□孫 琳

我國(guó)職教法的立法思想與框架及相關(guān)問(wèn)題研究

□孫 琳

文章針對(duì)我國(guó)職教立法的基本問(wèn)題，從職教法名稱(chēng)概念、職教法立法思想與原則、職教法的框架與內(nèi)容研究三個(gè)角度全面進(jìn)行了闡述，對(duì)新形勢(shì)下的職教法如何修訂，其立法思想、修訂原則、框架結(jié)構(gòu)應(yīng)該遵循什么，內(nèi)容上與原法相比，保留與刪減、增加與調(diào)整、全面與重點(diǎn)的取舍與判斷諸內(nèi)容進(jìn)行了深入研究探討，并對(duì)今后的職教法修訂提出建議。

職教法；立法思想；基本框架

一、職教法名稱(chēng)、概念研究

概念的功能在于界定事物所描述的內(nèi)涵及外延，它是區(qū)分事物間屬性及范圍的質(zhì)的規(guī)定，它也可以說(shuō)是一種事物規(guī)定性及確定性的基礎(chǔ)。職教法涉及的核心概念是職業(yè)教育或相近概念，相關(guān)概念無(wú)數(shù)。但從立法角度講，最為關(guān)鍵的是名稱(chēng)，它決定著法應(yīng)該界定在什么范圍、包括哪些內(nèi)容、調(diào)整何種關(guān)系、形成什么制度等相應(yīng)的一系列內(nèi)容。在我國(guó)，職業(yè)教育存在著發(fā)展特殊性和歷史原由，對(duì)其名稱(chēng)概念的確定顯得更為重要。

（一）職業(yè)教育概念之辨

什么是職業(yè)教育？學(xué)術(shù)界及國(guó)際上對(duì)其內(nèi)涵及界定也是多種多樣的。選取其中幾個(gè)權(quán)威界定，如顧明遠(yuǎn)、梁忠義主編的《世界教育大系—職業(yè)教育》中定義為：職業(yè)教育就是為了培養(yǎng)人的、以傳授某種特定職業(yè)所需的知識(shí)、技能和職業(yè)意識(shí)的教育。世界銀行對(duì)職業(yè)教育的界定是：職業(yè)教育是在學(xué)校中為技術(shù)工人做準(zhǔn)備的、部分課程是專(zhuān)門(mén)職業(yè)的理論和實(shí)踐的教育。《國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)法》對(duì)職業(yè)教育的定義是：主要引導(dǎo)學(xué)生掌握在某一特定的職業(yè)或行業(yè)或某類(lèi)職業(yè)或行業(yè)中從業(yè)所需的實(shí)際技能、知識(shí)和認(rèn)識(shí)而設(shè)計(jì)的教育?？梢哉f(shuō)，這三者對(duì)于職業(yè)教育概念內(nèi)涵規(guī)定基本一致，但它也是一種籠統(tǒng)的、基本內(nèi)容與范疇的表述。事實(shí)上，與概念最為關(guān)鍵的是名稱(chēng)的使用與選擇。

在不同歷史時(shí)期，用于描述職業(yè)教育或職業(yè)培訓(xùn)的用語(yǔ)不少。例如，學(xué)徒式教育、職業(yè)教育、職業(yè)技術(shù)教育、職業(yè)和技術(shù)教育與培訓(xùn)、以及生涯和技術(shù)教育等。不過(guò)，大多數(shù)用語(yǔ)都是在特定的國(guó)家或區(qū)域使用。在歐洲，技術(shù)和職業(yè)教育使用較為普遍，而在美國(guó)，目前比較流行的是生涯和技術(shù)教育。世界各國(guó)對(duì)職業(yè)教育概念名稱(chēng)的使用五花八門(mén)，各具內(nèi)涵，反映的是對(duì)職業(yè)教育存在著不同的選擇與理解。

（二）職業(yè)教育名稱(chēng)在我國(guó)的狀況

我國(guó)現(xiàn)代意義上的職業(yè)教育始于19世紀(jì)60年代，當(dāng)時(shí)被稱(chēng)之為“實(shí)業(yè)教育”。1866年創(chuàng)辦了“福建船政學(xué)堂”，是中國(guó)最早正規(guī)的職業(yè)學(xué)校，主要傳授船舶制造方面的知識(shí)。1904年晚清政府頒布實(shí)施的《癸卯學(xué)制》（奏定學(xué)堂章程）正式把實(shí)業(yè)教育納入學(xué)制?！豆锩畬W(xué)制》中有關(guān)實(shí)業(yè)教育的條款是我國(guó)最早頒布實(shí)施的職業(yè)教育學(xué)制，實(shí)業(yè)教育成為我國(guó)近代教育的一個(gè)重要組成部分，這是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)教育結(jié)構(gòu)的一個(gè)重大改革。

