臺灣村里治理的理論與實務(wù)

邵澤開+廖南貴

摘 要：村里長在臺灣的地方自治中，原在于扮演政令倡導(dǎo)、輿情回饋的功能。但隨著數(shù)字化通信的蓬勃發(fā)展，除大眾所熟知的基層選舉的政治意涵外，村里治理還具有公民、社會與經(jīng)濟等諸多方面的意義。村里長承擔信息轉(zhuǎn)介與溝通的功能似乎逐漸式微，村里治理功能正面臨轉(zhuǎn)型與重新定位。面對風(fēng)險化社會、高齡化社會的趨勢，風(fēng)險偵測與預(yù)防可能成為村里長可以重新定位的有利基礎(chǔ)和條件?；凇按謇镏卫怼备拍钸\用花蓮縣25個村里長的訪談資料，說明基層地方自治意義，并剖析花蓮縣在村里治理上的狀態(tài)與成效，進一步說明村里治理對于“地方治理”的意義與貢獻。

關(guān)鍵詞：地方治理;村里治理;審議式民主;參與式民主;公民社會

中圖分類號：D675.8 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）01-0104-08

一、村里治理的文獻回顧

二十世紀末以來的“治理”觀點，近年來不僅受到廣泛重視，更是倡導(dǎo)和帶動了一波理論研究與實務(wù)的風(fēng)潮，甚至成為面對公共議題時的普遍用詞。在學(xué)術(shù)界，研究者更是視其為補充甚至取代新公共管理概念的另一蹊徑，同時賦予公共行政主動響應(yīng)外界需求的使命;在實務(wù)界，治理則提供了“全球地方化”的行動依據(jù)，包括國際組織、各級政府機關(guān)、企業(yè)、公民社會組織，乃至于小區(qū)民眾，都可在此概念下相互整合以共同處理公共問題。對于基層地方政府而言，地方治理亦提供了解決應(yīng)對地方公共問題的新方向。同時，民間組織或團體，除了可能是地方政府辦理各項事務(wù)時的競爭對手外，也可能是共同合作、共享資源的伙伴。簡言之，地方治理觀點期望在“市場競爭”與“官僚獨斷”之外，尋求地方公共問題不同的詮釋與處理途徑[1]（pp.8-10）。

繼地方治理被重視之后，比地方治理更為基層、更為草根，可說是被地方治理所涵蓋的“村里治理”（Neighbourhood Governance），在2000年以后被重新檢視，并賦予民主更新的價值與意涵[2][3]。所謂的Neighbourhood Governance，直譯來說就是街坊鄰居的治理，按字句的解釋有著鄰近地區(qū)治理的概念，但在學(xué)術(shù)研究及實務(wù)上鄰近地區(qū)的治理意義較為模糊，實務(wù)運作上也窒礙難行。Griggs等人在對英國15個地方當局的一項研究中認為^[4]，特許加入“核心服務(wù)交付”、增強小區(qū)參與和政治問責(zé)是村里治理的做法，這使得村里的工作越來越趨向村里管理。其研究結(jié)論是“村里治理”作為新自由主義的“轉(zhuǎn)出”的策略可能是弄巧成拙，導(dǎo)致逐漸出現(xiàn)從治理轉(zhuǎn)回管理的趨勢。

目前關(guān)于臺灣村里議題的常有論述都偏向制度或以組織人事的存廢為主，以村里長為治理平臺的研究論文較少。學(xué)術(shù)界以臺灣呂育誠教授所著的《地方政府治理概念與落實途徑之研究》較為詳實^[1]。該書針對近年來地方政府研究廣受矚目的地方治理議題，從理論與實務(wù)兩個方面探討其落實途徑。首先，作者歸納理論與實務(wù)界對治理及地方治理的學(xué)說與主張，以建構(gòu)整合性的地方治理落實架構(gòu)和配套考慮;其次，從臺灣村里制度與功能問題的實證調(diào)查中，分析當前村里治理的內(nèi)涵、特質(zhì)及未來發(fā)展前景。藉由理論與實務(wù)兩個層面的對照分析，該書除了描繪出落實地方政府治理的具體圖像外，

