”。這是十多年前的標(biāo)準(zhǔn)，到如今隨著物價(jià)和人工費(fèi)的不斷上漲，30萬(wàn)作為投資額的標(biāo)準(zhǔn)顯得過(guò)低，很多私人住宅的裝修都已超過(guò)了這個(gè)限額，導(dǎo)致了很多小型工程也需要辦理施工許可，這些小型工程本身未必需要納入建筑市場(chǎng)監(jiān)管，也不需要質(zhì)量安全監(jiān)督介入。如果嚴(yán)格按照《建筑工程施工許可管理辦法》，許多小型工程的業(yè)主需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力辦理各種繁瑣的手續(xù)，比如施工圖審查、施工合同備案、質(zhì)監(jiān)安監(jiān)報(bào)監(jiān)等，主管部門(mén)也需要消耗大量行政資源，比如現(xiàn)場(chǎng)查勘、質(zhì)量安全監(jiān)管和建筑市場(chǎng)監(jiān)管等，這和目前簡(jiǎn)政放權(quán)的大形勢(shì)并不相符。

2、關(guān)于落實(shí)建設(shè)資金。《建筑工程施工許可管理辦法》第四條第八款規(guī)定：“建設(shè)工期不足一年的，到位資金原則上不得少于工程合同價(jià)的50%，建設(shè)工期超過(guò)一年的，到位資金原則上不得少于工程合同價(jià)的30%。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提供銀行出具的到位資金證明，有條件的可以實(shí)行銀行付款保函或者其他第三方擔(dān)?！?，這條規(guī)定對(duì)于防止產(chǎn)生爛尾樓有積極作用，也有利于防止出現(xiàn)拖欠工程款和農(nóng)民工工資的情況。但是時(shí)過(guò)境遷，目前資金證明已流于形式，主要原因有兩個(gè)方面：一是建設(shè)單位如果財(cái)務(wù)上沒(méi)有足額現(xiàn)金，但為領(lǐng)取施工許可證，也會(huì)想盡辦法，或從他處籌借資金，或本單位其他資金挪用、或找關(guān)系讓銀行出具虛假證明，一旦取得銀行的資金到位證明后，再迅速將現(xiàn)金取出，這種情況下資金證明并沒(méi)有起到保證建設(shè)資金充足的目的；二是開(kāi)工前資金儲(chǔ)備情況應(yīng)交由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)和自身經(jīng)營(yíng)情況而定，對(duì)現(xiàn)代企業(yè)而言，資金需要高效流轉(zhuǎn)，如果由行政條文強(qiáng)制規(guī)定開(kāi)工前必須資金到位，不利于企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，甚至直接增加了企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，有時(shí)反而可能造成企業(yè)資金鏈斷裂，無(wú)法支付工程款。

3、關(guān)于補(bǔ)發(fā)施工許可證?！督ㄖこ淌┕ぴS可管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的，一律不得開(kāi)工”，第十二條規(guī)定：“對(duì)于未取得施工許可證或者為規(guī)避辦理施工許可證將工程項(xiàng)目分解后擅自施工的，由有管轄權(quán)的發(fā)證機(jī)關(guān)責(zé)令停止施工，限期改正，對(duì)建設(shè)單位和施工單位分別處以罰款”。但是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中部分工程項(xiàng)目存在未批先建的情況，有的項(xiàng)目是由于建設(shè)單位不熟悉法律法規(guī)造成的，有的項(xiàng)目是由于工期緊來(lái)不及辦理各類手續(xù)造成，對(duì)于這類違法違規(guī)項(xiàng)目是否需要補(bǔ)發(fā)施工許可證，如何補(bǔ)發(fā)施工許可證，《建筑工程施工許可管理辦法》都沒(méi)有具體說(shuō)明。在目前工程建設(shè)管理實(shí)際中，未領(lǐng)取施工許可證的項(xiàng)目無(wú)法辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù)，無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)，因此未批先建的項(xiàng)目為了領(lǐng)取產(chǎn)權(quán)證，必須補(bǔ)辦施工許可證。關(guān)于如何補(bǔ)發(fā)施工許可證，各地的作法略有不同，有的只作材料審查，材料齊全即補(bǔ)發(fā)證；有的先接受行政處罰，處罰結(jié)束后再補(bǔ)發(fā)證；有的還需要對(duì)違規(guī)建設(shè)的部分進(jìn)行質(zhì)量鑒定，鑒定合格后再補(bǔ)發(fā)證。