民國(guó)政府成立之后，對(duì)實(shí)業(yè)教育發(fā)展相當(dāng)重視，陸續(xù)頒布了《專(zhuān)門(mén)學(xué)校令》(1912年 10月)、《公私立專(zhuān)門(mén)學(xué)校規(guī)程》(1912年11月)、《實(shí)業(yè)學(xué)校令》(1913年 8月)、《實(shí)業(yè)學(xué)校規(guī)程》(1913年 8月)等一系列法規(guī)，運(yùn)用國(guó)家權(quán)力來(lái)推行職業(yè)教育，這些法律法規(guī)，對(duì)各級(jí)各類(lèi)實(shí)業(yè)學(xué)堂的教育宗旨、課程設(shè)置、教學(xué)設(shè)備、教員培訓(xùn)，以及學(xué)堂管理等方面作了詳細(xì)的規(guī)定。1922年，北洋政府頒布了《學(xué)校系統(tǒng)改革案》即“壬戌學(xué)制”，將實(shí)業(yè)教育更名為職業(yè)教育，規(guī)定了職業(yè)學(xué)校分初、中、高三個(gè)等級(jí)，初等職業(yè)學(xué)校招收初小畢業(yè)生，中等職業(yè)學(xué)校招收高小畢業(yè)生，高等職業(yè)學(xué)校招收初中畢業(yè)生。另外，職業(yè)教育的領(lǐng)域也不只限于工、農(nóng)、商科，而是擴(kuò)大到其他領(lǐng)域，除職業(yè)學(xué)校外，其他各級(jí)各類(lèi)學(xué)校也普遍開(kāi)始注重職業(yè)教育。國(guó)民黨政府從1928年至1936年間先后公布了一系列職業(yè)教育的法規(guī)，如：《職業(yè)教育設(shè)計(jì)委員會(huì)規(guī)程》、《職業(yè)學(xué)校法》、《職業(yè)學(xué)校規(guī)程》和《職業(yè)學(xué)校設(shè)置顧問(wèn)委員會(huì)辦法》，對(duì)職業(yè)學(xué)校的學(xué)制、經(jīng)費(fèi)、教學(xué)、教師等基本問(wèn)題都作了詳細(xì)規(guī)定，其內(nèi)容比較完善，對(duì)當(dāng)時(shí)職業(yè)教育的發(fā)展起了積極作用。

新中國(guó)成立后，在1949年的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中提出“注重技術(shù)教育”，因此職業(yè)學(xué)校改稱(chēng)為中等技術(shù)學(xué)校。

1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”戰(zhàn)略決策，并指出，發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育要以中等職業(yè)技術(shù)教育為重點(diǎn)，同時(shí)積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)教育。1991年國(guó)務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》中也采用了“職業(yè)技術(shù)教育”的名詞。

1996年我國(guó)頒布了 《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，在這部法律的起草過(guò)程中，對(duì)究竟叫“職業(yè)教育”還是“職業(yè)技術(shù)教育”，存在著廣泛爭(zhēng)論。由于1982年《中華人民共和國(guó)憲法》中提出發(fā)展“職業(yè)教育”，因此法律文本采用了“職業(yè)教育”。

1999年中共中央國(guó)務(wù)院 《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中提出，通過(guò)“三改一補(bǔ)”發(fā)展職業(yè)技術(shù)學(xué)院（或職業(yè)學(xué)院）。把“技術(shù)教育”作為高職的重要內(nèi)容，并要求高職院校統(tǒng)一稱(chēng)為“××職業(yè)技術(shù)學(xué)院（職業(yè)學(xué)院）”。

因此，我國(guó)的職業(yè)教育包含著技術(shù)教育，正如溫家寶同志2005年在全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議上的講話(huà)中指出的：“我們說(shuō)的職業(yè)教育是個(gè)統(tǒng)稱(chēng)，它既包括技術(shù)教育也包括技術(shù)培訓(xùn)，既包括職業(yè)教育也包括職業(yè)培訓(xùn)，既包括中等職業(yè)教育也包括高等職業(yè)教育?！?/p>