也為讀者提供運用相關(guān)概念時的思考素材及行動指引。實務(wù)上，廖南貴所撰寫的《地方制度法中村里行政人員角色功能與定位的探討——以花蓮縣為例》^[5]一文，對花蓮縣村里行政人員（村里長與村里干事）做普查式的問卷調(diào)查，再佐以六個深度訪談個案，并對村里長與村里干事、村里辦公處及小區(qū)組織的角色功能項目進行競合關(guān)系的比較，提出實證分析的調(diào)查結(jié)果。

除大眾所熟知的基層選舉的政治意涵外，學(xué)術(shù)界對“村里治理”的公民參與、社會與經(jīng)濟等方面的功能做了深入研究。

1.就公民參與的功能而言，村里治理可以改善過去精英主導(dǎo)的政府管理，透過參與村里、周邊的社會與公共事務(wù)，從而可以建立社會資本，擴大水平網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，進而將政治溝通中的邊陲團體、個人納入社群當中。個人也能從公共事務(wù)的參與中，增強政治效能感^[6]。

村里治理不僅是投票選舉的政治領(lǐng)域參與，也是對于日常社會生活議題的意見表達，形成共同意見。從民主行政的角度看，村里長可說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所的派出單位，也是最低層級的民選首長，對于當?shù)毓彩聞?wù)，如空間規(guī)劃、傳統(tǒng)文化保存、小區(qū)意識凝聚等，不能僅有村里長或是小區(qū)理事長一人獨斷，更應(yīng)該有民眾的學(xué)習(xí)及參與，讓現(xiàn)代與過去相結(jié)合。這一點，筆者在訪談原住民村落中發(fā)現(xiàn)，頭目與耆老的參與積極性尤為明顯。

2.就村里治理的社會功能而言，當前社會發(fā)生的劇烈結(jié)構(gòu)變化，也對社會融合產(chǎn)生沖擊與影響。面對風(fēng)險化社會、高齡化社會的趨勢，風(fēng)險偵測與預(yù)防可能成為村里與基層社會團體重新定位的公共使命。對于具有民主意涵的公共治理、地方治理而言，中央政府通常會經(jīng)過正式的結(jié)構(gòu)與過程，將資源配置到客觀條件不利的地區(qū)與村落^[7]。但是，有時候這些政策或方案未必能夠切合村里、部落的需要，或者有比較大的落差，因而村里、部落迫切需要有制度性方式（如里民大會、部落會議）來吸引當?shù)孛癖妳⑴c，將需求反映給上層機關(guān)，進而改變?nèi)粘Q策，落實基層參與民主以及提升效能感^[8]。

3.就村里治理的經(jīng)濟功能而言，在地方治理的趨勢下，村里、部落的經(jīng)濟功能逐漸受到重視。加上文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的推波助瀾，有些村里在政府政策的協(xié)助下，制造、販賣具有地方特色的小額商品，加上村里的訓(xùn)練、協(xié)助，更能讓小型技藝擴大普及成為小區(qū)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成文化商圈，從而讓更多偏遠地方的村里有發(fā)展地方特色商品的空間。

村里、部落是當?shù)孛癖娙粘Ｉ钆c互動的空間，村里、部落邀請居民參加各種當?shù)氐恼缴鐣F體或非營利小區(qū)組織，參加各種集體活動，與其他居民接觸，相互扶持，既能共同塑造日常生活的特性，感受同村里、同部落的歸屬感，也能討論村里、部落的問題，甚至嘗試通過公共參與方式，共同解決生活上面臨的同樣問題^[9]。endprint

綜合來說，通過村里治理的視野，我們應(yīng)該探討評估村里、部落在日常共同生活上有何問題，能否共同解決這些問題。這包括：（1）村里、

部落在共同生活上，有哪些社會問題？（2）目前針對上述問題，地方政府有沒有計劃或方案可以解決？（3）村（里）民或部落是否設(shè)法影響公所、要求公所改善？（4）民眾反映問題是否曾造成公所決策或方案的改變？