4、關(guān)于裝修工程申領(lǐng)施工許可證。裝修工程與土建工程之間存在差別，自身由于形式上的不同也有所區(qū)分，導(dǎo)致核發(fā)裝修工程施工許可證的情況比較復(fù)雜。裝修工程從時(shí)間跨度上分為新建裝修和二次裝修，前者在新建房屋時(shí)待土建工程施工結(jié)束后即實(shí)施裝修，竣工后一起投入使用，土建工程與裝修工程均為同一家建設(shè)單位，因此申領(lǐng)施工許可的條件和土建工程相同，后者是房屋使用一段時(shí)間后，根據(jù)需要重新裝修，如果建設(shè)單位不變，申領(lǐng)施工許可的條件和土建工程一致，如果已經(jīng)轉(zhuǎn)售或轉(zhuǎn)租，說(shuō)明裝修工程的建設(shè)單位和原土建工程建設(shè)單位不同；從裝修形式上分為室內(nèi)裝修和室外裝修，室外裝修涉及到外立面的形態(tài)，需要規(guī)劃部門(mén)的認(rèn)可，室內(nèi)裝修一般不需要。因此裝修工程情況復(fù)雜多樣，核發(fā)施工許可證時(shí)應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，但是對(duì)于裝修工程如何核發(fā)施工許可證，《建筑工程施工許可管理辦法》并未單獨(dú)表述，導(dǎo)致各地核發(fā)裝修工程施工許可證的方式不盡相同，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

三、幾點(diǎn)思考和建議

1、申領(lǐng)施工許可工程的規(guī)模可由30萬(wàn)元適當(dāng)上升至50萬(wàn)或者更高。

2、現(xiàn)場(chǎng)查勘應(yīng)由發(fā)證機(jī)關(guān)牽頭，由兩人以上的執(zhí)法人員參加，事先通知建設(shè)單位查勘時(shí)間和內(nèi)容，現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)是否開(kāi)工、施工地點(diǎn)、拆遷進(jìn)度、現(xiàn)場(chǎng)條件等情況，查勘結(jié)果現(xiàn)場(chǎng)告知建設(shè)單位，形成查勘記錄單，由建設(shè)單位確認(rèn)簽字。

3、申領(lǐng)施工許可不再提供到位資金證明，改由工程款履約保證金等強(qiáng)制措施代替。

4、對(duì)于未批先建的項(xiàng)目補(bǔ)發(fā)施工許可證，需另外提供行政處罰決定書(shū)和已施工部分質(zhì)量鑒定合格證明。

5、外裝修需提供規(guī)劃部門(mén)認(rèn)可文件，內(nèi)裝修需提供房產(chǎn)證和租賃合同。

6、提高未批先建處罰力度，包括提高罰款額度。

7、對(duì)于政府投資的民生工程，確因工期緊、群眾急需，可以先行開(kāi)展質(zhì)量安全監(jiān)督工作，確保工程質(zhì)量安全。

[1]《中華人民共和國(guó)建筑法》（1997年11 月1日中華人民共和國(guó)主席令第91號(hào)公布）.

[2]《建筑工程施工許可管理辦法》（2014 年6月25日住建部第18號(hào)令發(fā)布）.

潘大為(1981-),男，本科，工程碩士，工程師，現(xiàn)主要從事建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作。