（三）職業(yè)教育名稱(chēng)在國(guó)際上的狀況

1．將職業(yè)教育與技術(shù)教育合并定義

1974年，聯(lián)合國(guó)教科文組織舉行的第十八屆全會(huì)上，通過(guò)了《修訂的關(guān)于技術(shù)與職業(yè)教育的建議》，“技術(shù)與職業(yè)教育”成為對(duì)這一類(lèi)教育世界公認(rèn)的稱(chēng)謂。其中對(duì)“技術(shù)與職業(yè)教育”的范圍界定為，“是作為一個(gè)涉及教育過(guò)程方面的綜合術(shù)語(yǔ)來(lái)使用的，所包括的除了普通教育外，還包括技術(shù)和相關(guān)科學(xué)的學(xué)習(xí)，以及與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各部門(mén)的職業(yè)有關(guān)的實(shí)際技能、態(tài)度、理解力和知識(shí)。技術(shù)與職業(yè)教育進(jìn)一步被理解為：普通教育的一個(gè)組成部分；為某一職業(yè)領(lǐng)域做準(zhǔn)備的一種手段；繼續(xù)教育的一個(gè)方面。

1999年第二屆國(guó)際技術(shù)與職業(yè)教育大會(huì)提出了“技術(shù)與職業(yè)教育和培訓(xùn)”（TVET）的通用概念，強(qiáng)調(diào)在各類(lèi)教育與培訓(xùn)之間建立新聯(lián)系，為生活和工作及通往終身學(xué)習(xí)無(wú)阻礙的通道做好準(zhǔn)備而采取整體化措施十分必要。

2001年在 《修訂的關(guān)于技術(shù)與職業(yè)教育的建議》對(duì)技術(shù)與職業(yè)教育的范圍進(jìn)一步明確為，“技術(shù)與職業(yè)教育”是作為一個(gè)綜合術(shù)語(yǔ)來(lái)使用的，它所指的教育過(guò)程除涉及普通教育之外，還涉及學(xué)習(xí)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各部門(mén)的職業(yè)有關(guān)的技術(shù)及各門(mén)學(xué)科，以及獲得相關(guān)的實(shí)際技能、態(tài)度、理解能力和知識(shí)。技術(shù)與職業(yè)教育還進(jìn)一步被理解為：普通教育的一個(gè)組成部分；準(zhǔn)備進(jìn)入某一就業(yè)領(lǐng)域以及有效加入職業(yè)界的一種手段；終身學(xué)習(xí)的一個(gè)方面以及成為負(fù)責(zé)任的公民的一種準(zhǔn)備；有利于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的一種手段；促進(jìn)消除貧困的一種方法。

2．將職業(yè)教育與技術(shù)教育分開(kāi)定義

1984年，聯(lián)合國(guó)教科文組織出版了《技術(shù)和職業(yè)教育術(shù)語(yǔ)》一書(shū)，書(shū)中第9條規(guī)定：“職業(yè)教育，通常在第二級(jí)教育高端（高中階段）進(jìn)行，包括普通文化教育，為擇定職業(yè)所需技能而進(jìn)行的實(shí)踐訓(xùn)練，以及相關(guān)理論?！钡?條：“技術(shù)教育，這種教育在第二級(jí)教育高端和第三級(jí)教育低端時(shí)培養(yǎng)中級(jí)人才（技術(shù)員，中級(jí)管理人員等）；在大學(xué)水平時(shí)培養(yǎng)高級(jí)管理崗位的工程師和技術(shù)師。技術(shù)教育包括普通文化教育，理論的科學(xué)的和技術(shù)的學(xué)科學(xué)習(xí)，以及相關(guān)技能訓(xùn)練?！币虼硕叩膮^(qū)別體現(xiàn)為在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，專(zhuān)業(yè)技能和專(zhuān)業(yè)知識(shí)理論誰(shuí)為主，學(xué)習(xí)的方式與途徑上，實(shí)踐訓(xùn)練與學(xué)科學(xué)習(xí)誰(shuí)為先。