二、研究設(shè)計：花蓮縣村里制度結(jié)構(gòu)

與訪談的抽樣

臺灣花蓮縣面積是全臺各縣市中最大的，但其中適宜居住的平原僅占7%。因為地理區(qū)域狹長，通?？梢苑譃榛ㄉ彵眳^(qū)（秀林鄉(xiāng)、新城鄉(xiāng)、花蓮市、吉安鄉(xiāng)）、花蓮中區(qū)（壽豐鄉(xiāng)、鳳林鎮(zhèn)、萬榮鄉(xiāng)、光復(fù)鄉(xiāng)、豐濱鄉(xiāng)）、花蓮南區(qū)（瑞穗鄉(xiāng)、玉里鎮(zhèn)、卓溪鄉(xiāng)、富里鄉(xiāng)）。目前花蓮縣共有1市、2鎮(zhèn)、10鄉(xiāng)13個行政區(qū)，177個村里，合計約33.5萬人。在村里方面，成立小區(qū)發(fā)展協(xié)會組織者有165個，也就是說，少數(shù)村里未成立小區(qū)發(fā)展協(xié)會，或是1個村里出現(xiàn)兩個以上的小區(qū)發(fā)展協(xié)會。在花蓮縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所的轄區(qū)之內(nèi)，以花蓮市所轄的里數(shù)最多（45個里），最少的是豐濱鄉(xiāng)（5個里）。

本研究采取非隨機抽樣的立意式抽樣方式，根據(jù)研究的需要與目的，取樣出較具代表性且所處區(qū)域環(huán)境較相同的3組為深入訪談對象?；ㄉ徔h四大族群（閩南、客家、外省、原住民）分布較其他縣市平均，因地形南狹長、城鄉(xiāng)差距較為明顯。因此，北區(qū)花蓮市、吉安鄉(xiāng)同組，中區(qū)的鳳林

鎮(zhèn)、光復(fù)鄉(xiāng)同組，南區(qū)玉里鎮(zhèn)、瑞穗鄉(xiāng)為一組等，除地域考量及男女性別平衡外，在人選上，以下列出2010年6月12日花蓮縣第19屆村里長選

舉后的狀況。此外，研究過程主要由筆者攜帶訪談?wù){(diào)查表拜訪各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市取樣對象（參見表1、表2、表3），就研究題目有關(guān)的關(guān)鍵性要點進行面對面訪談，以探求對問題具有建設(shè)性和針對性的說明，從而更深入地了解基層組織問題所在。

根據(jù)前述的村里分布狀況、同額競選或是競爭與否①、是否兼任小區(qū)發(fā)展協(xié)會等條件，本文以立意抽樣方法，挑選25位村里長，最多的是花蓮市占7位，其次是吉安、光復(fù)與玉里，大體符合人口、村里的分布狀況。

三、村里長的角色定位

村里長是村里治理制度設(shè)計的核心角色，是村里治理正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

村里長通過與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所、村里干部、鄰長產(chǎn)生互動來履行其角色。

從不同的法令規(guī)定可以看出村里長的角色大體可以歸納為如下四個方面。

（一）行政性角色

一般而言，村里基本上是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)推動市政工作上的行政協(xié)助角色，就上級部門交辦事項是村里長兩大項工作之一而言，即可看出端倪。雖然交辦事項中包含的文化、體育、衛(wèi)生、健康、福利、救助、環(huán)保、綠化等在屬性上為文化及社會性工作，但本質(zhì)上這些都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政或區(qū)政工作中，村里民及村里長需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)公所配合辦理的事項。此外，即便是諸如應(yīng)村里民要求開具證明書的為民服務(wù)事項，廣義上也屬于行政配合的工作。因此，筆者認為在這些工作的推動上，村里長都是扮演一種行政配合及執(zhí)行工作的角色。

