吳 虹

南京財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210046

城鎮(zhèn)化建設(shè)是人類進(jìn)步的必然趨勢，是社會發(fā)展的必然結(jié)果。城鎮(zhèn)化建設(shè)給人們的生活帶來了翻天覆地的變化，但是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)和城市的不斷發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民失去大面積的土地，因此，失地農(nóng)民的利益無法得到法律保障。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保護(hù)的重要性

我國自新中國成立以來，就確立了以人為本的思想，農(nóng)民作為全國總?cè)丝诘闹黧w，尤其為國家所關(guān)心。黨的十八大報告指出，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”。農(nóng)民的富裕成為在現(xiàn)階段黨領(lǐng)導(dǎo)下的首要任務(wù)，尤其在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中維護(hù)農(nóng)民利益至關(guān)重要。

(一)保護(hù)失地農(nóng)民利益關(guān)乎社會和諧與政治穩(wěn)定

隨著社會主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，導(dǎo)致社會各行業(yè)中存在普遍的不平衡現(xiàn)象，尤其是在于政府對農(nóng)民土地征收方面，不能充分權(quán)衡各方利益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題日益嚴(yán)重①。失地農(nóng)民問題體現(xiàn)出當(dāng)前我國社會主義社會存在著一定的不公平，農(nóng)民因?yàn)槿狈Ψ?、維權(quán)等相應(yīng)的知識與意識，所以他們常采用不合理或者不合法的方法維護(hù)自己的權(quán)利，比如群體上訪、游行等。這種情況下，政府或職能部門或許會重視，但是，如果問題沒有得到完善的解決，或者問題的處理結(jié)果沒有滿足群體的要求，群體上訪、游行等行為將會得到進(jìn)一步發(fā)展。

(二)保護(hù)失地農(nóng)民利益關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占主體地位。隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展以及進(jìn)程的加快，必然導(dǎo)致部分農(nóng)民與土地分離，農(nóng)民的戶口性質(zhì)也隨之改變，由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦统擎?zhèn)戶口，地位由“農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛雹?。農(nóng)民在失去土地之后，失去生活的保障，處于城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，成為“失地農(nóng)民”，他們的利益沒有得到有利的保護(hù)，享受不到“市民”固有的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本保障，在切身感受到社會的不公平待遇之后，不免會與地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位發(fā)生沖突，影響農(nóng)地征收和土地開發(fā)企業(yè)對其進(jìn)行建設(shè)的進(jìn)程，影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，同時造成失地農(nóng)民在城市無法生存，形成大量城市貧民。

二、國內(nèi)外城鎮(zhèn)化建設(shè)中失地農(nóng)民利益保障概況

(一)我國失地農(nóng)民利益保障概況

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷擴(kuò)大，農(nóng)民失地現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，我國現(xiàn)有耕地面積逐漸減少，大片的耕地被征用。農(nóng)民一下子失去原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，讓他們一時很難適應(yīng)，在他們獲得政府的補(bǔ)償之后，一般都自謀職業(yè)，他們大多穿梭于城市和農(nóng)村之間，而且一般農(nóng)民文化程度普遍偏低，缺乏相應(yīng)的生活技能，只能做一些最基本的工作，即使有些農(nóng)民被安排了工作，但由于他們自身?xiàng)l件受到限制，大多從事一些缺乏勞動技能而偏向于體力勞動。國家對農(nóng)民使用土地的征用采用補(bǔ)償?shù)姆绞?，補(bǔ)償金短期內(nèi)很難支付給農(nóng)民，而且補(bǔ)償金額較少，這使得大部分農(nóng)民很難維持生計，嚴(yán)重者連基本的生活保障都不能滿足。此外，失地農(nóng)民的社會保障問題也一直沒有得到很好的解決，這樣加劇了貧富差距，甚至導(dǎo)致了很多社會不和諧的因素。