2004年l0月，聯(lián)合國(guó)教科文組織在波恩召開(kāi)了以“為工作、公民社會(huì)和可持續(xù)發(fā)展而學(xué)習(xí)”為主題的國(guó)際專(zhuān)家會(huì)議。會(huì)議把當(dāng)今職業(yè)教育的特點(diǎn)概括為：全民的職業(yè)教育、面向工作領(lǐng)域的職業(yè)教育、面向合格公民的職業(yè)教育和面向可持續(xù)發(fā)展的職業(yè)教育，反映了國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。

部分美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，職業(yè)教育是實(shí)施實(shí)踐導(dǎo)向和對(duì)應(yīng)于具體工作或生涯技能的教育。因此職業(yè)教育包括農(nóng)業(yè)教育、商業(yè)教育、家政和消費(fèi)者學(xué)科、保健教育、市場(chǎng)教育、技術(shù)教育、貿(mào)易和工業(yè)教育。職業(yè)教育課程特點(diǎn)是課堂教學(xué)和手工試驗(yàn)操作和現(xiàn)場(chǎng)訓(xùn)練的結(jié)合。職業(yè)準(zhǔn)備必須時(shí)刻考慮社會(huì)和個(gè)人需求，在滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)需要的同時(shí)，個(gè)人能力必須得到最大限度的利用。

也有美國(guó)學(xué)者從概念的范疇上將職業(yè)教育與技術(shù)教育進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為職業(yè)教育（vocational education）指發(fā)展職場(chǎng)中某一工種所需要的知識(shí)、技能和態(tài)度，范圍廣泛，既包括淺顯的入門(mén)部分，也包括高深專(zhuān)門(mén)的本領(lǐng)。技術(shù)教育（technical education）則指發(fā)展和掌握應(yīng)用到實(shí)際場(chǎng)景中的技能和知識(shí)的教育。

（四）職教法修訂中關(guān)于名詞概念選擇的建議

我們認(rèn)為，學(xué)習(xí)國(guó)際社會(huì)關(guān)于職業(yè)教育概念內(nèi)涵與外延的界定，可以修正我國(guó)現(xiàn)行的職業(yè)教育法的名稱(chēng)?，F(xiàn)行的職業(yè)教育法是一部規(guī)范職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)及技術(shù)教育一系列活動(dòng)與行為全口徑概念的大法，這與國(guó)際上對(duì)職業(yè)教育的界定及其內(nèi)涵規(guī)定性間存在有一定的不吻合性，這也造成了我國(guó)職業(yè)教育與國(guó)際間交流常處于一種不是同一語(yǔ)系的問(wèn)題，如果說(shuō)，現(xiàn)行職教法的名稱(chēng)確定依據(jù)是《憲法》，而事實(shí)上操作層面的職業(yè)教育是一種全方位、全口徑的內(nèi)涵，我們認(rèn)為，有必要在修訂過(guò)程中，一要結(jié)合國(guó)際發(fā)展潮流及現(xiàn)實(shí)狀況重新對(duì)名稱(chēng)依據(jù)進(jìn)行論證，二是法的名稱(chēng)應(yīng)是一個(gè)有相對(duì)的規(guī)范內(nèi)涵、且不易產(chǎn)生歧義的概念。

基于此，我們建議，以此次職教法修訂為契機(jī)，將職業(yè)教育法名稱(chēng)修訂為“技術(shù)和職業(yè)教育與培訓(xùn)法”，此名稱(chēng)既與國(guó)際上通行的概念相一致，也符合當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)涵，這也有利于解決多年以來(lái)對(duì)我國(guó)職業(yè)教育到底僅是就業(yè)教育、還是應(yīng)該有技術(shù)教育的長(zhǎng)久之爭(zhēng)。

二、職教法的立法思想與原則研究

（一）1996年職教法的立法思想與原則

立法思想與原則體現(xiàn)著立法的目標(biāo)任務(wù)與指導(dǎo)思路，規(guī)定著法的內(nèi)容與選擇。在不同的社會(huì)條件和發(fā)展環(huán)境下，其立法思想與原則要求的內(nèi)容是不同的。