（二）自治性角色

村里除執(zhí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所的“交辦事項”外，還承擔執(zhí)行“村里公務(wù)”的責(zé)任。因此，村里長實質(zhì)上承擔著許多自治性的事務(wù)。如，從“村里公務(wù)事項”中可以看出，村里長可以擬定年度工作計劃，可以主動建議在村里內(nèi)推動小型工程或公共設(shè)施等工作。這些工作實際是村里長自發(fā)協(xié)調(diào)、自愿推動的工作，一定程度上顯現(xiàn)出村里長自治性角色的管理特征。

（三）溝通性角色

對于縣市政等上級部門行政性的倡導(dǎo)和要求，村里長需配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)公所履行公務(wù)職責(zé)，性質(zhì)上屬自愿辦理事項，所以在《臺北市里鄰長服務(wù)要點》上列為里的公務(wù)事項②，而不是交辦事項。但村里長需召開村里民大會、基層建設(shè)座談會及村里鄰工作會報，同時，對民情要加以反映?？陀^上，村里長毫無疑問地扮演著政府與村里民之間溝通者的角色。

（四）政治性角色

村里長為民選，自然會有民意的壓力，而村里長為了勝選，在區(qū)域極小的選舉區(qū)內(nèi)，憑借自身人脈的優(yōu)勢，會比用理念或政見來贏得選舉要容易許多。因此，村里長的政治性角色是自然形成的。所謂政治性角色，是指它的角色的扮演，具有選民動員或選票動員的被期待性。從臺灣的政治環(huán)境看，一部分村里長在選舉時被認為是地方上的“大樁腳”，而在地方派系的研究里，村里長也常常是派系里“恩主與派下”的侍從關(guān)系中最基層的派下。因此，村里長也被認為是一種政治性的角色。

其實作為地方政治的基層分支，以政治結(jié)構(gòu)和政治邏輯而言，村里長角色的定位較為多重、混淆。形式上，他是一個民選的最基層行政首長，但實際上尚在層級節(jié)制的行政體系中，他幾乎是完全受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)長，本身并無多少自主決策權(quán)。至于歸屬村里的行政業(yè)務(wù)，也大都由享受公務(wù)員待遇的村里干事處理。因而，里長所能發(fā)揮的行政功能并不大。如果就民選的性質(zhì)看，他又具有反映基層民意的民代功能，但實際上村里長又無法如其他各級民代一樣，擁有質(zhì)詢行政單位與審核預(yù)算的權(quán)力。換言之，在角色上，村里長既不像公務(wù)人員，也不像民代，在功能上定位也同樣不清楚。結(jié)果反而因為他具有選舉動員功能，而成為政黨派系與其他各項選舉候選人爭取支持的焦點，甚至發(fā)展成為地方選舉的基層“樁腳”。

綜而言之，村里長同時扮演“村里聯(lián)絡(luò)人、意見反映人、基層服務(wù)工作者、政令倡導(dǎo)者、社區(qū)活動主導(dǎo)人”等角色，是服務(wù)基層的法定干部，雖為不須具學(xué)歷的廣義公務(wù)員，但在村里行政體系中，仍有其值得肯定的地位。

四、村里治理的功能分析

關(guān)于村里長的功能，學(xué)者紀俊臣認為應(yīng)定位為：協(xié)調(diào)功能多于管理功能;建言功能多于決策功能;溝通功能多于作為功能?；诖耍疚闹饕獜囊韵滤膫€方面來分析和探討村里治理的功能。