(二)外國失地農(nóng)民利益保障概況

以美國為例，美國作為當(dāng)今時代資本主義國家的代表，它的全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程也是發(fā)展最快的，在20 世紀(jì)70年代，美國就已經(jīng)進(jìn)入高度城市化社會。美國實(shí)行土地多元所有制，與我國的土地公有制不同，美國是典型的以土地私有制為主的國家。美國自建國以來就對公民權(quán)利的保護(hù)始終非常正式而且日臻完善，已形成一套完整有效的土地救濟(jì)機(jī)制。美國的農(nóng)民失地問題都是在自由放任的市場條件下發(fā)生的，但是農(nóng)民失地問題在任何時候都能得到滿意的解決。雖然美國在20 世紀(jì)70年代末出現(xiàn)了過度郊區(qū)化③，但目前已然趨于平緩的狀況，主要是由于美國政府對于失地農(nóng)民問題，表現(xiàn)出的態(tài)度較為積極，在征地補(bǔ)償、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題上投入較大的工程，充分做好社會保障機(jī)制，維護(hù)失地農(nóng)民的利益。

三、我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題的表現(xiàn)

新型城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，而非僅僅指城鎮(zhèn)的擴(kuò)大、高樓的建設(shè)。它的目的在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。但是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)往往伴隨著越來越嚴(yán)重的農(nóng)民失地問題，國家征用土地的指標(biāo)超過規(guī)定，帶來的是更多的農(nóng)民失去土地，斷掉低層農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，并沒有為這塊發(fā)展的土地上老主人的牟利或者服務(wù)，相反卻是非常徹底的剝削。農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源被剪斷，政府又不能及時保障農(nóng)民的再收入，進(jìn)而形成日益突出的“農(nóng)民問題”。

(一)政府有關(guān)部門對失地農(nóng)民利益保護(hù)不作為

人民是國家的主人，而農(nóng)村人也是國家的主體組成，國家擁有土地的完整權(quán)，然而，法律同樣賦予農(nóng)民群體使用土地的權(quán)利。但是，政府有關(guān)部門在有償征用農(nóng)民土地時未能充分考慮到農(nóng)民的權(quán)益，存在一定的矛盾，補(bǔ)償措施不到位，使農(nóng)民的利益受到損害，無形中加大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。有些政府部門對此卻不聞不問，或者采用回避群眾提問，避而不見群眾，充耳不聞民眾訴求，完全不顧民意。此外，政府有關(guān)部門沒有充分認(rèn)識到農(nóng)民利益的重要性，土地是農(nóng)民生活的本錢，在有償征用之后，補(bǔ)償金遲遲不發(fā)放等行為都屬于對農(nóng)民利益保護(hù)的不作為。

(二)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

我國長期以來采用城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻礙農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，使得農(nóng)民進(jìn)城得不到優(yōu)勢，仍然處于“二等公民”的地位，而且農(nóng)民進(jìn)城享受不到城鎮(zhèn)的待遇，包括醫(yī)療、教育、就業(yè)等，城鎮(zhèn)化對于農(nóng)民來講并沒有較大的吸引力，導(dǎo)致農(nóng)民自身不愿意接受土地被征用。而政府及職能部門中存在的體制問題，致使農(nóng)民無權(quán)自主選擇，只能被動接受。

(三)農(nóng)民失業(yè)問題日益突出

在目前就業(yè)崗位不足、社會保障制度尚不完善的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民一旦失去土地，則面臨著既失地又失業(yè)的境地④。土地被征收，農(nóng)民喪失土地使用權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民失去主要的家庭財富來源。土地對于農(nóng)民而言就是“就業(yè)”，農(nóng)民在自己的土地上勞作，獲得經(jīng)濟(jì)，以維持生活。在我國，失地農(nóng)民中存在失地農(nóng)民老齡化以及失地人口文化素質(zhì)偏低，缺乏專業(yè)技能，面對現(xiàn)代化的社會主義社會，沒有非農(nóng)經(jīng)營技能的農(nóng)村勞動人民在社會中并沒有就業(yè)崗位可言，失去土地就意味著失去最基本的就業(yè)崗位，進(jìn)而導(dǎo)致“農(nóng)民失業(yè)”。

四、保障新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益的法律路徑

李克強(qiáng)總理指出:“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民?！碑?dāng)前社會，農(nóng)民作為我國社會人口的主要群體，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村集體土地被征用或征收，失地農(nóng)民所占的比重日益增加。然而土地是農(nóng)民生活的最基本保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)，解決好農(nóng)民失地問題，是我國社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的重要課題，同時也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。尋求法律保障，健全相關(guān)的法律制度，對從根本上維護(hù)失地農(nóng)民的利益至關(guān)重要。