20世紀(jì)90年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于發(fā)展變革的初期，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出建章立制的發(fā)展態(tài)勢(shì)。這一時(shí)期，教育事業(yè)發(fā)展依法治教的社會(huì)環(huán)境也很不成熟與完善，1986年 《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》是建國(guó)后最早的一部教育相關(guān)法，教育基本法《中華人民共和國(guó)教育法》于1995年才頒布實(shí)施，與職業(yè)教育密切相關(guān)的 《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》于1994年頒布實(shí)施。一切相關(guān)的法律法規(guī)都處于啟動(dòng)或制訂階段。因此，在這種社會(huì)環(huán)境背景下，1996年8月《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》的頒布實(shí)施，其作用更為重要的是明確了我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展要建立起一種有法可依、依法治教的社會(huì)環(huán)境，職教立法的社會(huì)意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值高于其職業(yè)教育事業(yè)內(nèi)容的具體規(guī)定，其整體的立法思想和原則也是一種全面的、原則性的規(guī)定，而不是具體內(nèi)容的操作實(shí)施規(guī)定。以此出發(fā)，1996年職教法立法思想體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的原則規(guī)定。第一，明確了職業(yè)教育在中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用；第二，規(guī)定了中國(guó)職業(yè)教育的體系結(jié)構(gòu)；第三，確立了實(shí)施職業(yè)教育的方針與原則；第四，規(guī)定了政府和行業(yè)組織、企事業(yè)單位發(fā)展和實(shí)施職業(yè)教育的職責(zé)和義務(wù)；第五，確立了中國(guó)職業(yè)教育的管理體制和發(fā)展的條件保障。

經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，1996年職教法存在的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，并日益成為影響職業(yè)教育發(fā)展的重要制度障礙。在立法思想上表現(xiàn)為定位不清晰，體系不系統(tǒng)，職教法屬于職業(yè)教育基本法還是教育下位法，這些一直成為確定職教法內(nèi)容與框架的基本問(wèn)題。在與其它法律法規(guī)關(guān)系上，存在著一是在內(nèi)容上如何建立起與相關(guān)法的銜接與區(qū)分；二是如何界定開(kāi)職業(yè)教育法律法規(guī)與政策文件的執(zhí)行力度與權(quán)力邊界。因此，造成的結(jié)果是職業(yè)教育發(fā)展一直是有法不依、有法難依，在一些問(wèn)題上政策文件效力強(qiáng)于法律法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)執(zhí)行力大于法律法規(guī)的現(xiàn)象。體系不系統(tǒng)，表現(xiàn)為，多年來(lái)一直是一法單行，沒(méi)有相關(guān)的單項(xiàng)法或?qū)嵤┺k法來(lái)作為職教法的補(bǔ)充、完善，而實(shí)施層面的具體規(guī)定，也影響了職教法的實(shí)施效果。從對(duì)法律的效力與作用上，也存在著不同的看法，有人認(rèn)為，職教法應(yīng)該具有較強(qiáng)的操作性，對(duì)重大問(wèn)題應(yīng)該有明確規(guī)定，各種條款描述應(yīng)該具體明確，易于執(zhí)行。也有人認(rèn)為，不可能用一部職教法，把職業(yè)教育法律所涉及的問(wèn)題都具體的規(guī)定下來(lái)，也不可能在短時(shí)間內(nèi)，把需要職教法規(guī)定的問(wèn)題，都解決好并寫(xiě)入職教法。

（二）對(duì)職教法修訂立法思想及原則規(guī)定的建議

廣義上講，職教法是調(diào)整職業(yè)教育活動(dòng)的法律規(guī)范的總稱(chēng)。用系統(tǒng)的思維來(lái)思考對(duì)現(xiàn)行職教法修訂，首先應(yīng)該構(gòu)建起一個(gè)以基本法、若干單項(xiàng)法、相關(guān)法律法規(guī)相協(xié)調(diào)配套，與地方條例組成的職業(yè)教育法律體系，明確職教法是我國(guó)關(guān)于職業(yè)教育的基本法的定位。在此基礎(chǔ)上，職教法對(duì)職業(yè)教育的地位作用、方針原則、體系結(jié)構(gòu)、辦學(xué)職責(zé)、管理體制、經(jīng)費(fèi)渠道及社會(huì)環(huán)境等方面都制定全面系統(tǒng)的原則規(guī)范。

我們認(rèn)為，職教法修訂工作，它是對(duì)一段時(shí)期職業(yè)教育發(fā)展成熟經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與提煉，也是對(duì)一段時(shí)期職業(yè)教育改革發(fā)展若干問(wèn)題的價(jià)值判斷與選擇。職教法的修訂工作，是一個(gè)對(duì)職業(yè)教育發(fā)展的問(wèn)題研究與法律法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范相兼顧的過(guò)程，必須建立在科學(xué)研究與實(shí)證研究的基礎(chǔ)之上，同時(shí)，要充分考慮法律法規(guī)修訂的技術(shù)環(huán)節(jié)與過(guò)程要求。職教法的修訂是有研究可依，有政策可循，有實(shí)證可驗(yàn)，修訂后的職教法應(yīng)是以法律法規(guī)技術(shù)要求形成的條款規(guī)定。修訂職教法的根本目的，在于更好地促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展，防止法律限制職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展。