（一）公民參與功能endprint

因社會多元化之后，民意不易求得一致性，而此整合的工作應(yīng)由基層做起，村里長在社會公民參與角色的扮演上，遠比其政治角色重要^[10]。

從本研究的訪談中似乎可以發(fā)現(xiàn)，花蓮縣村里長對于公共參與基本上可以分為積極型和普通消極型兩種態(tài)度。所謂積極型的村里長，在訪談過程明顯表示出對于干部、義工、志工參與的樂觀、積極態(tài)度，肯定提案過程中公眾參與的價值。如受訪者A2認為，“因為每一次的村里小區(qū)考核，上級機關(guān)都會實地探勘、關(guān)注我們里民的凝聚力、向心力與團結(jié)力，也會觀察我們以往的執(zhí)行成果，造假的計劃很容易被識破，我們平時努力做事就是與上級建立關(guān)系的橋梁”。因此，這些積極型的村里長較能運用眾人力量，向上級爭取經(jīng)費，不僅較能夠提升向心力，對于上級政策配合度也比較充分，往往能夠建立較好的府際關(guān)系。如受訪者A4提到，他所在的村里擬定一項三千多萬元的大計劃案，主旨在于徒步區(qū)的改善工程，并向縣政府提出計劃案，得到了廣泛的支持和反饋。

在積極型的村里長看來，他們是村里與小區(qū)的整合平臺。受訪者C2表示：“我們里長的角色扮演就是在資源的整合再利用，各社團當然有不同的計劃與活動在運作，我們里也必須要借重各社團的意見來做整體性的統(tǒng)合與提報，各社團是以較軟件的活動為主，里辦公處則是以較硬件的基礎(chǔ)建設(shè)為主，我們彼此有合作的默契存在，在公共事務(wù)上相互配合，讓各項活動與建設(shè)都能融入大眾的意見和資源，進而對整個小區(qū)和居民都有正面的幫助?！?/p>

至于普通或消極型的村里長，在訪談中就能感受到他們對于公共討論的抱怨，他們認為公民參與“打高空，不切實際”，不認為成員能夠提出建設(shè)性意見，大多是理事長自行處理。訪談數(shù)據(jù)顯示，這類型的村里長較少認知到可以向上級政府通過提案申請補助，因此也不太會向上級遞交提案申請補助。

從積極的村里治理與普通消極型的實際治理效果看，前者更能夠建立正面、正向的回饋關(guān)系，不僅配合政府政策，向上級遞交提案爭取經(jīng)費，在眾人參與之下，通常也能切實執(zhí)行與核銷，而后續(xù)經(jīng)費、獎勵金等也會源源不絕，進而回饋村里與小區(qū)，也就是通過辦理活動來確保村里向心力的提升。

前述有關(guān)公民參與的價值與認知態(tài)度，會影響到村里如何解決共同面臨的問題。通常來說，村里所共同面臨的問題，一般集中在環(huán)境清潔、綠化、小區(qū)巡守等，較為復(fù)雜的有中年失業(yè)所引發(fā)的酗酒家暴、獨居老人照護、高風(fēng)險家庭情況的通報等。從實踐中看，在村里長的動員與組織下，通過公共參與、討論與上級部分經(jīng)費保障，加上村里內(nèi)公益團體及民間組織志工的共同參與，能夠達到村內(nèi)共同體意識的建立與維系的效果。

向上級（公所）反映地方問題是村里長另一個重要職責(zé)。在訪問中受訪者F2告訴筆者：“各村有建設(shè)需求，就透過村里長向各機關(guān)或單位反映，村長有很強的轉(zhuǎn)呈功能?！迸_灣花蓮縣因受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長非官派，施政無法直接貫徹到公所。目前主要有直接打電話到公所、縣長親民時間、與民代互動等施政方式。即使村里民可以通過網(wǎng)絡(luò)、電話向政府反映問題，但比較常使用的方法，仍是通過村里長作為與政府溝通的主要媒介。當前，為適應(yīng)信息化時代的要求，新北市政府推動“智慧里長項目”，即通過電子計算機的應(yīng)用，使里長為民服務(wù)時能通過網(wǎng)絡(luò)實時地反映民情^[11]。由此可見，即便反映民意的渠道日益多元化，但村里長仍是民眾與政府不容取代的媒介。