(一)依法建立土地征用機(jī)制

1.嚴(yán)格依法征地

當(dāng)前的失地農(nóng)民問題，通常是由于在征地過程中執(zhí)法不嚴(yán)，處置不當(dāng)，問題越是嚴(yán)重，所存在的違法現(xiàn)象就越明顯。這就要求執(zhí)法部門在征收征用土地的過程中必須有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，做到法制公開，依法追究違法犯罪行為。一方面，嚴(yán)格遵守《土地管理法》及地方的規(guī)章制度，明確執(zhí)法主體，征收依據(jù)，并及時公開信息，確保農(nóng)民知情。另一方面，充分尊重農(nóng)民的意愿，體現(xiàn)國家“以人為本”的觀念，維護(hù)農(nóng)民的利益最大化。

2.建立科學(xué)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

依法建立科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到不少補(bǔ)，使失地農(nóng)民能夠保障基本的生活。綜合考慮各方面因素，包括土地類型、位置、產(chǎn)值以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等。賦予地方變通采用補(bǔ)償方法及制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，并根據(jù)當(dāng)?shù)刂贫ǖ难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算補(bǔ)償費(fèi)用，及時發(fā)放的失地農(nóng)民的手中。規(guī)范發(fā)放補(bǔ)償金的程序，保證農(nóng)民直接拿到補(bǔ)償金，監(jiān)督并杜絕政府人員克扣或暫扣補(bǔ)償金的不法行為。

(二)依法健全失地農(nóng)民社會保障機(jī)制

我國社會的養(yǎng)老、醫(yī)療問題尚不完善，存在的問題較為突出，失地農(nóng)民的養(yǎng)老及醫(yī)療等方面等不到有效的保障，集中體現(xiàn)出社會保障機(jī)制不健全。當(dāng)前國家及政府必須進(jìn)一步加大農(nóng)村教育，改革并完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題，這對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中維護(hù)社會和諧，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，共同進(jìn)步等起到積極的作用。一方面要從法律角度建設(shè)，完善社會保障制度，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，做到有法可依，杜絕社會腐敗因素的存在，另一方面，加大失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等資金的投入，只有在資金充裕的前提下，才能使失地農(nóng)民充分享受社會養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)⑤。

五、總結(jié)

失地農(nóng)民問題是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必然產(chǎn)物，我國在堅持改革開放，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中必須正確面對。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是社會發(fā)展的必然要求，也是當(dāng)前國際大形勢下綜合國力的象征，一國城鎮(zhèn)化發(fā)展的程度，代表本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能力的大小。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展所產(chǎn)生的失地農(nóng)民問題，關(guān)乎到社會的政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。保障失地農(nóng)民的利益，有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，符合我國的發(fā)展要求，有利于構(gòu)建和諧社會，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)。農(nóng)民是國家的主體，我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國家經(jīng)濟(jì)中占有較大的比重。積極對待失地農(nóng)民問題，依法解決并處置，是當(dāng)前發(fā)展的重要趨勢。

[注 釋]

①李力哲，任大廷.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益維護(hù)淺析[J].人民論壇，2013(04):42.

②趙希名.城市化、農(nóng)民失地與中國經(jīng)濟(jì)的長期增長[J].沈陽師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，33(3):30.

③李楓.國外城鎮(zhèn)化模式及其得失(三)——以美國為代表的自由放任式城鎮(zhèn)化[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2005，08:58.

④王朝暉.我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民利益問題[J].理論參考，2004(4):23.

⑤李力哲，任大廷.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益維護(hù)淺析[J].人民論壇，2013，04:43.

[1]李楓.國外城鎮(zhèn)化模式及其得失(三)——以美國為代表的自由放任式城鎮(zhèn)化[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2005(8):58－59.

[2]李力哲，任大廷.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益維護(hù)淺析[J].人民論壇，2013，(4):42.

[3]趙希名.城市化、農(nóng)民失地與中國經(jīng)濟(jì)的長期增長[J].沈陽師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，33(3):30.

[4]王朝暉.我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民利益問題[J].理論參考，2004(4):23.

[5]袁宗建.城鎮(zhèn)化過程中的制約因素與對策研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2006(4):44.

[6]楊明芳.我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民生存問題研究[J].北京城市學(xué)院學(xué)報，2011(4):32－35.