據(jù)此，新形勢(shì)下職教法修訂，其立法思想和原則應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面，首先，要將職教法修訂與推進(jìn)依法治教、建立教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)相結(jié)合。職教法作用應(yīng)該突出在三個(gè)方面，一，它是職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)、規(guī)范、支撐和保障；二，它是職業(yè)教育基本制度和治理結(jié)構(gòu)確定的基礎(chǔ)；三，它為處理職業(yè)教育改革發(fā)展矛盾與問(wèn)題提供基本規(guī)則和路徑。其次，職教法修訂目標(biāo)應(yīng)著眼于，一是通過(guò)職教法進(jìn)一步提高職業(yè)教育的社會(huì)地位，使其更加得到社會(huì)重視，更好地促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展。二是通過(guò)職教法，建立起一個(gè)比較科學(xué)的、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的職業(yè)教育體系。三是通過(guò)職教法促進(jìn)職業(yè)教育自身改革，提高職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量。四是職教法是一個(gè)原則法，法律明確原則性、鼓勵(lì)性政策，國(guó)務(wù)院通過(guò)條例來(lái)實(shí)施。

三、職教法的框架與內(nèi)容研究

（一）1996年職教法的框架與內(nèi)容

框架與內(nèi)容是一部法規(guī)的核心內(nèi)容，它反映的是法的結(jié)構(gòu)體系和對(duì)內(nèi)容的直接規(guī)定，要求在技術(shù)設(shè)計(jì)上既要系統(tǒng)完善，在內(nèi)容上又要體現(xiàn)出重點(diǎn)與特色。

1996年職教法共分為總則、職業(yè)教育體系、職業(yè)教育的實(shí)施、職業(yè)教育的保障條件及附則共5章40條（見(jiàn)下表）。從框架結(jié)構(gòu)來(lái)看，體例簡(jiǎn)單，設(shè)計(jì)不夠系統(tǒng)，許多條文規(guī)定比較籠統(tǒng)和抽象，原則性較強(qiáng)，沒(méi)有反映出職業(yè)教育發(fā)展的復(fù)雜性。法律主體不明確，督導(dǎo)檢查無(wú)法落實(shí)。從語(yǔ)言描述上，法律用語(yǔ)特點(diǎn)不明顯，用詞非常不具體、不明確，如，“指導(dǎo)和扶持”，指的是何種指導(dǎo)和扶持？“多種渠道”指的是哪些渠道？“一定比例”又是多少比例？“鼓勵(lì)”是怎樣鼓勵(lì)？等等。這些在實(shí)際使用過(guò)程中，操作起來(lái)困難。而在內(nèi)容上單一化傾向較多，如主要是對(duì)學(xué)校教育體系職業(yè)教育行為的規(guī)范與約束，對(duì)學(xué)校教育之外的職業(yè)培訓(xùn)及相關(guān)的職業(yè)教育活動(dòng)涉及的條款相對(duì)較少或一帶而過(guò)；職業(yè)教育體系建設(shè)上主要存在高等職業(yè)教育弱化、民辦職業(yè)教育缺乏等；在依據(jù)與原則上，缺乏大職業(yè)教育觀(guān)與對(duì)終身學(xué)習(xí)等世界教育發(fā)展理念與趨勢(shì)的積極響應(yīng)。

表1 1996年職教法的框架與內(nèi)容

（二）對(duì)職教法修訂框架內(nèi)容的選擇思考

1.以大職業(yè)教育觀(guān)為主導(dǎo)，確定職教法修訂的主體框架和思路

當(dāng)前我國(guó)的職業(yè)教育的功能及社會(huì)作用已經(jīng)出現(xiàn)了較大的調(diào)整與變化，主要表現(xiàn)職業(yè)教育一是具有擴(kuò)大就業(yè)、改善民生，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)功能，二是具有面向人人、面向全社會(huì)的教育功能，三是具有全方位的特點(diǎn)，既包括學(xué)校中的知識(shí)學(xué)習(xí)與技能培訓(xùn)，又涵蓋在工作中的培訓(xùn)與提高；不僅為在校學(xué)生提供就業(yè)技能培訓(xùn)，更為社會(huì)上各種不同年齡段的所有人群，包括現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)者和潛在勞動(dòng)者，提供技術(shù)培訓(xùn)和終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。因此，職業(yè)教育是一種在社會(huì)性涵蓋下的“大職業(yè)教育體系”，只要是個(gè)體的技術(shù)技能培訓(xùn)與勞動(dòng)就業(yè)能力的改善，有益于人力資源開(kāi)發(fā)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都已經(jīng)納入了職業(yè)教育范疇。