（二）政令倡導(dǎo)功能

臺灣村里長機制的設(shè)計，除輿情反映外，另一個重要的功能即是政令倡導(dǎo)。通過訪談得知，有些村里長能夠善用鄰長等機制，將上級和公所的政策或測量血壓、免費體檢、防臺、防災(zāi)與防汛等服務(wù)訊息傳遞給村里民知曉。垃圾車、廣播系統(tǒng)等是常見的倡導(dǎo)政策的途徑。村里長未必認識所有村里民，不須挨家挨戶發(fā)放文宣，但是通過鄰長發(fā)放倡導(dǎo)公文，如受訪者C1認為這樣“有效率而且事半功倍，能與民眾聯(lián)絡(luò)”。

根據(jù)臺灣地方制度法的規(guī)定，村里是民選的派出單位，村里長是最低層級的民選首長，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的指揮監(jiān)督③。訪談過程中筆者發(fā)現(xiàn)，政令倡導(dǎo)功能的發(fā)揮也同樣有積極型和消極型之分。有的村里長能夠全身心投入以落實，有的村里長從言談中就感覺較為被動、消極。但絕大多數(shù)村里長自我認同民代身份，在輿情反映與回饋工作上都能秉持熱情，認真做好呈上轉(zhuǎn)下的溝通倡導(dǎo)功能。

（三）風(fēng)險偵測與預(yù)防功能

當前臺灣區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，同時高齡化、少子化社會特征日益突出。在花蓮地區(qū)離婚率偏高④，單親家庭增加迅速，獨居老人增加、部落地區(qū)隔代養(yǎng)育、年輕人失業(yè)、貧富差距加大等問題也逐漸凸顯，這些都對社會融合產(chǎn)生不利的沖擊與影響。對此，政府通常會通過正式的組織機構(gòu)與程序過程，將資源、福利服務(wù)配置到不發(fā)達地區(qū)，例如為交通不便無公交車到達的花蓮中、南區(qū)設(shè)置復(fù)康巴士行駛線，在老人的醫(yī)療照護上提供便捷的服務(wù)等。臺灣各縣市福利政策的執(zhí)行過程大同小異⑤，都是通過民政系統(tǒng)讓村里長發(fā)揮社福通報及守望相助的功能。在村里干事協(xié)助下，村里長進行防災(zāi)通報以及家暴、受虐兒、獨居老人的通報等。村里長扮演了福利需求的偵測者與高風(fēng)險家庭的警示者的角色，承擔起了風(fēng)險偵測與預(yù)防功能。

在訪談中我們發(fā)現(xiàn)，有的村里長（如受訪者C2）會“主動發(fā)掘需要需求的個案，針對行動不便、經(jīng)濟不好者，注意各種補助方案”，有的村里長會主動探訪獨居老人、督促村里的中輟生上學(xué)等。村里長身處第一線，對于地方較為熟識，對于有需要協(xié)助的家庭、個人，能夠面對面溝通，傾聽需求，安撫情緒。當然，消極的村里長對此功能的發(fā)揮持否定態(tài)度，如有受訪者表示“村長幫不上忙，僅能被通知到場”，認為那是社會局、衛(wèi)生局、警察局的工作。但總的來說，村里長基本發(fā)揮了風(fēng)險監(jiān)測和防控的功能。

面對風(fēng)險化社會、高齡化社會的趨勢，風(fēng)險偵測與預(yù)防可能成為村里長可以重新定位的有利基礎(chǔ)和條件?；ㄉ徫痪优_灣后山，就業(yè)機會不如北部或西部地區(qū)，青壯年離鄉(xiāng)到西部地區(qū)謀生者甚多，尤以花蓮中、南區(qū)與原住民部落地區(qū)更為明顯，而此造就花蓮地區(qū)獨居老人、單親家庭、隔代教養(yǎng)問題。此外，花蓮縣域所轄城鄉(xiāng)差距較大。村里治理制度的持續(xù)運轉(zhuǎn)，使得在公權(quán)力所不及的末梢端，村里長仍可為民眾打造、守護一個溫暖友愛的共同體。endprint

（四）彌補公共部門福利失靈功能

在公共福利和公共服務(wù)方面，雖然臺灣公共部門的福利持續(xù)性及照顧范圍較為全面，但依然存在明顯的“福利失靈”現(xiàn)象。

首先，其行政協(xié)調(diào)常常緩不濟急，而且社工限于人員編制，無法主動提供協(xié)助，加之部分福利必須遵循呈報、核準、撥款等必要的行政程序，對于有福利需求的家庭，從申請到實地訪查，常需等待一個月甚至更長的時間，很難及時、適時地提供幫助。綜合幾位受訪者的意見，花蓮偏遠地區(qū)的村里長能夠較好地運用私部門的社會資源，積極借助地方廟宇及公益團體等慈濟系統(tǒng)的“馬上關(guān)懷機制”，在災(zāi)害發(fā)生時能實時地提供食物及金錢的援助，提供適時、富有彈性且切合實際的關(guān)懷。

其次，政府的各項社會福利服務(wù)并不能實際切合民眾需要，例如臺灣政府在為杜絕濫用社會福利資源提高審核標準后，有些實際上很困苦且緊急但達不到政府救助標準者被剔除在外。相較之下，臺灣慈濟、世界展望會、蘋果日報慈善基金會等民間慈濟組織能及時補政府之不足。數(shù)位受訪者曾提到，在協(xié)助家庭困苦者辦理喪事時，通常會幫助他們向各民間團體申請補助，通常一個基金會可以補助到一萬，然后再考慮村民的實際情況做區(qū)別與分配，以幫助他們順利渡過難關(guān)。這是村里長在處理政府社會福利體系核準線邊緣無法補助的問題時，在實務(wù)上變通處理的方式，客觀上彌補了政府福利失靈。

五、村里治理的反思與展望

從花蓮縣的村里治理經(jīng)驗看，積極型的村里長可能型塑出公民社會組織網(wǎng)絡(luò)綿密的村里，村里治理的方式除行政機關(guān)規(guī)定的職務(wù)范圍外，對外在的社團、協(xié)會或基金會等活動力擴張性較強所獲致的資源也較豐富而多元，其各方面的表現(xiàn)總是強過組織網(wǎng)絡(luò)稀疏的村里;公民社會較為成熟的村里，相對于公民社會精神薄弱的村里，在社會進步、公民參與以及民主制度運作等方面的成就都較成功。因為公民網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范可以建立制度化的社會互動，建立社會互惠規(guī)范和社會信任^[12]，這些都有利于降低集體行動的困境，促進良善村里治理。

臺灣村里制度演變至今衍生諸多問題，使得基層村里建設(shè)難以推動或成效不彰，乃至有村里制度必須變革之倡議不斷地出現(xiàn)。村里長在地方自治中，原在于扮演政令倡導(dǎo)、輿情回饋的功能，但隨著電子化政府與數(shù)字化通信的蓬勃發(fā)展，村里長承擔信息轉(zhuǎn)介與溝通的功能似乎逐漸式微，加上擁有社團法人地位的小區(qū)發(fā)展協(xié)會之建立與社造政策的協(xié)助，小區(qū)發(fā)展協(xié)會也承擔不少村里長建立共同體意識的功能。根據(jù)種種跡象看來，村里治理功能似乎正面臨轉(zhuǎn)型與重新定位的過程?？偠灾ㄉ徔h的村里治理呈現(xiàn)的是多樣的形態(tài)與成效，進一步證明了村里治理對于“地方治理”具有特殊意義與獨特貢獻。