從世界發(fā)展趨勢(shì)看，20世紀(jì)末期以來(lái)，在聯(lián)合國(guó)教科文組織 (UNESCO)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)制定的一系列政策文件中，都將所有類(lèi)型的教育活動(dòng)與實(shí)踐與終身學(xué)習(xí)相結(jié)合。1999年第二屆國(guó)際技術(shù)與職業(yè)教育大會(huì)主報(bào)告 《技術(shù)與職業(yè)教育和培訓(xùn)：21世紀(jì)的展望》明確提出“技術(shù)與職業(yè)教育作為終身學(xué)習(xí)的組成部分，在此新時(shí)代中應(yīng)發(fā)揮至關(guān)重要的作用”。通過(guò)終身學(xué)習(xí)理念進(jìn)行教育制度的改革和教育模式的創(chuàng)新，更是這些組織機(jī)構(gòu)重要政策文件的主要內(nèi)容之一。

依據(jù)上述現(xiàn)實(shí)，建議修訂職教法，以大職業(yè)教育觀(guān)為主導(dǎo)，同時(shí)將終身學(xué)習(xí)理念與實(shí)踐活動(dòng)貫穿整個(gè)教育和學(xué)習(xí)過(guò)程，確定出職教法修訂的主體框架和思路。

2.適應(yīng)當(dāng)前職業(yè)教育事業(yè)改革發(fā)展需要，系統(tǒng)設(shè)計(jì)職教法修訂的內(nèi)容范疇

依法治教，促進(jìn)職業(yè)教育事業(yè)的法制化建設(shè)，是推動(dòng)我國(guó)職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署；貫徹落實(shí)全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議精神和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出的新要求，是今后一個(gè)時(shí)期職業(yè)教育發(fā)展改革的重要任務(wù)；充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)以及社會(huì)組織的作用，力爭(zhēng)在制約職業(yè)教育發(fā)展的重大體制機(jī)制和制度問(wèn)題上有新突破，是職業(yè)教育改革創(chuàng)新的目標(biāo)任務(wù)。這些方面，既是職教法修訂面臨的社會(huì)背景與條件環(huán)境，也是職教法修訂的宏觀(guān)政策依據(jù)。

依據(jù)這一契機(jī)與改革要求，職教法修訂時(shí)內(nèi)容上應(yīng)該反映出以下要點(diǎn)，一是明確職業(yè)教育在國(guó)民教育體系與人力資源開(kāi)發(fā)中的地位、作用和功能；二是規(guī)定出現(xiàn)代職業(yè)教育體系的基本內(nèi)涵與構(gòu)成；三是確立實(shí)施職業(yè)教育的各主體及相應(yīng)的責(zé)權(quán)利；四是確立職業(yè)教育的舉辦與管理體制；五是確立職業(yè)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障、師資保障、服務(wù)體系等制度建設(shè)；六是進(jìn)一步明確行政執(zhí)法主體和法律責(zé)任，營(yíng)造尊重勞動(dòng)、尊重技能的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)職業(yè)教育的吸引力。

（三）職教法修訂的框架及基本內(nèi)容建議

1.改變?cè)瓎我惑w例與結(jié)構(gòu)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)設(shè)計(jì)框架

建議對(duì)原職教法框架進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)職業(yè)教育的復(fù)雜性，補(bǔ)充新的章節(jié)；根據(jù)職業(yè)教育的特點(diǎn)，突出幾個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容?？蓪⑿袠I(yè)、企業(yè)及事業(yè)組織作用；職業(yè)教育的教師與學(xué)生；法律責(zé)任單獨(dú)設(shè)章，對(duì)涉及職業(yè)教育各主體的權(quán)利和職責(zé)，重點(diǎn)進(jìn)行規(guī)定。