公共治理、民主治理的概念，正由地方治理向下延伸到村里治理，鼓勵最基層的公共組織承擔起民主行政的功能，并且在風(fēng)險社會、后現(xiàn)代社會中扮演社會福利與警示功能。村里治理在地方治理中更是具體而微的治理關(guān)鍵，因為村里治理的范圍與對象是最貼近基層的村里辦公處與村里居民。不過，在推動村里治理的初期，應(yīng)當搭建起凝聚村里共識的治理平臺。這里所謂的村里共識型的治理平臺，不必理想化地囊括所有或大部分村里居民參與接觸小區(qū)相關(guān)事務(wù)的決定，而應(yīng)當聚焦于村里士紳、意見領(lǐng)袖的參與討論。換言之，在推動村里治理的初期，新興民主理論的審議式民主（Deliberative Democracy）或參與式民主（Participatory Democracy）等模式的公共事務(wù)決策體系應(yīng)當至少在主要行動參與者和利益相關(guān)者中推廣。因此，村里治理旨在落實基層民主，提升村里居民的生活環(huán)境與質(zhì)量，并通過集體行動的參與培養(yǎng)出榮辱與共的村里意識，繼而培植健全的公民社會。

注釋：

①挑選連任者訪談，比較能夠掌握上一屆的施政狀況，且能夠連任也能說明其在地方治理上有所成效，在抽樣上相對更有分析價值和代表性價值。

②《臺北市里鄰長服務(wù)要點》關(guān)于里鄰長的公務(wù)事項的規(guī)定如下：（1）里年度工作之策定及執(zhí)行;（2）里公文之批閱及處理;（3）里民大會、基層建設(shè)座談會及里鄰工作會之召開;（4）市政宣導(dǎo)及民情反映;（5）里長證明事項;（6）里干事下里服勤之督導(dǎo);（7）鄰長工作之指揮監(jiān)督;（8）里內(nèi)公共建設(shè)之推動;（9）里內(nèi)緊急災(zāi)害之反映及應(yīng)變。

③地方制度法第五十九條：村（里）置村（里）長一人，受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）長之指揮監(jiān)督，辦理村（里）公務(wù)及交辦事項。

④2013年6月戶口統(tǒng)計資料：100年6月離婚對數(shù)為4，900對，折合年粗離婚率為2.57‰，與上年同月相同。就縣市而言，粗離婚率最高為花蓮縣3.42‰， 其次為新北市3.06‰，再其次為基隆市3.03‰，最低為連江縣0‰。

⑤在實務(wù)的運作上，其他縣市的政策可供參考。1.臺北市。臺北市政府結(jié)合民間組織擴大推動家庭危機預(yù)防工作，透過專業(yè)人員的早期介入及運用以兒童優(yōu)先、家庭為中心、小區(qū)為基礎(chǔ)的服務(wù)模式，對小區(qū)中高風(fēng)險及危機家庭個案提供服務(wù)，建立小區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，以減緩其問題之惡化，進而能協(xié)助其家庭自助自立。藉由與民間單位合作，擴大增進個案服務(wù)領(lǐng)域及服務(wù)能量，并充分運用小區(qū)資源、整合建立個案服務(wù)輸送系統(tǒng)，提升高風(fēng)險及危機個案服務(wù)質(zhì)量及效益，達到全面性預(yù)防高風(fēng)險家庭的目標。2.新北市。新北市政府于101年成立高風(fēng)險家庭服務(wù)管理中心，以建構(gòu)高風(fēng)險家庭整合型安全網(wǎng)，透過主動篩選清查，并整合社政、勞政、教育、衛(wèi)生、民政、戶政、警政、消防、工務(wù)、原住民、司法等單位資源，提供支持性及整合性的服務(wù)。新北市的預(yù)防策略：（1）以區(qū)公所為據(jù)點，針對轄區(qū)內(nèi)各項集會活動推動社會福利相關(guān)服務(wù)理念與資源倡導(dǎo);（2）落實鄰里小區(qū)守望相助、主動關(guān)懷及各項服務(wù)倡導(dǎo)，并加強兒童及少年保護、家庭暴力與性侵害防治倡導(dǎo);（3）加強學(xué)校老師及教育人員等積極主動關(guān)懷、發(fā)掘?qū)W生特殊狀況并適時提供服務(wù);（4）透過媒體加強倡導(dǎo)家庭服務(wù)方案及服務(wù)咨詢管道。endprint

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[責(zé)任編輯：楊 健]endprint