2.豐富職業(yè)教育內(nèi)容，對(duì)涉及職業(yè)教育重大問(wèn)題制定出較為詳細(xì)及可操作的規(guī)定

選擇影響職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的全局性、重大性?xún)?nèi)容細(xì)化規(guī)定。如職業(yè)教育管理體制是一個(gè)影響全局的難點(diǎn)問(wèn)題；職業(yè)教育基本制度是構(gòu)建職業(yè)教育體系的基本內(nèi)容；行業(yè)及企事業(yè)組織作用是一個(gè)影響職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；教師與學(xué)生是職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的核心與最終目標(biāo)，經(jīng)費(fèi)投入與機(jī)制是職業(yè)教育發(fā)展的重要保障，等等。

3.框架與基本內(nèi)容設(shè)計(jì)

● 第一章 總則。包括規(guī)定，職業(yè)教育法的立法目的、依據(jù)和適用范圍；職業(yè)教育的地位和作用；實(shí)施職業(yè)教育的方針和原則；國(guó)家發(fā)展職業(yè)教育的主要責(zé)任及重點(diǎn)；公民接受職業(yè)教育的權(quán)利；職業(yè)教育的基本制度；職業(yè)教育的管理體制與治理結(jié)構(gòu)；職業(yè)教育督導(dǎo)；職業(yè)教育的科研；職業(yè)教育的發(fā)展環(huán)境與表彰。

● 第二章 職業(yè)教育體系。包括規(guī)定，現(xiàn)代職業(yè)教育體系的內(nèi)涵；普通教育中職業(yè)教育因素的滲透與引進(jìn)；中等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育、應(yīng)用技術(shù)型高等學(xué)校的定位與實(shí)施機(jī)構(gòu)；職業(yè)培訓(xùn)的分類(lèi)、功能與實(shí)施；特殊人群的職業(yè)教育；農(nóng)村職業(yè)教育；民辦職業(yè)教育；多種形式的繼續(xù)教育。

● 第三章 職業(yè)教育的實(shí)施。包括規(guī)定，各級(jí)政府在職業(yè)教育發(fā)展中的責(zé)任與義務(wù)；職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式；職業(yè)院校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立的基本條件與規(guī)定；社會(huì)力量舉辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的條件與規(guī)定；各級(jí)各類(lèi)職業(yè)學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)基本要求；合作辦學(xué)；職業(yè)教育服務(wù)體系；信息化建設(shè)。

● 第四章 行業(yè)企業(yè)及事業(yè)組織的作用。包括規(guī)定，行業(yè)組織在職業(yè)教育發(fā)展中的定位與任務(wù)；企業(yè)在職業(yè)教育中的責(zé)權(quán)利；國(guó)家支持行業(yè)企業(yè)、事業(yè)組織的任務(wù)規(guī)定。

● 第五章 職業(yè)教育的教師與學(xué)生。包括規(guī)定，教師隊(duì)伍建設(shè)；職業(yè)教育的教職工編制規(guī)定；職業(yè)院校教師職務(wù)制度；職業(yè)院校教師資格要求與聘用規(guī)定；教師企業(yè)實(shí)踐制度與培養(yǎng)培訓(xùn)；兼職教師；各類(lèi)受教育者的界定與權(quán)利；職業(yè)院?？荚囌猩贫龋粚?shí)習(xí)制度；考核與證書(shū)發(fā)放。

● 第六章 職業(yè)教育的保障。包括規(guī)定，國(guó)家建立職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)籌措投入機(jī)制；職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源與構(gòu)成；職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定；企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)的提??；企業(yè)舉辦職業(yè)教育的稅收優(yōu)惠規(guī)定；免費(fèi)及相關(guān)資助制度；關(guān)于金融支持、捐資助學(xué)的鼓勵(lì)規(guī)定。

● 第七章 法規(guī)責(zé)任。包括規(guī)定，各級(jí)政府、企業(yè)、職業(yè)院校的履責(zé)及違反的處罰原則規(guī)定；用人單位、實(shí)習(xí)單位的履責(zé)規(guī)定；教師的違法處置。

● 第八章 附則。規(guī)定本法適用范圍、與相關(guān)法的分工、開(kāi)始實(shí)施日期。

G710

A

1001-7518（2015）19-0068-05

孫琳，女，教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所研究員，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育基本理論、職業(yè)教育教學(xué)。

責(zé)任編輯 劉揚(yáng)軍